乡村治理与乡村振兴：问题与改革深化

周文 司婧雯

摘 要：乡村振兴离不开乡村治理。遵循理论与实践相结合的论述原则，剖析乡村治理与乡村振兴的耦合关系，首先解释为什么要在国家治理视角下通过乡村治理实现乡村振兴，即乡村振兴中乡村治理的必要性和重要性。在此基础之上回归当下，进一步探讨当前乡村振兴中存在的治理主体治理能力有限、治理体系不利于农业现代化发展、治理效能与治理目标相脱节三大问题。据此，指出“‘统不足，‘分有余”是乡村治理存在的问题。因此，实现乡村振兴，乡村治理需要完成完善治理体系、提升治理能力两大任务，国家发挥好 “统”的作用、基层组织扮演好“枢”的角色是破解乡村治理难题的关键。

关键词：乡村振兴;国家治理;乡村治理;农业现代化

中图分类号：F320.2 文献标识码：A文章编号：1007-2101（2021）01-0016-10

收稿日期：2020-12-07

基金项目：教育部重大攻关项目“实体经济发展与中国特色社会主义政治经济学”（17DZJ011）阶段性研究成果

作者简介：周文（1966-），男，重庆人，复旦大学教授，博士生导师。

一、引言

党的十八大之后，国家治理蓝图逐渐展开，乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。乡村作为国家基层政权的“神经末梢”和最基本的治理单元，乡村治理是否有效事关国家治理现代化的整体水平与质量，是国家有效治理的基石，没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴，因此，乡村治理是一个不能忽视的国家治理。因此，必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路。乡村治理侧重于治理体系即国家治理体系现代化，乡村善治侧重于治理能力即国家治理能力现代化，乡村治理体系是国家治理体系的关键一环，乡村善治是国家治理能力提升的重要体现，乡村治理现代化与国家治理现代化之间存在强耦合性。一方面，乡村振兴战略是特定历史阶段的具体治理实践，国家治理现代化是国家治理主体本身一个长期的、根本性的治理结构变革，两者之间存在高度耦合性。当前我国乡村低效的治理能力远不能满足实践中更高的治理需求，家庭联产承包的农业经营方式与农业生产力大发展的需求不相适应，农村治理能力也与国家所要求的治理能力不匹配，亟需改革乡村治理体系，提高乡村治理能力。正如马克思所指出：“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”[1]乡村振兴实践中不断出现的新问题、新矛盾呼唤更高水平的国家治理能力建设。另一方面，国家治理能力为乡村振兴战略的有效实施提供治理能力保障。国家制度建设能力和制度执行能力提升有助于乡村高效率的调动、整合与分配资源，把党领导下治理有效的制度优势转化为治理效应，促进乡村经济社会发展。

改革开放40多年来，以包产到户为标志的农村改革启动解放和发展了生产力，使我国农业农村的面貌发生了翻天覆地的变化。但是总体上看，农村发展的许多理论与政策问题，没有从深层次上解决。新中国成立70年来，我们最大的成功是解决了土地私有化问题，打破了中国几千年农村土地的私有化，同时通过互助合作社、高级合作社、人民公社组织形式解决了农村几千年的分散和生产力低下问题，突破了农村生产关系的束缚。中国传统时期的乡村治理是皇权不下县，县下依靠乡绅自治，乡绅在农村治理中发挥了较大作用，同时也让广大的农村置身于体制外而固化，与世隔绝，几千年没有较大进步。而新中国建立后打破了这一藩篱，颠覆了固有的农村体制的根基。

应该说，1949—1978年农村发展的滞后和体制僵化有关系。原有的农村集体体制存在着某些问题制约和影响了农村发展进步，但是全盘否定集体体制，现在来看是有问题的。从乡村振兴层面来看，这里有三个根本问题没有很好解决。一是乡村发展现实与乡村振兴改革目标不对接，基层组织很难发挥应有的作用，也不利于农村经济发展进步;二是乡村治理架构与乡村振兴改革目标不对接;三是包产到户与现代化发展不对接，包产名存实亡，抛荒现象严重。为此，亟需通过在经济上进一步放活农村基本经营制度，将分散性的家庭经营制度与专业化、规模化经营紧密结合，发展集体经济，提高农业生产力;在乡村治理方面加强党对农村工作的领导核心作用，创新完善党组织领导乡村治理的体制机制，加强农村基层党建工作，探索党对乡村社会领导的有效实现机制，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的重要战略规划和有效途径，自十九大报告首次提出以来，学界已进行了广泛的探讨，并成为乡村问题研究的前沿热点。在国内现有研究中，主要集中在以下三个主题：（1）乡村振兴战略的内涵，包括其概念、总体要求、目标、意义等;[2]（2）乡村振兴的内容，即与以往“三农”发展战略相比，乡村振兴战略的新发展指向、新发展重点和难点等;[3]（3）实现乡村振兴的路径，[4]在探讨中国特色新农村模式的同时，还有部分学者分析了发达国家乡村发展、农业现代化道路及其对中国的借鉴意义。[5]综上，当前对乡村振兴议题的讨论，主要着眼于乡村振兴战略本身，聚焦在如何理解乡村振兴战略和如何实现乡村振兴两大领域，论述内容更多是延续了以往的“三农”问题，继承有余而发展不足，在分析思路上缺乏高度和创新。可以说，现在虽然提出了乡村振兴的命题，但是没有能够在全面深化改革当中得到很好的破题。与现有研究不同，笔者认为：乡村振兴是在国家治理框架下系统性的乡村治理改革。乡村振兴作为当今指导农村发展的国家战略，乡村治理的分析和研究视野不应该仅仅局限在乡村和乡村振兴战略本身，而是应该提高到国家治理的高度，在国家治理的宏大视野下探析乡村治理和乡村振兴战略、寻觅乡村振兴之路。

二、国家治理视角下乡村治理与乡村振兴的耦合关系

十九大报告中明确提出，乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。可见， “治理有效”是整个乡村振兴战略的内在要求与重要保障，乡村是否“治理有效”与国家治理体系与治理能力现代化紧密相聯，既关乎乡村是否真正振兴，又关乎建设现代化强国的大局。乡村治理既是国家治理的重要组成部分，同时又是实现乡村振兴的保障，二者统一于建设社会主义现代化强国的实践中。

乡村振兴是国家治理现代化的有机组成部分，是国家治理在乡村层级的表现。在政治经济学逻辑下，国家治理能力主要包含在资源动员能力、创新引领能力和风险控制能力三方面;[6]而国家治理体系是国家治理的运行规则和制度保障，反映了对发展规律的总结和经验提炼，包括治理的制度、结构、方式、条件等，是一系列体系化的治理要素的总和。[7]据此，在国家治理视阈下，乡村振兴主要表现在如下几个方面。

第一，如何在村民自治的前提下使乡村治理更有序、更高效。当前乡村治理结构以村民自治为主体，已暴露出宗族势力、强人治理等一系列问题，加之两委对村民自治的相对制衡，村民—两委的“治理共同体”关系越发敏感。[8]因此，在治理体系方面，需要健全自治、法治、德治的乡村治理制度;在治理结构方面，需要完善多元共治的格局，建立人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体;在治理方法上，灵活运用协商手段、法治手段等，化解乡村内部矛盾，提高乡村治理的凝聚力。

第二，如何在“小农户”基础上发展现代化农业。用占世界7%的耕地养活占世界20%的人口，是中国农业发展的客观国情。与现行农业现代化国家相比，中国的农业面临着人多地少、区域差异大、供需规模大的现实境况，家庭联产承包制也是我国农业生产经营的基础性制度安排。中国既没有美国式大规模机械现代化的生产条件，又没有日本式土地节约型现代化的技术基础，加之14亿人口的国内需求量，这意味着，中国需要走出一条中国特色社会主义农业现代化道路。因此，如何实现小农户和现代农业发展的有机衔接是农业发展的重要议题。

第三，如何在保持乡村底色的原则下实现“四化同步”。从党的十六届四中全会提出“两个趋向”论断，到党的十九大明确提出了实施乡村振兴战略，目的是要从根本上改变长期牺牲农村、牺牲农民的发展现状，明确工农城乡的平等地位。习近平总书记强调“农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。”[9]这明确了乡村振兴的战略指向——要在保持乡村底色的原则下实现农业强、农村美、农民富。在市场经济的进程中，在城镇化的浪潮下，各类资源愈发不可阻挡地向城市、向非农业部门聚集，使乡村中的人力资源、生产资料、生活资料等不断流出，为工业化、信息化、城镇化提供了生产要素。工业化、信息化、城镇化、农业现代化应是一个有机的整体，但相较之下，乡村的发展速度远落后于另三者，在发展方式、基础设施、人才储备等方面有明显的短板。可见，在国家治理进程中，乡村振兴意味着对工农关系、城乡关系的深刻调整。

以上三个“如何”既是国家治理的表现，也是乡村振兴亟需解决的问题，是国家治理在乡村问题上的具体指向。另一方面，国家治理能力和治理体系现代化建设为乡村振兴提供了保障。我国国家治理具有四大特征，这也是国家治理在乡村治理中“统”的作用。[7]

第一，国家的发展领航作用。党和国家始终对“三农”工作高度重视，改革开放40多年来，坚持与时俱进，不断调整“三农”发展战略及其重点，引领乡村发展。改革开放初期，将活跃农村经济作为乡村治理的重点，肯定了“大包干”的做法，允许并鼓励农民因时因地制宜，经营自主;党的十六届四中全会提出“两个趋向”论断，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务和统筹城乡经济社会发展的新要求，将乡村和城市发展有机结合，致力于改变原有的城乡矛盾关系;党的十七大提出要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重;在此基础上，党的十八大进一步明确城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径;党的十九大提出的乡村振兴战略是对既往“三农”战略的继承与发展，既保持了党和国家对“三农”问题的一贯重视，又结合农村发展的新问题，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新发展目标。

第二，国家的资源动员作用。如前所述，资源动员能力是国家治理能力的重要组成部分。市场和政府“两只手”是中国特色社会主义市场经济的独特优势，正是由于国家对资源的调配和集中，才能高效地集合资源，优化资源配置，为乡村振兴提供坚实的物质基础。具体来说：首先是基础设施支持。改革开放40多年来，乡村的农田水利设备、道路交通设施、电力和能源系统等基础设施建设取得了长足进步，农业生产条件得到不断改善。其次是人才支持。国家通过政策引导，鼓励和吸引优秀的人才加入到乡村振兴的事业中，打造一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，为乡村带来先进的管理技术和治理方式，不断提高乡村治理主体的能力和水平。最后是资金支持。相较于其他生产部门，农业生产的周期较长、受气候等外部因素影响大、利润率低。因此，需要中央和地方财政的有力支持，为乡村发展提供财力保障。

第三，国家的风险调控作用。农业是人类生存之源、国家发展之本。因此，农业生产的持续稳定发展是一切发展的必要前提。新冠疫情爆发初期，全国范围内都出现了严重的滞销情况，供应端的乡村产品积压，易腐易烂的农副产品损失最为严重，而由于道路封阻、物流运输困难、疾病防御和检测不完善等原因，消费市场中的农副产品价格一路飙升，供需严重不平衡。不仅中国，世界各国在疫情期间都是如此，在美国，“倒牛奶”事件再次上演。面对疫情这一突发状况，党和国家作为风险的“调控者”，可以迅速作出反应，及时把粮油、蔬菜、肉蛋奶、水产品等纳入疫情防控期间生活必需品保障范围，明确指出不得拦截蔬菜种苗、仔畜雏禽及种畜禽、水产种苗、饲料、化肥等农资运输车辆。[10]除此之外，地方政府也出台了助农补贴政策，利用网上平台，将线上销售作为新的销售路径。

第四，国家的公平保障作用。国家在乡村振兴中承担着公平“保障者”角色，这也是在中国国家治理中国家最重要的角色之一，是超越资本主义平等观和在中国特色社会主义制度下特有的角色。其一，国家致力于实现城乡间公平，统筹城乡发展，推动城乡要素自由流动、平等交换，以城乡平等构建乡村振兴新格局;其二，国家致力于推动乡村间公平，以精准帮扶、产业带动为主要抓手，加快脱贫攻坚步伐，力争带领所有人共同奔向小康;其三，國家致力于维护乡村内公平，加强对乡村干部、资金的监督，加大扫黑除恶力度，让村民能真正有效地行使自己的自治权利，营造和谐、友善、文明的乡村治理环境。

究其根源，“三农”问题和乡村振兴难题，并不是受制于乡村领导层的能力和作风，也不是困于乡村自身经济基础薄弱，而是一个治理方面的系统性问题，所暴露出来的是治理主体、治理体系等多种因素共同影响下产生的治理效能问题。

三、乡村治理与乡村振兴的困境与改革深化

习近平总书记强调“没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”[11]在乡村未振兴、乡村治理未现代化前，尚未实现国家治理现代化的目标。因此，乡村振兴是关乎整个国家现代化建设全局的大事。

从国家治理的角度来看，当下乡村振兴需要突破治理主体、治理体系、治理效能三大问题。三者是相互影响、有机联系的系统性问题，其中，治理主体问题是基础，决定了乡村治理由谁带头、由谁负责;治理体系问题是关键，决定了治理主体如何开展治理工作，从而影响治理的效能;治理效能问题是核心，呈现出的是治理主体在治理体系下发挥其治理能力的最终结果。同样，想要解决治理效能的问题，也是一个系统性的工程，需要从治理主体、治理体系、治理能力等多因素多管齐下方能解决。

（一）乡村治理的主体能力有限

治理能力是治理主体运用国家治理体系管理社会各方面事务的能力，是对制度的实践、对规律的驾驭。[7]在客观环境上，社会关系松动增加了治理难度;在治理主体内部，基层组织统筹、引导、创新等能力有限，主客观两方面导致乡村的治理能力有限。

新中国成立70年来，乡村治理经历了人民公社、乡政村治和“三治”结合三种治理结构，治理主体由全能的政治机构转向基层政权、村级组织，形成了基层政权、村级组织和社会组织三元主体的治理结构。[12]治理主体更加多元，不仅乡镇党委政府和村两委是乡村治理的主体，而且还加入了社会组织这一新的治理力量。但是，治理主体的相对分散性也带来了一系列问题。

第一，权责不一致导致的治理動力有限。现有农村的治理结构与国家治理结构是相互矛盾的。当前，我国乡级实行乡镇政府的行政管理，在其之下实行村民委员会的村民自治。在该结构下，县有治理乡村社会之权，却不直接参与治理实践，乡长负责但不决策，县政府决策却不负责，乡政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱，权责严重分离。[13]长此以往，村级基层组织成了乡镇政府的“跑腿工”，行政化色彩越来越重，导致农村基层组织治理的动力不足，大大降低了治理效能。此外，基层组织的角色不断累积，不仅要承担社会治理职能，又要引领乡村经济治理的进程。然而，在实际治理实践中，“全能的”基层组织并不是“万能的”，基层组织理应是国家治理在乡村的有力抓手，但由于权责分离和结构的不完善，基层组织很容易出现职能异化的现象，造成在治理过程中的越位和缺位，主要表现在：一是引导农业现代化上的缺位。这不仅是基层组织的缺位，而且是三个治理主体共同的问题，农业现代化需要良好的经济发展环境和政策支持，需要治理主体集中力量引导土地流转、转型传统模式、引进专业人才等。二是创新治理模式上的缺位。当前国内发展环境已发生深刻的变化，由传统发展转入高质量发展阶段。但是，与不断发展着的时代相比，乡村的发展模式、治理机制却远远落后，乡村治理的成本不断增加，呈现内卷化状态，也加剧了乡村人才流失的状况。三是在自治事务上的越位。基层组织和村民之间不是领导关系，而是服务关系，个别工作人员、领导干部不作为和乱作为，加之行政化和官僚化的作风，让乡村的公共服务得不到保障，出现了诸如强拆强建等一系列问题，激化乡村内部的矛盾。

第二，治理能力有限，甚至落后于乡村社会的新变化。习近平总书记深刻指出，我国社会结构、社会观念、社会心理、社会行为都在发生深刻变化。[14]传统的乡村社会以宗族、血缘关系为纽带。随着中国特色社会主义民主政治和中国特色社会主义市场经济的深入发展，村民的个体意识不断觉醒，公民意识不断提升。在日常生活中便可清晰地感知到，乡村关系正在逐步改变，乡村社会的离散化程度不断加深，个人、家庭、村落间的联系愈加松散，原有的宗族关系、人际关系基础在一定程度上被淡化，固有的乡村秩序也逐渐分化。不难看出，乡村治理的社会基础发生了很大变化，对治理主体提出了更高要求，也加大了治理难度。以往“大锅饭式”管理方式、“一刀切式”工作方式等治理方式已远落后于新的治理需求，需要治理主体与时俱进，不断提升自己的治理能力，以适应新的乡村治理现状。

第三，尚未与村民建起治理的共同体。治理（Governance）不是单向管理，更不是上对下的统治，而是多元主体共同治理。据此，村民应是乡村治理的主力和动力源泉，在乡村振兴的过程中，村民不只是见证者，更要成为参与者和决策者，打造多元主体参与下的共治结构是乡村治理的不二之选。一方面，畅通民主渠道，保护村民的参与、议事、决策等民主权利。当前，乡村的县、乡、村自上而下的治理结构不仅增加了治理成本，而且造成了行政化、官僚化等问题，阻隔了村民与政府的互动，“下情难以上传，上令难以下达”。[13]因此，完善共建共治共享的社会治理制度、保障村民在治理结构中的作用至关重要。近几年来，党和国家大力在农村推行村务公开，用法律和制度工具规范和保障治理秩序，扫清民主监督的制度障碍，营造透明、公正、公平的治理环境，使基层群众自治制度真正成为一条群众主体与国家主导有机统一的治理道路。另一方面，加强引导，鼓励和支持村民加入到乡村振兴、乡村治理的过程中来。村民是乡村的主人，见证了乡村的发展历程，亲身感受到了乡村发展面临的问题。从这一层面来说，真正懂农业、爱农村、爱农民的人，是村民自己，而不是刚走出校园的大学生，也不是海外归来的高级精英。但目前一些地区，村民参与乡村振兴的意愿不高，“等、靠、要”的思想较为严重，甚至出现了“钉子户”等不愿配合的状况，乡村治理过于依仗上层行政力量。习近平总书记指出“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃。”[14]因此，唤醒村民的主人翁意识，号召村民共建治理的共同体，就是激发乡村治理的内生力量，让乡村振兴不仅是自上而下的战略，更是自下而上的行动，上下一盘棋，加速乡村振兴进程。

（二）乡村治理体系与农业现代化发展问题

产业兴旺是实现乡村振兴的基石。当前，我国农业治理体系主要为分散的“小农户”制，土地归集体所有，农民可以承包、经营土地，形成了“家家都有土地、但家家都不多”的局面。党的十九大报告也肯定了“小农户”在我国农业现代化进程中的客观存在，提出“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”，是农业现代化的重点推进方向。

与传统农业相比，现代化农业具有机械化、集约化、规模化、市场化和社会化等特征，其内部兼具分工与协作。据此，包产到户在一定程度上是一个逆经济现象。由于土地的碎片化，劳动生产积极性边际递减，劳动生产率固化很难提高。而适度规模化经营可以进一步发展成为规模化大农业，继而在其内部形成专业化的分工，有助于改变粗放型经营的现状。具体来说，包产到户与农业现代化的矛盾主要表现在三个方面。

第一， “小农户”与规模化农场的矛盾。一直以来，农业规模报酬、中国是否适合规模化农场的問题都是学界争论的热点，诸多学者通过实证研究方式，认为规模报酬主要存在于制造业，论证了农业在本质上并不是一个有显著规模效率的产业，从而坚持家庭经营的规模有效性。[15]对此，经济研究应回归现实、立足现实、应用现实，任何经济现象的分析都需要综合其社会背景、经济背景等，不能简单地用数据和模型来论证，更不能把数学结果当作经济规律。这也是当前经济问题研究普遍存在的现象。[16]对于该问题，首先需要识清中国农业规模化的必要性，理解为什么要在中国劳多地少的状况下依然推行规模化，然后才能理解中国的农业规模化道路。

首先，“小农户”制下的农业生产现状问题。农业家庭经营的最大优势之一是收益直接归农户，无雇工、成本低。相应的正是因为既无监督，又无激励，农户种植的积极性和主动性都有限，各类生产要素并未“物尽其用”，出现了土地闲置、抛荒的现象。同时，以家庭为单位生产的持续性也值得反思。在市场经济的巨浪下，越来越多的农村青壮年被非农业生产部门吸收，留下来坚守农田的往往是家中的长辈，据国家统计局数据显示，41岁以上的农业从业人员是农业生产的主要群体，占比高达56%，[17]形成了“以代际分工为基础的半工半耕”的小农经济结构。[18]在此结构下，农业的“老龄化”“兼业化”等现象持续加重，使生产方式日益僵化，农业缺少发展与创新的支持力量。因此，种种现象均表明，“小农户”制不是长久之计，鼓励由分散粗放逐步向适度规模转变，形成专业合作社、农业企业等新型农业经营体系，不仅是当前农村现实的客观需要，也是农业可持续发展的必然选择。

其次，推行农业规模化生产要解决的问题和实现的效果问题。在现有研究中，学界往往将规模和利润挂钩，认为若要提高粮食产量，推进适度规模经营可能会适得其反。[19]值得注意的是，农业与制造业不同，农业不仅是一个经济部门，而且还兼具社会价值;土地不仅是生产资料，而且还兼具社会保障功能。所以，农业生产不能仅关注其经济效益，还要看其社会效益。农户在农业现代化过程中的基本诉求是增加家庭收入及减少农业劳作。[20]推行规模经营并不是从农户手中“强取豪夺”，而是鼓励将符合条件的、闲置抛荒的土地交由其他农户或经济组织来经营，从而提高土地利用率，将本来就无力、无心亲自种植的农户解放出来。对于农户家庭来说，既有耕地、宅基地和住房作为社会保障，又可以安心从事其他生产劳动，提高经济收入，实现个人“全面发展”，迈向小康生活。

最后，中国特色的农业规模化道路问题。中国的人地矛盾决定了单个经营主体的经营规模不可能太大，在此背景下，我国坚持走中国特色社会主义农业现代化道路，始终强调“适度规模经营”。一方面，“适度”意味着防止片面追求经营规模，忽视当前“小农户”的客观现实，要在生产能力和自然条件允许的范围内适度发展规模化生产，不能以违背生产规律和破坏生态环境为代价;另一方面，“适度规模化”也不是仅仅指面积大，扩大面积只是表象，其本质是提高农民、农业的组织化程度和更好发挥乡镇层次的统筹作用，在尊重“家户”为基本单位的客观现实基础之上，探索新的农村集体经济形式。引导“小农户”进入整个社会化大生产体系中，使之成为社会化大生产链条中的一个环节。[21]

第二，“全能”农民与专业化农户的矛盾。生产专业化要依靠内部的分工与协作。亚当·斯密在《国富论》中提出国民财富增长源于分工化与专业化生产，并明确指出了农业生产力进步慢于制造业，是因为不能采用完全的分工制度。[22]同样，马克思在《资本论》中也提出，分工与协作是提高相对剩余价值的重要方式，指出“局部工人及其工具构成工场手工业的简单要素”，分工与协作相辅相成，在分工的基础上产生协作，协作助于发挥分工的优越性。[23]390-396可见，分工和专业化是提高生产效率的重要途径。

反观当前“小农户”制下，从产前、产中到产后，从播种到收割，农民是“全能”的，是整个农业生产过程的第一责任人，也是唯一责任人。据统计，当前全国农业技术人员共计208.9万人，占全国农业从业人员数量的0.59%，同时，在全国农户中接受过大专及以上教育的农业从业人员仅占0.22%。[17]不难看出，在我国，农业被当作是一个“低门槛”“低技术型”产业，鲜有专业技术人才的支持和引导，主要靠农户单枪匹马或邻里互助完成。所以，农业现代化的滞后不能全部归结为农业本身的特质属性，更需要反思当前落后的农业生产关系和乡村治理体系。

无论是学理上还是历史经验都说明，专业化是经济现代化的必然趋势，递增报酬有赖于劳动分工的演进。推动“全能”农民向专业化农户转变，就是新型农业经营主体的培育过程，也是优化乡村治理体系的过程。一方面，不管生产规模大与小，“全能”的生产方式都“主观地”将大量劳动力束缚在农业生产领域，不仅损害了农业生产的效率，而且阻碍了整个社会分工的深化与演进，不利于经济现代化的发展。[24]另一方面，如前所述，当前我国农户老龄化、兼业化现象严重，然而，在工业化、城镇化深度发展过程中，农业劳动力的转移是一个长期、必然的趋势。在此背景下，更需要懂农业、掌技术的“职业农户”作为农业生产的稳定器，以稳定的劳动力供应稳定农业生产，辅之以专业的生产性服务和先进的技术设备，实现人才、技术、资本、土地的良性循环，进而提高农业的社会生产力。因此，乡村振兴、农业现代化最根本的是需要是以专业化为基础、以机械化为抓手的规模经济。

第三，碎片化生产与机械化生产的矛盾。中国的农业家庭经营主体具有数量众多、经济实力弱、组织性较差的特点。[20]“小农户”既缺少更新换代机器这类不变资本的主观动力，也没有承担先进机械设备费用的客观财力，当前我国农业机械化程度远低于西方发达国家。

与规模化的研究相似，目前学界对机械化的认识同样也禁锢在数字和模型中，往往使用大型机械化设备的成本压力来驳斥农业机械化。然而，机械化的目的并不仅仅是增加产量、解放农户的“双手”。机械化首先是生产工具的变革，然后引起了农业生产力的革命。在此基础上推动了生产关系的变革。因此，从更深层次来看，机械化也是治理体系的革命。马克思在关于大工业和农业的关系论述中，称大工业具有“最革命的作用”，[23]578并明确指出，大工业在农业中的应用所引起的最重要的变革是加速了以小块土地所有制和小生产为主要特征的小农经济的解体过程，引发了现代大农业取代小农经济的农业革命。[25]所以，农业机械化的主要目的是：（1）为提高农业深度、广度提供可能。机械化用物化勞动来替代活劳动，最直接的影响便是提高了农民的劳动生产率，继而被节约下来的农业劳动力有条件、有机会向农业生产的深度和广度进军，或者从事其他生产劳动，以此推动农业产业的深化与拓展。[26]（2）为生产要素有效组合提供可能。正如规模化不是单纯扩大土地种植面积，同样，机械化也不是一味增加大型机械化生产工具，农业工业化的本质是农业部门要素组合的连续性、突破性变化。[27]在机械化的过程中，刺激资本、人力、技术等要素流动，也推动着土地流转制度、土地配置制度等不断完善来适应农业的新业态，由此带来农业产业的变革与创新。一言以蔽之，机械化与农业之间不是简单的成本—收益关系，而是小农经济—现代大农业、传统农业—农业现代化的变革关系。

由此可见，规模化、专业化和机械化三者之间不是孤立的或冲突的，而是一体三面的有机关系：专业化推动着机器的采用和推广，从而加深了机械化的程度;规模化为专业化和机械化提供物质条件和客观基础;专业化和机械化又反作用于规模化，使规模报酬得以实现。三者相结合，逐渐改变传统的“小农户”制治理体系，不断推动乡村治理体系的现代化，激发农业产业革命的诞生，以农业生产关系的革新实现乡村振兴。

需要说明的是，从“小农户”走向规模化、专业化、机械化的现代农业并不是一蹴而就的，需要足够的历史耐心，“当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式”。[28]与此同时，“小农户”也不是落后的生产关系，而是向大规模机械化过渡的必然阶段。倡导适度规模经营的目的不是消灭“小农户”，乡村振兴也不是“去小农化”，而是在新时代发展背景下，重新审视“小农户”在我国特色农业发展道路中的地位和作用，使“小农户”更好地与现代农业发展有机衔接，以实现乡村振兴的治理目标。

（三）乡村治理效能与治理目标相脱节

治理体系和治理能力相辅相成、相互支撑，共同实现治理效能的转化。就当前乡村振兴的治理效能来看，呈现出“‘统不足，‘分有余”的状态。由村民自治与包产到户构成的理想中的“自主性的乡村治理”，异化为分散的、碎片的乡村治理，同时，基层组织未承担好对接国家政策的责任，使国家政策悬浮于乡村之上，与治理目标相脱节。

第一，乡村与国家的离散性——国家在乡村治理中“统”的作用。离散性是指乡村发展呈现出的脱离于国家治理框架的状态，是国家在乡村发展过程中“统”的作用的缺失，国家作用弱化是当前乡村治理效能低下的根本原因。村民自治和包产到户所要求的自主性并不是指脱离国家治理、无需国家统筹的“无限的自主性”，而是在国家“统”的前提下，鼓励村民结合本村情况、自身状况走出特色的乡村振兴道路。因此，乡村振兴要着眼于乡村，更要在更高视野上走出乡村看乡村，需要国家从顶层设计的角度制定乡村治理的治理目标，统筹城乡、工农、区域发展，从而实现资源的合理集中和调配，为缩小城乡差距、区域差距、工农差距提供完善的制度框架，引导各类生产要素有效地支持农村、农业、农民发展，发挥好国家在乡村治理中的统领、统筹作用。

第二，乡村振兴国家政策的悬浮性——基层组织在乡村治理中“枢”的作用。从国家投入和国家政策的供给端到村民需求端这条治理链条中，单纯依靠国家是不够的，基层组织是连接二者的枢纽，也是国家政策落地的中枢。在国家投入和村民需求之间存在着“最后一公里”的问题，使国家政策悬浮在乡村之上，村民无法真正享受到惠民工程和政策的好处。[29]因此，乡村振兴不是简单的“资本下乡”“人才下乡”等，最根本的是“治理下乡”，解决基层组织“治理的空壳”的问题。一方面，“枢”是轴，联动着国家与乡村，需要基层组织发挥好“枢”的作用，实现国家治理由顶层到基层的对接，使国家的政策和投入能够真正落实到乡村;另一方面，“枢”是关键部位，关系到乡村治理的末梢在何处，基层组织有力则乡村治理能够直达村民，填补从国家到村民的治理悬浮。

四、乡村振兴战略下乡村治理创新的路径探析

在新时代乡村振兴战略背景下，实现治理有效需坚持党的领导核心作用，通过党的领导发展壮大集体经济，将分散的、原子化的村庄重新组织起来;通过党的制度性嵌入提供公共产品，缩小城乡二元分割;通过党的领导与村民自治的合力效应、非正式治理规则与正式治理规则的协同效应，推动乡村治理体系、治理能力现代化。当前，我国城乡发展不平衡、农村发展不充分是乡村振兴实现的突出短板，集体经济弱化和基层治理能力差导致党的路线方针政策无法有效落实，进而影响乡村振兴目标的实现。为此，必须坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，发展壮大集体经济，走乡村治理振兴之路。

（一）坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导

中国的乡村治理是一种政府主导的治理模式，坚持中国共产党的领导是乡村治理的政治基础。党对乡村治理的集中统一领导是中国特色乡村治理体系的最本质特征和最大政治优势，把党领导乡村治理的制度优势更好地转化为治理效能是实现乡村振兴的根本保障。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。坚持党管农村工作，充分发挥党在农村工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的集中统一领导不是压缩了基层自治空间，而是强化了乡镇政府的治理能力和基层自治的自主权。当前，乡村自治功能也没有得到很好建构，表现为行政化、官僚化趋向，农村基层党组织发挥不了作用，乡村治理结构失衡，为此，必须坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，发展党政治统领、组织动员群众的优势，为乡村有效治理提供政治保障。

第一，坚持党的领导，必须加强党的组织建设，特别要注重农村基层党组织建设。党建引领意味着党组织直接面对乡村经济社会而不是借助某种中介机制，不断提高党领导乡村治理的水平和能力。第二，加强党领导下的政府体制改革，理清政府的权力边界，打造有限、服务型政府。加强行政法制建设，改善乡镇政府“错位”和“缺位”的问题，营造廉洁、高效的政府行政生态系统。第三，建立以党组织为核心的多元组织体系。当前党组织高度依赖政府发挥作用，难免造成基层治理的行政化和官僚化倾向，应将党的政治领导地位渗透到乡村治理各领域，形成一个良好的组织生态系统。第四，更好发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用。基层党组织是贯彻执行党农村政策的领导核心，具有统一协调、应对危机的显著优势。特别是充分发挥基层党组织在土地流转和土地整治中的重要作用，做好土地流转双方的协调、降低交易成本，做好土地整治的组织和动员、切实维护农民自身利益。第五，充分发挥农村党员在乡村治理中的先锋模范作用，着重提高基层党员干部的领导能力和思想知识素质，确保党的路线方针政策在农村的有效落实。推进“党政一肩挑”，村“两委”班子成员应当交叉任职，强化党在乡村治理的领导核心地位，提升治理能力和效能。

（二）在实施乡村振兴战略中，大力发展集体经济是农村改革深化方向

社会主义公有制以集体经济为基础，壮大集体经济是走社会主义道路、实现共同富裕的制度保障，是乡村治理和振兴的经济支撑。包产到户改革以来，我国农村出现治理能力弱化、基层组织内卷化、农村的原子化空心化等问题，这些都与农村集体经济衰弱相关，核心问题是没能处理好农民与土地的关系。新时代条件下集体土地所有制仍是乡村治理的基础性制度，无论乡村治理结构和体系如何变化，党和政府都毫不动摇地坚持土地集体所有制这一根本制度，大力发展农村集体经济。早在1990年，邓小平提出“两个飞跃”思想。[30]邓小平的第二次飞跃不是回到过去，而是发展新型集体经济。党的十九大报告提出“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”[31]，同时提出“产业兴旺”的发展目标，其内在要求也是发展壮大农村集体经济。[32]党的十九届四中全会进一步明确提出“发展农村集体经济”。2020年中央“一号文件”又提出探索农村集体经济创新发展路径。农村集体经济是生产、生活、组织和利益共同体，农民可以通过入股、分红等方式分享收益，原子化农民通过利益纽带重新联结。马克思认为，“只有在共同体中，个人才能获得全面发展其才能的手段，也就是说，只有在共同体中才能有个人的自由。”[33]119农村集体经济能够将原子化的农民重新组织起来，促进村庄公共性的生长，提升基层治理主体的治理能力，实现乡村治理体系和治理能力现代化。

当前，我国面临发展乡村集体经济很难和必须发展的矛盾困境。乡村振兴战略下集体经济是实现有效治理的经济基础，需要把传统集体经济共同富裕的发展目标向治理有效的方向转变。农村土地集体所有制为公共治理提供了制度空间，乡镇基层政权组织仅仅依靠上级财政转移支付而没有收入自主权容易造成资源配置效率低下或治理能力差的困境，应把财政自给能力和转移支付相结合，不断创新集体经济的有效实现形式。第一，加强党和政府的引导。壮大集体经济是未来农村经济发展的走向，部分地区的条件已经成熟，党和政府应积极予以鼓励、支持和引导，加大政策和资源倾向力度，强调因地制宜，推动集體经济健康发展。第二，明确农村土地集体所有权的主体，充分维护农民集体依法发包、调整、监督集体土地的权利。第三，实施新型农业经营主体培育工程，加快培育发展现代家庭农场、土地股份合作制、农业合作社等多种形式的农业规模化经营。第四，创新多元化的农村土地经营方式，实施集体土地确权登记制度、维护农户承包权、放活经营权。当前的农业政策向发展规模经营和特色农业方面倾斜，但应做好政策引导和制度保障，避免压力型体制下乡镇基层组织的过分推动土地流转和整合，损害农民利益。第五，做好小农户与现代农业发展有机衔接，党的十九大肯定了发展小农经济的积极作用，应大力培育现代农民，提高农民思想道德素质和科学文化素质;大力推进农业机械化、产业化和智能化;依靠人工智能时代的技术、信息优势促进一二三产业融合发展。

（三）实施乡村振兴战略，推进乡村治理现代化

实施乡村振兴战略是一项巨大而复杂的系统工程，需要在党组织和政府的强力引导下走乡村振兴的治理路线。一方面，实施乡村振兴战略的目标是推动农业农村现代化，农业农村优先发展可以激活农村发展的内生动力、推动农村经济高质量发展，为乡村有效治理奠定坚实的物质基础。另一方面，乡村振兴的主要路径和内涵都是治理性的，以乡村振兴为抓手推进乡村治理体系、治理能力现代化。当前我国乡村发展现实、乡村治理主体和治理结构与乡村振兴目标不对接，存在治理体制机制不健全、治理主体不到位、治理能力弱化等突出问题，需要从以下几个方面进行改善。

第一，提升各级党委和政府对乡村治理重要性的认识，把乡村治理工作重点推进等纳入乡村振兴战略总体规划，将加强和改进乡村治理工作纳入乡村基层干部的政绩考核指标;同时建立各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院报告乡村治理情况的长效机制。第二，健全城乡融合发展机制。马克思指出：“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变。”[33]157消除城乡分制的关键制度性壁垒有利于城乡资本、人才双向流动，提高资源配置效率，缩小城乡差距，加快推进乡村基础设施建设，促进公共服务、社会保障供给的均等化。第三，加强乡村治理队伍建设。通过培育新型职业农民、农村专业人才队伍建设、科技人才引进机制创新等措施强化乡村振兴人才支撑，加大对村民的教育培训力度，提高其知识素质和综合素养，“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍。”[34]同时充分发挥新乡贤在乡村治理中的正效应，激发乡村社会内生力量的成长，促进治理主体多元化。第四，健全村级议事协商制度，重视农民的主体地位，充分发挥农民参与治理的主体作用。加强党组织领导的农村群众性自治组织建设，健全村党组织对重大问题的“一事一议”制度，全面落实“四议两公开”，同时健全监督考评机制。第五，加强传统文化治理和农村精神文明建设，提升乡村德治水平。通过宣传教育提高人民对乡村传统优秀文化的认同，并将其纳入基层干部的政绩考评指标体系。第六，加大乡镇政府的财政倾斜力度，健全村级组织运转经费以财政投入为主的保障制度，尽可能多地把资源、服务、管理下放到乡镇政府，提高乡村基层政权组织和村级组织的治理能力。

五、结语

实施乡村振兴战略是解决城乡发展不平衡、实现“两个百年”奋斗目标的重大理论和实践课题。要把乡村振兴战略和“两个百年”奋斗目标有机结合起来，在2020年全面建成小康社会的基础上，乡村治理体系更加完善，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，乡村治理效能得到提升;到2035年基本实现社会主义现代化的基础上，农业农村现代化基本实现;再到2050年建成社会主义现代化强国的基础上，实现乡村全面振兴。在新时代国家治理现代化的背景下，乡村治理现代化是乡村全面振兴和国家有效治理的基石，因此提升对乡村治理重要性的认识，既是一个重大理论问题，也是重要实践问题。在农村深化改革中，如何在乡村振兴战略下把乡村治理的作用贯穿到经济发展全过程，如何把党的领导核心作用嵌入乡村振兴的实践，如何充分更好发挥集体经济的优越性，都是未来不断完善乡村治理体系、提升乡村治理能力的重要方向。

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责任编辑：艾 岚

Rural Governance and Rural Revitalization：Problems and Further Reform

Zhou Wen， Si Jingwen

（Institute of Marxism， Fudan University， Shanghai 200433， China）

Abstract：Rural revitalization is inseparable from rural governance. Following the principle of combining theory with practice， this paper analyzes the coupling relationship between rural governance and rural revitalization， and explains why rural revitalization should be realized through rural governance from the perspective of State Governance， that is， the necessity and importance of rural governance in rural revitalization. On this basis， the paper returns to the present situation and further discusses the three problems existing in the current rural revitalization， namely， the limited governance capacity of the main body of governance， the governance system not conducive to the development of agricultural modernization， and the disconnection between governance effectiveness and governance objectives. Accordingly， it is pointed out that "unification" is insufficient and "division" is too much are the problems existing in rural governance. Therefore， to achieve rural revitalization， rural governance needs to complete the two tasks of improving the governance system and enhancing governance capacity. The key to solve the difficult problems of rural governance is for the state to play the role of unification and the grass-roots organizations to play the role of pivot.

Key words：rural revitalization; state governance; rural governance; agricultural modernization