环境分权与环境污染治理：基于多维度财政分权视角

谭红云 李異平

[提要]地方政府是环境污染治理的关键主体，分权是牵制地方政府环境治理行为的重要因素。文章将财政分权与环境分权分离讨论，利用面板数据模型以及门槛模型实证考究了多个维度的财政分权、环境分权与地方政府环境污染治理之间的关系。结果表明：(1)财政收入分权、财政支出分权对地方政府环境污染治理有助推作用；(2)环境分权以及财政体制不平衡对地方政府环境污染治理有负向影响；(3)进阶研究发现，高财政支出分权有利于推动环境污染治理，而高财政体制不平衡将进一步放大环境分权对环境污染治理的负面影响。因此，围绕促进地方政府加大环境污染治理的目标，可针对财政支出端进行重点改进以解决财政体制不平衡问题，同时应多措并举促使地方政府规范、合理和有效使用权力。

一、问题提出与文献综述

我国改革开放以来经济领域取得卓越成就，但粗放型发展方式不断积累的负面效应也引起社会各界的共同关注。其中，涉及环境保护的话题获得极高的关注程度和讨论热度。一方面，政府将环境治理、污染防治作为三大攻坚战中的重要内容，以强大的财力和动员能力对环境问题进行深度治理。2019年，我国中央和地方两级政府用于节能环保的支出高达7390.20亿元，占全部支出的3.09%。①另一方面，环境改善速度以及频发的环境事件难以与国家和居民对环境质量提高的强烈诉求相匹配，环境污染问题依然比较严重。《2019年全国生态环境质量简况》中数据表明，我国生态环境总体有所改善，但依旧存在明显短板和需要密切跟踪关注的领域。如在环境空气质量领域仍有高达53.4%的城市未能达标。②因此，寻找提升地方政府环境治理效能的方法，挖掘环境质量改善缓慢的理论解释以及加快环境治理速度的路径至关重要。

环境治理和环境保护一般被认为是公共物品，将政府作为考察相关问题的主体是既有研究的惯用视角和常见思路。在探究政府如何有效率地提供环境类公共物品时，事权和财权在政府间的配置是理论探讨中首先考虑的问题。根据植根于财政分权理论的环境联邦主义，环境类公共物品有明显的受益范围和地区偏好，在外溢性有限的前提下应由在掌握居民偏好和地区差异信息中具有相对优势的地方政府承担效率更优。但囿于现实与理论假设之间的不完全耦合性，诸多理论结果难以在实践中全部复制。就我国而言，财权和事权的政府间分配有比较典型的个体特征。因此，关于财政分权、环境事务分权以及环境公共物品供给三者之间的关系可能存在有别于已有理论的描述和解释。

当前，以财政分权或环境事务分权作为研究视角解释我国环境公共物品供给的十分丰富。分税制改革以来，我国形成由中央政府掌握大部分财政收入权，地方政府拥有比较自主的财政支出支配权的央地财政关系格局，有学者称之为垂直财政体制不平衡或财政体制垂直失衡。[1][2]与此同时，地方政府在政绩考核制度之下构建了一个以实现经济增长和总量最大化为关键目标的决策函数。[3]于是，我国地方政府生成受经济增长目标牵引，利用财政分权分得权力以实现目标的行动逻辑，并对公共物品供给有深刻影响，尤其是对短期内难见经济效益的公共物品影响更甚。[4]

更进一步，学者们以环境污染、环境治理等作为考量对象，分析地方政府在现有分权体制下环境类公共产品的供给逻辑，不同学者得出两种截然相反的研究结论：

一种占据主流地位的观点认为财政分权可诱发污染加剧，诸多文献基于收入或支出两分视角对问题进行细致考察。受制于政治晋升和以经济增长最大化为核心目标的考核体系的双重激励，地方政府及其官员利用在收支上获得权力以实现其促进增长的目的。[5]由于在支出上享有相对大的分权程度，地方政府倾向于将财政资源集中于更具经济效益的投资性和生产性支出领域，[6]-[8]与此同时，选择性轻视环境保护类和教育类等公共物品的供给。[9]地方政府在财政收入上拥有的分权程度远低于支出，往往仅能通过弱化税收征管等少数手段降低实际税率以吸引资源和资金流入，[10]更有学者指出地方政府之间存在税收上相互“逐底”的倾向，通过税收竞争机制极力打造税率洼地。[11]上述研究普遍认为财政分权与政治激励结合产生两种效应：一种是激励生产效应，在粗放型经济发展方式的背景下，存在激励生产几乎等同于刺激环境污染增加的假设；另一种则是环境治理弱化效应；促进生产与污染治理弱化合力之下将引致环境污染增加的恶劣后果。

区别于诱发污染增加的观点，另一类观点认为财政分权有利于促进污染程度的降低。部分文献遵循传统财政分权理论的分析框架，认为地方政府倾向于维护自身社会形象和地区环境以保障居民生活质量、吸引高端人才以及企业的流入，因而会通过环境治理打造合意的生态环境。[12][13]更多文献认为，由于受到中央政府政绩指挥棒的诱导，地方政府开始逐步调整仅顾经济发展而忽视其他领域的做法。[14]尤其是近年来生态环境指标在政绩考核体系中的权重和硬约束性大幅度提升，促使地方政府投入大量精力和资源改善污染以寻求经济与环境保护之间的平衡发展，努力增强与中央政府环境保护工作的贴合程度。[15][16]

可见，财政分权是地方政府实现晋升条件过程中所使用手段的前置制度条件。不同的研究基于不同的方法、数据以及观察范围得出环境污染增加或环境污染降低两类基本结果。除此之外，也有部分文献在上述得出“非此即彼”结论研究的基础上对问题进行再考察，此类文献强调财政分权与环境污染之间关系因时间、空间或某一因素改变而具有动态变化性、非线性以及差异性特征。如郑洁等(2020)基于面板门槛模型，以经济发展水平作为门槛变量，研判得出我国财政分权对环境治理的不利作用随经济发展水平提升不断衰减的结论，[17]其他研究得出影响二者关系的因素还有环境政策[18]、外资利用[19]以及产业结构[20]等等。

然而，越来越多的文献关注到财政分权与环境分权是两个有明显区别的概念，开始针对央地之间在环境事务上的分权及其效应展开讨论。祁毓等(2014)在国内较早关注环境分权的概念明晰及测度，基于环境管理、行政、监测以及监管四个维度实证研判地方政府在环境事务上的分权与环境污染之间的关系，结论表明二者负相关。[21]在此之后，部分研究开始以环境分权作为独特视角对地方政府环境治理问题进行探索，大致遵循与以财政分权作为研究视域文献一致的思路，关注的焦点依然是央地之间应该集权抑或分权，以及分权适度程度。如、李光龙和周云蕾[22](2019)以及陆凤芝和杨浩昌[23](2019)等得出环境分权有利于环境污染治理和绿色发展的结论；而张华等[24](2017)和祁毓等(2014)等则得出截然相反的结论，即认为目前的环境分权并不利于减排与环境治理。

显然，基于财政收支能够比较充分地反映地方政府行动逻辑这一思路，以“财”探“政”是诸多文献分析地方政府行为的经常做法，在财政分权分析框架之下将财政分权近似地替代环境事务分权显得“理所当然”和“合情合理”。随着环境分权概念以及测度方法的明确，将其与财政分权作为两个有清晰边界的变量对相关问题进行再讨论成为进一步完善环境类公共产品供给理论的重要手段。然而，二者之间既有明晰区别，也存在十分紧密的联系。财政分权更加强调履行支出责任时能够支配和使用资源权力的政府间分配，而环境分权则侧重于环境管理事务权力的政府间分配。综上，财政分权与环境分权有所区别，又相互影响，将二者合一或分置讨论将不利于对现实的认识和解释。有部分研究对财政分权和环境分权的互动效应进行评估，如邹璇等(2019)认为地方政府在享有较大程度的环境分权情况下同时获得相对自由的财政分权将不利于地区的绿色发展；[25]而李强(2019)则得出截然相反的结论，认为中国式分权体制下的环境分权有利于污染程度的降低。[26]

基于对现实背景和现有文献的考量，本文围绕以下两点对分权影响环境公共类产品供给问题进行再讨论：第一，在已有文献对财政分权和环境分权清晰划分和度量的基础上，将二者纳入同一框架探究其分别对地方政府环境污染治理的影响及影响存在的差异。第二，鉴于财政分权程度决定地方政府可支配财政资源的程度，且其深刻牵制和影响地方政府的诸多行为，本文分别从财政收入分权、财政支出分权以及财政体制平衡程度着重探究财政分权对地方政府环境污染治理行为的影响，以及在多财政分权维度下环境分权对地方政府环境污染治理行为的影响有何变化。希冀对上述问题的讨论，在理论上对分权与环境类公共产品供给之间的关系进行再认识，与此同时，根据结论寻找提高环境分权治理污染效果的财政体制调整理论路径。

二、模型设置、变量选择与数据准备

(一)模型设置

根据研究目的，本文的模型设置和选择目的具体如下：

本文选用面板固定效应模型和面板门槛模型对问题进行探究。

模型一：基准模型

(1)

模型一着重观察财政分权和环境分权对地方政府环境治理行为的影响。在式(1)中，Gov表示地方政府的环境治理行为，Env表示环境分权水平，Fis表示财政分权，X表示纳入本文的控制变量，在模型二中以上表达含义相同；α、η是解释变量和控制变量与被解释变量之间的相关系数；式(1)中重点关注的系数为α1和α2，含义分别为环境分权和财政分权对地方政府环境治理行为的影响程度大小；ε是随机扰动项，在下文的模型二中表达含义相同；下标i代表省份，t代表年份，在下文中以上表达含义相同。

模型二：面板门槛模型

(2)

为捕捉不同财政分权水平下环境分权对环境治理边际效应的变化，本文设置面板门槛模型。其中，式(2)为面板门槛模型的一般模式，具体门槛数量将由自抽样决定。式中，I()为指示函数，其取值依赖于门槛变量Fis和λ，为1或0。本文重点关注的系数为γ在不同区间中的大小和变化，其含义为在不同财政分权水平下环境分权对环境治理的边际效应，藉此寻找环境分权环境治理效应的差异性及财政体制调整的实证依据。

(二)变量选择

1.被解释变量：环境污染治理(Gov)

能够反映地方政府对环境污染治理的指标较多，主要有以下三类：一类是关注治理结果的指标，如环境污染、减排以及绿色发展等；一类是关注治理投入的指标，如节能环保财政支出、环境治理投资额等；还有一类指标借助评分方法吸收来自多维数据的信息，构造成单一的综合性环境治理指标；不同的指标测度方法存在不同的特点和优势。本文选择取环境污染治理投资总额的对数值作为度量地方政府环境污染治理行为的指标。该指标一方面能够直指地方政府针对环境污染的治理行为，另一方面数据有比较便利的可得性以及连续稳定性。

2.解释变量：环境分权(Evi)

如综述部分所言，用财政分权近似替代是环境分权度量的最初做法。随着对分权问题研究的深入化，针对某一领域分权的度量探究进一步细化，大量研究借鉴祁毓等[21](2014)提出的环境分权度量方法取得丰富的研究成果，因此，本文亦参考其方法对环境分权指标进行构造。具体方法如下：

(3)

在式(3)中，Sta为观察地区i第t年的环保系统人数；Tsta为全国环保系统人数；Pop代表人口规模，下标为t的表示全国人口规模，下标为it为观察区i第t年的人口规模(下文含义相同)；GDPt为国内生产总值，GDPit为地区i第t年的地区生产总值。

3.门槛变量：财政分权(Fis)

本文拟重点考量不同财政分权情景下环境分权对环境污染治理边际效应的影响，测度财政分权是关键内容之一。借鉴现有文献中财政分权度量的成熟做法，本文依据储德银和邵娇(2018)的计算方法分别测度财政收入分权、财政支出分权以及兼顾收支分权的财政体制不平衡程度，[2]③具体方法如下：

财政收入分权(式(4))和财政支出分权(式(5))指标：

(4)

(5)

地方政府财政自给缺口率(FG)：

(6)

财政收支平衡程度(FB)：

(7)

4.控制变量

影响地方政府行为的因素诸多，本文结合对现实和文献的考量将部分与环境污染治理行为密切相关的因素纳入控制变量体系，具体如下：

经济发展(Edev)。由于环境污染状况与环境治理理念都将伴随经济发展阶段的变化而不断演变，因而，与之相匹配的环境治理行为也将发生适应性调整。本文以“人均地区生产总值”作为衡量经济发展水平的数据。

产业结构(Inds)。除经济发展外，另一个与环境状况紧密联系的经济因素是产业结构。一方面，产业结构一定程度上决定了污染物排放的类型及强度，尤其是以工业作为主要构成的产业组合中，污染物种类更多，污染强度更甚；另一方面，调整产业结构被认为是我国地方政府的重要竞争手段之一。因此，本文将产业结构引入控制变量，使用“工业增加值占地区生产总值之比”作为产业结构的计算方法。

环境污染(Pol)。显然，触发社会各界对环境治理问题关心的关键是环境状况。其中，一个最能体现且最易被感知环境状况的评价指标是环境污染。工业发展是引致环境问题深度恶化的重要因素，因此，在政府治理环境问题的过程中，工业类污染物成为重点关注和治理对象。故而，借鉴朱平芳等(2011)的方法，取工业废水排放量、工业废气排放量、工业一般固体废弃物产生量三个指标计算地区相对污染排放水平，数值越高，污染越严重。[27]

土地财政(land)。一直以来，土地财政是深刻影响地方政府财政状况的关键因素，为此本文将其列入控制变量集合之中，计算方法为国有建设用地出让成交价款与地方一般公共财政收入之比。

(三)数据准备

1.数据来源

基于上一部分所选择的变量，本文的数据来源主要为《中国环境年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》以及Wind数据库。本文将观察年起始年份确定在2003年和2015年，主要是受制于数据稳定性及可获取程度。一方面，本文数个关键变量的数据由2004年开始提供，即数据仅能向前伸展至2003年，如环境污染治理投资等；另一方面，在测度本文关键变量环境分权的过程中所使用的数据仅更新至2015年，如环保系统人员数。目前，诸多关于环境分权的研究所设置的时间区间亦如此。因此，本文将实证研究的数据年份区间以2003年为起始，以2015年为末端。

2.描述性统计

具体数据见表1。

表1 变量描述性统计

三、实证与结果分析

(一)基准回归

首先，利用面板固定效应模型估计环境分权和财政分权对环境污染治理行为的影响，作为基准回归的结果(表2中的列(1)、列(2)、列(3)和列(4))。实证结果表明，环境分权与环境污染治理行为存在显著的负相关关系，即当环境分权程度提升时，地方政府的环境污染治理行为非但未出现应有的同步跟进，反而有“退缩”的迹象。部分研究也同样得出类似的结果，如祁毓等(2014)[21]、张华等(2016)[24]；等等。环境事务管理体制安排是诱发这一不良后果的关键原因，当前的环境事务管理体制将地方层面的环境事务管理部门置于条块交叉之中，致使其缺乏独立性。在中央要环保绩效、地方要经济绩效的双重政绩目标下，为博取更多的人、财、物资源分配，地方环境管理部门倾向于遵循地方政府的目标牵引做出相应的行为。在地方政府长期以来更加追求经济绩效的背景下，地方环境管理部门将利用在环境管理事务获得的分权服务于地区生产总值增长及增长率最大化，在此过程中，容易因忽视对环境污染的治理或致力于协助经济增长而引致环境污染治理乏力的现象。

表2 基准回归结果

“财”和“政”是地方环境管理事务的两个基本因素，在讨论环境分权的环境治理问题时，诸多研究指出财政是环境分权影响环境治理行为的重要渠道之一，尤其是在财政上的分权程度对环境分权的治理效果产生深刻作用。从实证结果看，财政收入分权、财政支出分权与环境污染治理之间的相关系数显著为正，即分权程度增加将促进地方层面做出更加积极的环境污染治理行为。相较而言，在同样的变动下，支出分权比收入分权更有利于促进地方政府提升环境污染治理。更进一步，本文就财政体制不平衡程度对地方政府环境污染治理行为进行回归发现，当财政体制不平衡程度提升时，地方政府的环境污染治理行为将变得消极。财政体制不平衡引致的是地方政府承受的“收”和“支”二者之间的不匹配，长期以来，地方政府在支出层面有更加自由的分权而仅获得相对较低的财政收入分权，尽管中央政府以转移支付、税收返还等方式力求缓解二者之间不平衡所引致的负面效果，但就目前而言，地方政府仍深陷于“收”和“支”二者的不匹配困局之中，与此同时，地方政府还要承担诸多额外的支出责任。因而，受到生产总值最大化思维的钳制，地方政府选择性的供给有利于刺激经济的公共物品，力求扩大经济绩效和财政收入基础，而忽视非经济性的公共物品供给。可见，使地方政府惰性供给环境治理公共物品的财政缘由并非是财政支出分权或财政收入分权，而是二者之间的严重不平衡。

从控制变量的回归结果看，经济发展水平、环境污染程度将有利于促进地方政府加强对环境污染的治理，与现有研究和现实观察基本相符；产业结构与环境污染治理有正相关关系，但并不显著，可能的原因是尽管产业结构是诱发环境污染程度变化的重要因素，但并非直接影响地方政府环境物污染治理行为的关键因素；土地财政收入显著推动地方政府环境污染治理，可能的原因是地方政府在土地财政的支配规模和控制程度上有较大的自由裁量权，能够极大的纾解其财政困难及发展经济资金需求，因此对诸如环境污染治理等非经济性公共产品有挤进效应。

(二)基于面板门槛模型的进一步回归

面板固定效应模型指明环境分权和财政分权对环境污染治理的影响有所分异，且不同财政分权类型对地方政府的环境污染治理行为各有不同，表明将环境分权和财政分权分开讨论的重要性。除此之外，在上一部分本文印证和讨论了环境分权对地方政府的环境污染治理行为有负向影响，且地方政府支配财政资源的能力将影响环境分权对环境污染治理的作用。因此，本文特选用面板门槛模型对不同财政分权之下环境分权对地方政府的环境污染治理行为影响进行细致考究。

首先，分别以不同类型的财政分权作为门槛变量进行自抽样，经过1000次自抽样的结果如表3所示。检验结果表明，以财政收入分权、财政支出分权以及财政体制不平衡程度作为门槛变量的模型均存在门槛效应。以财政收入分权和财政支出分权作为门槛变量的模型有单一门槛效应和双重门槛效应，为尽可能清晰剥离出不同水平下环境分权对环境污染治理边际效应的差异，本文选择确定上述两个模型为双重门槛模型，其中，以财政收入分权作为门槛变量的模型门槛值分别为0.341和0.418，以财政支出分权作为门槛变量的模型门槛值分别为0.759和0.887。而以财政体制不平衡程度作为门槛变量的模型仅在存在双重门槛效应的情况下通过显著性检验，因此该模型同样被确定为双重门槛模型，门槛值分别为0.517和0.826。为简化对双重门槛模型不同区间的描述，本文将小于第一门槛值的区间称为低分权区间(或低不平衡区间)，跨越第一门槛但未超过第二门槛的区间称为中分权区间(或中不平衡区间)，跨越第二门槛的区间成为高分权区间(或高不平衡区间)。

表3 门槛检验结果

根据已经确定的模型形式和门槛值，本文对上述三个模型进行回归，实证结果如表4所示：

表4 门槛模型回归结果

财政收入分权门槛模型回归结果表明，尽管存在双重门槛效应，但环境分权与环境污染治理之间的相关系数在低、中、高区间均不显著，这说明环境分权对地方政府环境污染治理行为的影响不随财政收入分权的改变而发生变化。

财政支出分权门槛模型回归结果表明，环境分权与环境污染治理在高分权区间存在显著的正向相关关系，系数为0.368，在低中分权区间不存在显著相关性，即当财政支出分权在超过0.887时，环境分权将推动地方政府加大对环境污染的治理，表明在财政支出上有相对较高自由支配权利的地区将更有利于发挥环境分权推动环境污染治理的作用。

重点从财政体制不平衡程度门槛模型看，在财政体制分权不平衡程度在0.826以下的区间，环境分权与环境污染治理的相关系数经历先正后负的过程，但并不显著，在不平衡程度跨越0.826的阈值后环境分权对环境污染治理的负面效应才凸显，系数为0.273，可以看出，与非门槛模型的系数结果0.062～0.070相比，高财政体制不平衡区间的系数快速膨胀。通过数据筛选可以发现，跨越0.826门槛值的地区主要包括吉林、黑龙江、贵州、四川、甘肃、青海、宁夏、新疆、云南、广西等经济欠发达地区。相对较低的经济发展程度与相对较高的财政体制不平衡程度二者嵌套之下，地方政府可能利用环境分权促进经济发展和培育财源，弱化对环境污染的治理。

四、结论与建议

本文通过构建面板数据模型和面板门槛模型，将财政分权与环境分权纳入同一框架进行讨论，实证检验了财政分权、环境分权与环境污染治理三者之间的关系，尤其是将财政分权细分为财政支出分权、财政收入分权以及财政体制平衡程度三个维度对问题进行再考究，得出如下主要结论：

第一，财政分权、环境分权对环境污染治理的效应各有不同。因此，将二者进行清晰划分加以讨论尤为必要。

第二，不同类型的财政分权对地方政府环境污染治理的影响在大小、方向上有所差异，总体而言，提升收支分权程度均能有效促进地方政府对环境污染的治理。而就目前而言，由于收支分权不平衡引发的财政体制不平衡对地方政府环境污染治理存在消极效应。

第三，环境分权对地方政府环境污染治理的影响在不同财政收入分权下不具差异性，但在不同的财政支出和财政体制不平衡程度下具有显著差异。具体而言，在低、中财政支出分权和财政体制不平衡区间，环境分权与环境污染治理之间的相关系数不显著，而在高财政支出分权区间，环境分权促进环境污染治理；在高财政收支不平衡区间，环境分权对环境污染治理具有反向影响。

结合实证结果，以及根据我国的经济发展现状和改革进程，基于促进地方政府加大对环境污染治理的目标，本文提出如下具体建议：

第一，调整财政体制不平衡的状态。从实证结果看，财政体制不平衡是抑制地方政府环境污染治理行为的重要原因，与此同时，在高财政体制不平衡程度的区间环境分权对环境污染治理的抑制作用更甚，因此，促使财政收支分权相对平衡是促进环境污染治理的重要举措。再从实证结果看，收支两端的分权均能有效提升对环境污染的治理，其中，调整支出分权的效果更佳。从改革进程看，中央与地方财政事权与支出责任划分是当前调整的重点。故而可以选择从财政支出端入手改善财政体制不平衡的状态。在财政支出端，地方政府已经具有相对较大的分权程度，因此，在支出端改善财政体制不平衡的核心应该是进一步清晰政府之间的事权和支出责任，收缩下级政府过度承担的支出责任，促使地方政府所得支出分权能用够、用准、用恰当。尽管实证结果表明，财政收入分权提升可促进地方政府环境污染治理，但就目前而言，财政收入端的可调整空间较小。因此，针对财政收入端应着力于保障地方政府拥有稳定的财政收入来源，促进有相应的财政资源实现支出责任，促使“财”与“政”的良性互动。

第二，约束和规范地方政府的行为和权力运用。从理论、现实以及实证结果看，地方政府会利用财政分权、环境分权等进行经济管理活动，在受到政绩考核、有偏激励等影响下，可能做出忽视污染治理的行为，因此，约束和规范地方政府的行为和权力使用同样关键。一方面，应该加强在环境保护、绿色发展方面的考核权重，促进地方政府在关注经济增长的同时重视对环境问题的治理；另一方面，要诉诸于财税法律法规、内外部监督、绩效评价等手段对地方政府的权力进行约束，降低其过度利用自由裁量权的倾向。

注释：

①数据来自于财政部网站，文中占比计算方法为节能环保支出占比=节能环保支出/全国一般公共预算财政支出。

②资料来源：http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202005/t20200507_777895.html。

③为确保变量命名在本文中的统一，在借鉴已有文献构造变量时将名称进行改动，但构造方法一致。