建设人岗相适的干部选拔任用制度

【关键词】干部选拔  任职能力  人岗相适    【中图分类号】D262.3    【文献标识码】A

习近平总书记在深化干部制度改革的问题上反复强调，要“推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的正确导向”。所谓“能者”和“庸者”，是相对于干部的任职能力而言;所谓“优者”和“劣者”，是相对于干部任职的工作绩效而言。然而，干部自身之“能”是否能转化为工作绩效之“优”，不仅取决于干部个人的能力和努力，还取决于其能力和努力是否与任职情境相匹配。根据领导情境理论，领导干部的选拔任用应当遵循领导者特质和行为方式与任职情境相匹配的原则。2019年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》要求，选拔任用党政领导干部必须坚持“人岗相适、人事相宜”的原则。干部任职能力与任职情境的匹配在现实中面临一系列需要解决的难题，需要在干部管理制度改革中有针对性地建立和完善相应的机制，以保证干部的任职能力顺利转化为优异的工作绩效。

干部任职能力转化为任职绩效的情境因素

干部的任职能力和任职绩效并不是完全一致的。干部的任职能力主要取决于其自身特质、专业训练和以往经历。而干部的任职绩效则不仅取决于干部自身的能力和行为方式，而且取决于其自身能力和行为方式与其任职情境的匹配程度。

干部的任职情境包括任职的工作任务要求、追随者状况等因素。它们作为调节变量影响着领导者的能力特质和行为方式所产生的工作绩效。美国学者凯茨（R. L. Katz）提出了领导者所具有的三种技能：技术技能、人际关系技能、观念技能。一般而言，低层级的领导者对这三种技能的需求呈递减趋势;高层级领导者则相反。美国学者米切尔（R. R. Mitchell）等人的研究显示，内部控制类型的人喜欢参与型的管理风格，而外部控制型的人却喜欢指导型的管理风格。

由于领导者的工作绩效會受到任职情境的影响，就可能出现“能者不优”或“优者不能”的情况。能者不优，是因为干部虽有能力，但其能力却与任职情境不相匹配，无法转化为优质绩效;优者不能，则是因为干部虽然能力不强，但其能力和行为方式却与任职情境相匹配，因而能转化为优异绩效。这样就形成了领导者任职能力与任职绩效四种可能组合（如表1所示）。

表1 领导者任职能力与任职绩效的四种组合

在干部选拔任用中，能力强且绩效优的干部很容易获得提拔，而能力平且绩效平的干部很难获得提拔。但经常令人纠结的则是在能力强而绩效平的干部与能力平而绩效优的干部之间作出选择。一方面，如果只考虑现职表现的优异程度，有可能会使现职表现优异但新职胜任能力不强的干部获得提拔。但由于其自身能力与新职情境的不匹配，会使其在新职岗位上的表现可能远不如现职。另一方面，如果更多考虑新职胜任能力，也会带来两方面的困难：一是如何确定一个没有担任过新职的干部是否具有新职胜任能力;二是如果提拔现职表现一般而具有更强新职胜任能力的干部，是否会对现职表现优异的干部构成不公平对待，从而对干部队伍的整体士气产生负面影响。

因此，要实现“人岗相适、人事相宜”的用人原则，需要在干部管理制度改革中有针对性地建立和完善一系列相关机制和制度，解决干部选拔任用中面临的上述难题。

促进“人岗相适、人事相宜”的五类制度建设

在干部选拔任用中，为了实现干部自身能力与任职情境的匹配，需要建立和完善下述五种机制和相应的制度。

需要建立“上”与“奖”的分离机制。“上”主要考虑干部自身能力与新任职务的匹配程度，而“奖”则主要考虑干部的现职表现。不应当将提拔简单地作为对现职表现优异的奖励。对那些在现职表现优异并且同时具备胜任新领导职务的干部，可以将提拔作为奖励。但对于那些在现职表现优异却并不具备新职胜任能力的干部，则不宜将提拔作为奖励。因此，需要建立提拔与奖励的分离机制。2019年，在县市推行的基础上，中央开始全面推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务和职级序列。职级是与领导职务并行的公务员等级序列和晋升通道，体现公务员政治素质、业务能力、资历贡献，是确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据，不具有领导职责。职务与职级的分离，在一定程度上实现了“上”与“奖”的分离，有助于使具有更强新职胜任能力的干部得到职务提拔，而使现职表现优秀却缺乏新职胜任能力的干部得到职级晋升的奖励。除了职级晋升的奖励之外，2018年新修订的公务员法还规定了对工作表现突出、有显著成绩和贡献的公务员的奖励制度。奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予称号，对受奖励的个人给予一次性奖金或者其他待遇。

需要建立对“能而不优”和“优而不能”干部的鉴别机制。干部现职表现不优的原因是多样的。有可能是由于干部缺乏一般的领导能力，或是付出不足;也有可能只是由于自身的特质、能力和领导方式与现职情境不匹配，但却与新职环境更加匹配。因此虽然在现职表现平平，但有可能在新职表现优秀。同样，干部在现职表现优异，只能证明其能力与现职相匹配，但并不能证明其能力与新职情境同样匹配。然而悖论在于：一方面，不能因为干部在现职的表现佳与不佳，就肯定或否定其对新职的胜任能力;另一方面，如果不依据现职表现，如何能证明干部是否对新职有更好的胜任能力？因此，需要有针对性地建立新职胜任能力的鉴别机制，确定干部现职表现佳与不佳的原因，识别出那些虽然现职表现平平但却可能在新职有更佳表现的干部。选拔考察制度和任职试用制度就可以包含这样的鉴别功能。在选拔考察制度方面，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》，考察党政领导职务拟任人选，必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关。在任职试用制度方面，根据中组部《党政领导干部任职试用期暂行规定》，对非选举产生的司厅局级以下领导职务的干部，试用期为一年。试用期满经考核合格的，由组织（人事）部门办理正式任职手续;经考核不合格的，免去试任职务，一般按试用前原职级安排适当工作;在试用期间工作出现重大失误或犯有严重错误，不宜继续试用的，提前结束试用期，并按有关规定予以处理。通过对干部担任新职能力的考察和在新职岗位的试用，可以确定其是否对新职具有胜任能力，以及其能力与新职情境的匹配程度。这样一方面可以使那些虽然在现职表现不佳但却具有新职胜任能力的干部放到适合其自身能力的情境中，另一方面也可以使那些虽然在现职表现优异但却缺乏新职胜任能力的干部得到相应的调整，使其回到与自身能力相匹配的情境中工作。

需要为有培养潜质的干部提供能力提升机制。干部现职表现优异却缺乏新职胜任能力的原因是多样的，有些可能是因为干部自身特质的局限，因而难以大幅提升;而有些则是因为知识和经历的局限，只要提供成长的条件，仍然具有很大的提升空间。为了给那些缺乏新职胜任能力却有培养潜质的干部提供成长机会，需要为这样的干部提供能力提升机制。中国现行的干部培养制度、培训制度和交流制度就具有这样的功能。在干部培养方面，为了丰富干部的任职经历，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，提任县处级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历;提任县处级以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。在干部培训方面，公务员法规定：“对公务员进行分类分级培训。国家建立专门的公务员培訓机构。”《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，提任县处级领导职务的，应当经过党校（行政学院）、干部学院或者组织（人事）部门认可的其他培训机构的培训。在干部交流制度方面，公务员法规定了公务员交流制度，公务员可以在公务员和参照公务员管理的工作人员队伍内部交流，也可以与国有企业和不参照公务员管理的事业单位中从事公务的人员交流，交流的方式包括调任、转任。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》，交流制度主要针对需要通过交流锻炼提高领导能力的干部，以及在一个地方或者部门工作时间较长的干部。对经历单一或者缺少基层工作经历的年轻干部，要有计划地派到基层、艰苦边远地区和复杂环境工作。这些培养、培训和交流制度可以为有潜质的干部进一步提升能力创造机会和条件，使他们从“优而不能”转变为“既优且能”。

需要建立对工作表现平平者的激励机制。能力一般且工作表现平平的干部也会在干部队伍中占据一定比例，承担着各级政府的日常工作。对这些干部不能够简单地采用淘汰机制，而需要予以必要的激励。干部管理制度建设的一个很重要方面，就是通过激励机制提升这类干部的工作绩效。干部绩效考核制度就是这样的一种激励机制。根据公务员法，公务员考核分为平时考核、专项考核和定期考核等方式，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，考核结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。绩效考核制度为激发干部的工作积极性提供了所需要的激励，特别有助于促进那些能力一般且工作表现平平的干部增加工作动力、提高工作绩效。

需要对培养和激励都无法奏效的干部建立庸下劣汰机制。经过培养还无法提高现职任职能力的谓之“庸”，经过激励还无法改善现职任职绩效的谓之“劣”。领导干部的平庸会导致“将帅无能，累死三军”;个别干部工作表现低劣，会影响整个单位工作绩效。为了及时清理这样的庸劣干部，实现“庸者下、劣者汰”，需要建立干部下调机制和淘汰机制。公务员法对公务员的监督和惩诫作出了专章规定，要求对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督，建立日常管理监督制度。对公务员监督发现问题的，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分。处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》规定，要“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”。《党政领导干部选拔任用工作条例》明确要求“对不适宜担任现职的领导干部应当进行调整，推进领导干部能上能下”，并规定党政领导干部不适宜担任现职的、违纪违法的应当免职;党政领导干部在年度考核中被确定为不称职的，因工作能力较弱、受到组织处理或者其他原因不适宜担任现职务层次的，应当降职使用。《党政领导干部辞职暂行规定》规定，党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务;根据党政领导干部任职期间的表现认定其已不再适合担任现职，可以责令其辞去现任领导职务。上述监督、惩诫、降职、免职、引咎辞职、责令辞职等制度安排，为调整那些“无可救药”的干部提供了相应的机制。

实现“人岗相适”需要进一步解决的问题

尽管近些年来在促进“人岗相适”方面已经进行了一系列制度建设，但在制度实施过程中，仍然需要注意和解决一些实际存在的问题，以保证干部任职能力和行为方式与任职情境的尽可能匹配。

在领导职务拟任人选的考察中，尽管《党政领导干部选拔任用工作条例》要求“必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求”进行考察，但在实际考察中，还是难免更多考察拟任人选在现职岗位上的工作表现，这样就很容易将任现职的能力和表现作为拟任新职的能力和预期的工作绩效，导致任用人选的能力与新任职务之间的不相匹配。针对这一问题，应当在领导职务拟任人选的考察中首先明确拟任职务对任职能力的特别要求，在考察中针对这些特别要求进行具体考察，将拟任人选的能力与拟任职务要求的匹配程度作为重点考察内容，务求得出精准的结论。

在确定拟任职务的能力要求时，要特别注意不同层级职务对干部能力的不同要求。例如，越是基层的领导职务，越是需要有更强的执行力，掌握执行的各种技能;而越是高层的领导职务，越是需要战略谋划能力，善于把握全局;中层领导职务，则对协调能力有更高的要求。有些干部所具备的能力可能适应基层领导职务的要求，却不适合高层领导职务的要求，因此如果将提拔作为现职工作优异的奖励，反倒会使其陷入无所适从的困境。相反，有些干部所具备的能力可能更适应高层领导职务的要求，而不适合担任基层领导职务。因此，如果仅以现职工作表现作为选拔标准，就可能阻塞这些干部通往更适合自己的发展之路，导致人才损失和浪费。

与此同时，还要注意不同性质和类别的领导职务对干部能力的不同要求。例如，正职和副职对干部能力的要求是不一样的，正职要求更强的决断力，而副职要求更严谨细致的组织和谋划能力。因此，能做好副职的干部不一定能做好正职，反之亦然。同样，行政部门和专业部门的领导职务对干部能力也有不同的要求，行政部门的领导职务要求更广泛的认知和更周到全面的考量，而专业部门的领导职务则既要求对相关的专业技术有一定程度的了解，又能够克服“工程师思维”的局限，将专业技术与实现组织战略有机结合起来。能做好行政部门领导的干部，不一定能做好专业部门领导。因此，在选拔任用干部时，要充分考虑领导职务的性质和类别对拟任人选能力的要求，努力使之完美匹配。

在对干部进行培养时，要进一步加强针对性，将提高干部能力与任职情境的匹配性作为重要目标。现行的干部培养和培训，在培养方式、内容和安排方面过于笼统，缺乏针对干部在特定任职情境下能力的不足而量身定制的培养方案和培训计划，从而降低了培养和培训的实际成效。因此，需要在培養和培训中，将提升任职或拟任职情境下的胜任能力作为具体目标，制定和实施因人而异的培养和培训方案，提高培养和培训的实效，有效促进干部任职能力的提升。

对现职表现优异但不适于提拔的干部，要加大奖励力度，鼓励他们在适合自身能力的领导岗位上开心工作。根据彼得原理，每个人都会被晋升到他不能胜任的工作为止。要避免这种悲剧性结局，就要在干部选拔任用中坚持干部能力与职务情境相匹配的原则，不将职务晋升作为奖优的手段。同时，为了使每个干部都能在自身能力适应的领导岗位开心工作，就要加大对现职表现优异的干部的奖励力度，使其产生充分的成就感和价值满足感，以抵消未被晋升所产生的失落感。提高工作的成就感和价值满足感可以有多种渠道，不只包括提供物质方面的满足，还包括精神方面的鼓励;不只是来自上级领导的肯定，还有来自同级的敬重和追随者的拥戴。要特别防止由于奖励内容的一般化和奖励人选的轮流分配导致的奖励无效，要根据不同层级、不同部门领导者的特别需求设计能打动人心的奖励方式。

（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、南开大学人权研究中心（国家人权教育与培训基地）主任）

【注：本文系国家社科规划项目“基层政治稳定与风险管控研究”（项目编号：19BZZ048）阶段性成果】

【参考文献】

①R. L. Katz， “Skills of An Effective Administrator，” Harvard Business Review， 1955， January-February.

②R. R. Mitchell， C. M. Smyser and S. E. Weed， “Locus of Control： Supervision and Work Satisfaction，” Academy of Management Journal， 1975， 18.

③常健：《现代领导科学》，天津：天津大学出版社，2004年。

责编/张忠华    美编/陈琳