“学习贯彻党的十九届五中全会精神”笔谈

贾康 田学斌 赵福昌

编者按：

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议于2020年10月26日至29日在北京举行，会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），为我国“十四五”时期的发展指明了方向。为深入学习贯彻党的十九届五中全会精神，本刊邀请多位专家，组织了“学习贯彻党的十九届五中全会精神”专题笔谈。

摘 要：“十四五”时期是我国重要战略机遇期，应紧紧围绕《建议》要求，迈向二〇三五年远景目标，经受住大考，抓住重要战略机遇期;科技自立自强，突破高端技术瓶颈，以系统工程战略思维，全面提升国家治理效能。坚定不移建设制造强国，巩固壮大实体经济根基，构建现代产业体系，提升产业链供应链现代化水平，培育具有全球竞争力的优秀企业，持续优化先进制造业，健全制造业高质量发展的制度环境。加强财政统筹，强化财政“基础和重要支柱”作用，做好国家治理要素统筹;强化规划引领和指导作用，做好财政规划统筹;加强预算权的统一，提升财政决策统筹;强化政府部门间行动协同，做好预算执行统筹;强化落实好已出台财政资源统筹政策。

关键词：“十四五”规划;二〇三五年远景目标;制造强国;产业链供应链;财政统筹;国家治理

中图分类号：F202 文献标识码：A文章编号：1007-2101（2021）01-0001-09

收稿日期：2020-11-25

作者简介：贾康（1954-），男，湖北武汉人，华夏新供给经济学研究院研究员，博士生导师;田学斌（1972-），男，河北武安人，河北经贸大学研究员，博士;赵福昌（1972-），男，山东昌乐人，中国财政科学研究院研究员，博士;吴园林（1985-），男，河南信阳人，外交学院讲师，博士后。

贯彻党的十九届五中全会精神迈向二〇三五年远景目标

贾 康，吴园林

“十四五”时期是承前启后、继往开来的重要战略机遇期。党的十九届五中全会关于“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议，高瞻远瞩，作出了在实现第一个百年奋斗目标——全面小康之后迈向第二个百年奋斗目标的全局性战略部署。结合学习中央指导精神，笔者就如何在“十四五”时期，创新发展、行稳致远、迈向二〇三五年远景目标这一主题，从以下三个方面谈一下基本认识。

一、经受大考，抓住重要战略机遇期

2020年是我国充满挑战和压力的“大考之年”。经过“新常态、贸易战、新冠疫情”三重因素叠加的考验后，我国经济在全球范围内率先复苏。从2020年第四季度的市场繁荣表现、景气上升趋势和总体防疫形势来看，预计2021年第一季度经济增幅继续回升，就业、物价等必成指标将肯定好于2020年同期水平。从国际来看，全球的经济发展仍呈现错综复杂的嚴峻形势，各类挑战因素不断交织，“低增长、低通胀、低利率、高债务、高风险”的状况在一系列主要经济体未得到缓解。同时，新冠疫情加剧了全球经济动荡，推动世界范围的疫情危机向经济危机和治理危机扩展。加之全球政治形势变动剧烈以及欧洲、巴西、印度、俄罗斯等国疫情出现反复，诸多不确定性呈现出复杂严峻的态势，严重扰乱全球经济复苏的节奏，加剧市场波动和经济发展不良预期[1]。在当下乃至中长期内，全球经济增长必然更需依赖“创新发展”形成新的动能，并在加强国际协调与合作中消减逆全球化、极端主义、民粹主义、霸权主义等不良倾向的影响。

2021年也是我国落实“十四五”规划的开局之年。坚决贯彻党的十九届五中全会精神和相关建议的认识基础在于对我国经济发展形势与潜力的正确把握。通过推进供给侧结构性改革，已经初步对接以结构优化为主要支撑的中高速、高质量发展道路，并可望在今后很长历史时期，中国作为巨型经济体而不断发挥成长性潜力。下一阶段引领新常态经济的“L型”转换仍有待在中高速平台上确认[2]，相关有利条件已多有具备：“十三五”时期以“三去一降一补”为切入点的供给侧结构性改革取得明显成效，我国即将超过美国成为全球最大消费市场，消费对经济发展贡献连续6年超过投资;贸易总规模已稳居全球第一，贸易结构进一步多元化，对单个经济体的依赖度逐渐下降;“新经济”亮点频出，市场供需联通机制更加得到信息化的加力提效;防控冲击阻断风险的能力提高;产业升级、区域发展、民生改善等重大问题的指导方略已显著地呈现出系统化和更具对接操作的特点。在此基础上，迎接“十四五”规划执行期，我国既面临“百年未有之大变局”的考验与挑战，也获得立于第一个“一百年”目标达到后继续以中高速、超常规发展追赶发达经济体现代化水平的历史机遇与新起点。

党的十九届五中全会的战略部署，实已超出一般五年规划设想，为我们提供了联结二〇三五年远景目标的超长期视野下的战略指导。在新冠肺炎疫情防控常态化之下，如果我国经济维持5%以上的年均增速，那么“十四五”时期我国人均国民收入将达到1.4万美元左右，此时国家将整体稳步进入高收入经济体行列。[3]

当前阶段，我们必须以全面决胜小康社会达标为契机，加快构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，打造现代化经济体系，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，进一步解放生产力，提升我国“产业生态”水平，继续大踏步跟上时代、在追赶发达经济体过程中进一步提升供给体系质量和效率，开创现代化发展新局面。

二、科技自立自强，突破高端技术瓶颈

党的十九届五中全会提出坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。这一论断不仅明确地将科技“自立自强”表述为“战略支撑”地位，而且体现了党中央对作为第一发展动力“创新”前沿事项的高度重视。以制度创新打开科技创新、管理创新的新空间而追求实现关键核心技术突破。制度创新必然是纲举目张之“纲”，是统领全局的龙头。面对当前复杂局势，党中央提出的新发展格局中，“国内大循环”为主体并不意味着回到闭关锁国的时代，而“国际国内双循环”相互促进也并不意味着回到忽视自立自强的基本立场。

在中国“花多么高的天价也买不来”的关键核心技术领域，如高端芯片、高端航空发动机等，必须以自主攻关的突破，才能形成别无选择的“国内大循环”。当前，创新发展亟需我国在高端科学技术上运用新型举国体制实现根本性突破。基于科技是第一生产力的判断，我国在实施追赶—赶超发展战略中必须寻求关键领域核心技术的新突破。在科技发展的常规模式下，技术变革会遭遇临界点。科技到达临界点后，如果没有根本技术变革的推动，很难持续发挥科技第一生产力的作用，中国高端核心技术的突破，只能依靠自力更生。此时需要我们通过构建“举国体制2.0版”或“新型举国体制”，积极借鉴“两弹一星”经验，在科技重点事项上有效组织协同攻关，以举国之力实现自立自强，实现国内大循环。在高端芯片、高端航空发动机等核心技术上的突破，是“十四五”及后续一段时间内我国实现科技自立自强的典型代表事项，是国家创新发展的战略支撑。

创新需要营造符合创新规律的包容性制度环境。根据党的十九届五中全会精神，允许和鼓励民营企业在相对宽松环境下试错创新，具体表现在高端技术、新基建、科技金融等重要领域以数字经济引领和开展新格局。在我国实现追赶—赶超现代化战略过程中，必须借助后发优势，弱化后发劣势[4]，继续扩大对外开放，积极借助外部供给要素，将引进与消化、吸收、再创新相结合，以内外双循环完整框架下新型举国体制的攻关突破与具有比较优势的中、低端领域的国际化充分结合，开辟创新发展新格局。在充满不确定性的世界形势下积极寻求确定性，我们需要把握好自己的确定性，作出正确的选择，做好自己的事情、继续坚定地推进和平崛起，积极有效地对冲和化解各种内部和外部风险[5]。

三、以系统工程战略思维，全面提升国家治理效能

在《建议》中体现的党中央指导全局的战略规划和基本精神中，系统论思维体现十分突出。将社会主义现代化的基本实现视为一项系统工程，意味着在统筹国内国际两个大局的基础上，继续坚持自上而下的顶层设计和自下而上的实践探索的有机结合。党的十九届五中全会将系统观念作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的基本原则之一，提出“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事，坚持全国一盘棋，更好发挥中央、地方和各方面积极性，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，注重防范化解重大风险挑战，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一”。这意味着，在全面深化改革之际，党中央高度重视形成一个更宏观的、通盘考量的统筹掌握，以便对现代化全局推进作更高水平的指导。

系统论思维要求在二〇三五年远景目标指引之下，更好实现“五位一体”的国家治理现代化，即政治、经济、文化、社会、生态全部领域的基本现代化。全面深化改革是系统工程，合乎逻辑地体现为党的十八大以来“五位一体”总体布局。“五位一体”就是我国现代化建设系统工程战略思维的凝练，是坚持和完善中国特色社会主义道路的总体布局。

“四个全面”与“五位一体”紧密呼应，已在“全面小康”达到后，升华为“全面建设社会主义现代化国家，全面深化改革，全面依法治国，全面从严治党”，是党中央基于国际国内局势，着眼于执政党的历史使命与责任，结合当前战略任务部署，从战略高度作出的系统论升级版“中国方案”。

我们应深刻认识“五位一体”与“四个全面”在实现二〇三五远景目标过程中所具有的有机统一性，按照系统论思维对我国现代国家治理提出要求。中央历经十六大报告的“三位一体”、十七大报告的“四位一体”、十八大报告的“五位一体”，实现了战略指导思想的逐步跃升。这一过程是依据执政党国家治理的实践成果和思想成果，表征着执政党治国理政的理念提升和战略总体布局新高度。战略布局源自实践，高于实践，对实践具有重要的指导性和针对性。

打造现代化经济体系，以供给侧结构性改革为主线，这是在深刻总结中外经济社会发展理论与实践基础上，以问题为导向而形成的富有中国特色的系统化思想成果的概括性表达。这并不是贴标签式制造新概念，而是在实现承前启后、继往开来、理论密切联系实际的转轨创新中，把“改革”表述为一个得到中国特色社会主义政治经济学学理支撑的概念，表明“生产关系自我革命的改革”是解决有效制度供给问题，从制度结构攻坚克难的优化带动整个供给体系质量和效率的提高;是借鉴中外所有需求、供给管理经验却又侧重于供给体系建设的系统工程[6];是在坚持市场在资源配置中起决定性作用前提下，让政府更好发挥作用。在这条主线上的系统工程，是将有效市场与有为、有限政府相结合，实现守正与创新相结合，以改革攻坚克难为关键来进一步解放生产力，全力以赴实现我国现代化的追赶—赶超。

面对矛盾凸显的挑战与“中等收入陷阱”的前车之鉴，我们必须依靠供给侧结构性改革打造新动力体系。供给侧主要的要素为劳动力、土地及自然资源、资本、科技、数据与制度管理。基于前三项要素的战略支撑力在逐步衰减的基本事实，为引领新常态经济的发展，必须更多依靠后三大要素——科技、数据与制度管理，即提高全要素生产率、对冲下行因素，打造发展升级版，在改革中解除供给抑制、放松供给约束。立足本土、对接全球化广阔舞台，追求高质量、升级版发展，在改革深水区以有效制度供给、结构优化，促进供给体系的质量和效率的提升。尽管供给侧“攻坚克难”的任务艱巨，但我们别无选择，必须迎难而上，敢涉险滩，啃硬骨头。做好这些，我国不仅可消解渐进改革路径依赖上的“后发劣势”，还有望形成在中国特色社会主义政治经济学支持之下供给侧伟大实践的“先发优势”，如愿以高质量发展对接“新的两步走”战略目标！

建设制造强国 构建现代产业体系

田学斌

党的十九届五中全会通过的《建议》提出了“十四五”时期坚定不移建设制造强国的目标任务，特别强调，保持制造业比重基本稳定，巩固壮大实体经济根基。这是坚持目标导向，放眼全球产业链，立足我国制造业由大转强关键阶段，推动制造业产业链价值链从中低端向中高端攀升的前瞻性部署[7]。这是坚持问题导向，避免产业空心化、低端锁定，进一步提升制造业支撑现代化国家建设能力，壮大实体经济，加快构建现代产业体系的战略性安排。

一、提升产业链供应链现代化水平

改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国制造业产业链供应链体系不断完善，现代化、国际化水平稳步提高，制造业供给质量和国际竞争力不断增强，中国制造业大国地位实现了稳定巩固和发展。但是，也要清醒地认识到，中国制造业在一定程度上大而不强，基础技术支撑不足，高端产业发展滞后，区域发展不平衡不协调。面对逆全球化新形势，部分国家对中国实施产业、科技封锁，中国制造业发展面临着外部市场空间受挤压、生产要素成本高企、制度性交易费用提升等多重风险挑战。这就要求我们必须深刻认识提升我国产业链供应链现代化的紧迫性，高度重视全产业链绿色化、数字化、现代化发展的重要意义，推动制造业供给质量体系优化升级[8]，在畅通国内大循环、促进国内国际双循环新发展格局中大力提升中国制造国际竞争新优势。

保持制造业比重稳定。制造业是强国之基、兴国之本、实体之根，是产业链供应链的核心载体。贯彻落实《建议》，就要突出实体导向，在确保质量和效益的前提下，在“十四五”时期，制造业增加值宜稳定在30%以上。这是考虑中国这样一个超大市场需求供应稳定、外部需求不断增长、城市化人口不断增加情况下的一个比重。当然，稳定制造业比重并不是要设定一个约束性的目标值，而是在供给适配需求度高、产业链供应链稳定持续高效运行状态下的一个预期性目标。

坚持制造業绿色化发展方向。将新发展理念贯穿于制造业发展全领域、各环节和全过程，持续提升制造业绿色化发展水平。加快推进传统产业绿色化改造，促进绿色技术工艺应用、资源节约利用和循环化发展，加快绿色制造体系建设，促进传统产业绿色转型发展。加快培育壮大绿色新兴产业发展，推动战略性新兴产业绿色化、规模化、集群化发展，加快构建以绿色新兴产业为引领的现代产业体系，严格实施新增产能负面清单管理制度，杜绝新上高消耗、高污染、低效益产业。深入推进清洁能源转型，加快新能源、绿色环保等产业发展，推动绿色工艺、绿色技术、绿色生产模式广泛应用，推动能源清洁低碳安全高效利用，促进产业整体性绿色转型。坚持绿色园区、绿色产业、绿色管理一体化构建，推广建设基础设施完善、环境优美、规划科学、优惠政策配套齐全、服务质量优良的绿色环保工业园区，创新绿色园区管理模式机制，充分发挥投资评价的“亩均效益”导向作用，以“亩均论英雄”，提高土地资源利用效率，促进园区内同类产业和异质产业有效结合，形成上下游相互支撑、前后向集约高效、供应链稳定可靠、绿色低碳发展的绿色园区发展新格局。

接优锻强优势产业长板。坚持安全可控、高效可及原则，以产业高端化、智能化、绿色化接优锻强长板，实现优势产业现代化水平整体提升。大力提升产品质量、服务质量、工程质量，增强高质量标准供给能力，努力增产品、创品牌、定标准，抢占市场制高点，提高供给体系适配性[9]。进一步巩固提升具备规模优势、技术优势、配套优势、市场优势和先行优势的传统产业的国际领先地位，稳定技术改造投资方向，保持技术改造投资力度，嫁接融合一批“杀手锏”技术，提高产业体系的稳定性可靠性，全面提升传统优势产业竞争力。紧密对接先进科技、世界领先产业新发展新趋势，推动重点领域率先突破，培育壮大新兴产业。深入推进制造与服务协同发展，提高制造业信息化水平，促进制造业转型升级[10]、高质量发展。

提高产业链供应链的韧性稳定性。强化提升制造业基础原材料、零部件、基础技术、工艺环节等的标准质量，突出关键技术、重要产品突破性、牵引性、示范性攻关攻坚，持续推进先进技术、产业链供应链多元化，主动应对逆全球化风险，推动产业链供应链在物理地理空间、原材料供应、人力资源保障、生产基地布局、交通通道拓展等多个方面进行多元化、近距离、可及性布局，增强产业链供应链的稳定性和抗风险能力。

二、培育具有全球竞争力的优秀企业

制造业强，企业必须强。制造强国无不拥有一批掌握核心技术和关键产品、对产业生态和行业发展举足轻重的世界一流企业，成为国家制造业发展水平乃至国家竞争力的重要标志。2019年我国42家制造业企业进入《财富》世界500强，而2004年仅有4家，国际竞争力不断增强。然而，在人才、品牌、文化、商业模式等要素形成创新能力、标准话语权、国际公认度等方面，中国制造业领域真正拥有的世界一流企业仍然为数不多[11]。

培育优秀制造业企业，要针对“大而不强”问题，对标世界一流，赶超国内先进，下大力气支持行业龙头企业、区域领军企业加快整合重组，以组织结构调整促进企业规模化转型发展。加大技术创新力度，提高产品附加值[12]、企业盈利能力，改善经营管理，全面提升企业现代化治理能力和水平，培育壮大一批产品质量优、品牌价值大、技术含量高、市场前景广的世界一流制造企业，全面提升我国制造业企业的活力实力竞争力。

培育优秀制造业企业，要瞄准产业链中高技术、高附加值、高带动性环节，进一步深化供给侧结构性改革，加快化解落后过剩产能，加快出清僵尸企业，为优势企业成长腾出更多空间。进一步发挥龙头骨干企业的示范带动作用，推动区域专精特新企业加快发展，扶持优势企业提升品质和品牌认可度、占有率，培育壮大一批产品美誉度高、品牌影响力大、综合竞争力强的大型企业集群，培厚垫高制造业企业发展基础。

培育具有全球竞争力的世界一流企业，是一项带有历史性的战略任务。各级政府应当着眼于弘扬企业家精神，畅通企业成长各领域各环节，在深化国有企业改革和扶持民营经济发展中，突出竞争公开，强化开放包容，以更加开放包容的胸怀、更高品质的地方环境，努力构建与市场需求相匹配、与企业发展规律相适应、与制造强国建设相协调的企业成长环境，吸引汇聚更多国内外各类企业开展高频次、高质量的交流学习、融通互鉴，一批批活力、实力、竞争力强的制造业企业就会不断涌现。

三、持续优化先进制造业布局

“十三五”以来，我国深入推进供给侧结构性改革，深入实施区域发展重大战略，各区域比较优势得以充分发挥，现代产业体系建设的进程逐步加快，制造业布局结构不断优化。在“十四五”时期，要继续以重大区域发展战略为抓手，充分利用东中西和东北地区产业梯度和比较优势，推动制造业的有序转移与合理布局，着力构建东中西和东北地区产业联动协调发展的新格局。增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的产业承载能力，统筹城市布局的生活、生态、安全需要，坚持从社会全面进步出发布局适合本地高质量发展的先进制造业。

坚持在优化制造业布局中推进区域协调发展和新型城镇化。加大力度发展制造业新行业、新业态、新模式，促进产业布局在对接空间优势产业中实现嫁接改造、优化提升，在跨行政区域优势产业联动发展中实现分工合作、优化升级。逐步优化制造业布局，支持各区域因地制宜、分工合作[13]，按照产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利原则，培育发展一批先进制造业集群，形成区域产业发展新增长极。当然，产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但制造业的集聚规模也不能无限扩张，大城市要根据实际合理控制制造业集聚规模[14]。

四、健全制造业高质量发展的制度环境

一是坚持市场化取向的改革，建设有为政府、精明政府。坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用，最大限度减少政府对资源的直接配置[15]，最大限度减少政府对微观经济活动的直接干预，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域充分发挥作用。转变化解过剩产能的思路，用“负面清单”方法，告诉企业不能做什么。优化培育先进制造业的途径，用正面清单方法，为企业发展提供更多可选择的空间，增强企业自主发展、创新升级的自主性和内生发展能力。

二是面向市场需求和發展需要，做正确定位、主动有为的政府。有效市场与有为政府是按照比较优势推动经济发展的制度前提。在制造业转型升级过程中，政府要从过去冲在第一线招商引资、扩大投资[16]，转向维护公平竞争市场环境、制定标准、保护环境、支持创新等。同时，结合经济发展规律，统筹地区资源禀赋，制定科学合理的规划，提高规划的科学性、可行性、稳定性、连续性，主动维护统一开放市场秩序，为企业创造一个能够反映禀赋稀缺性的充分竞争的市场;围绕有为政府、服务政府和法治政府建设目标，加快政府职能转变，转变政府行为方式，提高政府行为的法治化和稳定性，减少政策变动性，为企业创造一个可预期的政策环境，降低企业发展的交易费用。

三是进一步强化制造业发展的要素支撑。大力提升科技创新的质量和效率，提升产业创新能力，推进科技创新领域体制机制改革，向保护知识产权、企业家产权和发挥人力资本异质性功能作用要创新力和生产力，彻底解除科研经费管理、项目立项、成果评价、成果转化等全流程、多环节的繁文缛节，进一步加大科研成果收益处置权向项目承担机构、课题组和个人倾斜，切实保护项目承担单位和科研人员的创新积极性、创造性，增强先进制造业创新发展的制度支撑。深化金融供给侧结构性改革，健全多层次资本市场体系，大力发展普惠金融，支持中小金融机构发展，完善政策性金融，更好发挥资本市场、创业投资、绿色金融等金融工具功能，增强金融服务实体经济能力。大力开发人力资源，加强职业技能培训，提高职业教育供给体系对制造业发展需求的适配性。加强科学规划，提高用地弹性，挖掘存量土地潜力，加大土地统筹利用力度，保障制造业转型升级、多元化发展需要。

四是进一步落实落细支持市场主体发展政策。深化“放管服”改革，坚持主体权利平等、机会平等、规则平等，对标国际一流，瞄准制约市场主体、制造业发展的淤点、堵点、难点、痛点，突出抓主要矛盾，大力抓落地落实。进一步优化政务流程，加快“互联网+政务服务”全覆盖，减少环节手续，降低办理时限，优化数据共享，推进信息联通共用，打通政策制定到窗口服务的“最后一公里”，提高市场主体的满意度、获得感。加大政务失信行为惩治力度，统一监管标准、方式，规范执法行为，打造一流的市场化、法治化、国际化营商环境。

加强财政统筹 提升国家治理能力

赵福昌

《建议》贯穿五大发展理念，统筹国内国外两个大局，做好发展和安全两件大事，聚焦治理能力，提出了实现社会主义现代化乃至社会主义现代化强国的远景目标，据此提出了“十四五”期间的具体目标考虑，着力为社会主义现代化强国开好局、起好步。其中，在“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”部分提出“建立现代财税金融体制，其目标任务就是加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。”[17]财政资源统筹得到前所未有的强调。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政统筹能力是国家治理能力的重要体现。十九届五中全会提出“加强财政资源统筹”，说明财政治理的重要性。十八届三中全会赋予“财政”新定位以来，财政全面深化改革积极推进，政府过紧日子统筹资金保障重点支出、强化“四本预算”统筹衔接、统筹盘活结转结余资金等，财政统筹能力不断增强。面对新情况、新问题带来的挑战，财政统筹能力与国家治理现代化要求相比仍有不小差距。因此有效应对挑战和化解风险，迫切需要深化改革，强化财政资源统筹，增强国家重大战略任务财力保障。

一、强化财政“基础和重要支柱”作用，做好国家治理要素统筹

财政是国家治理的基础和重要支柱，这是新时代财政职能的战略性概括，超越了过去对财政过度政策化、工具化的传统认识，实现了财政定位的回归。财政作为治国安邦的基础性制度安排，是连接国家治理各子系统的枢纽，是社会各方利益的交汇点，财政资源统筹能力是国家治理能力的重要体现，对于配置好国家治理要素、增强国家治理效能具有重要意义。但是，从实践来看，无论是研究者还是政策制定者，对财政的理解大多仍局限于政府治理层面的经济部门视阈，仍然把财政看作政府的钱袋子或者是宏观调控的政策工具，对其在国家治理体系中应有的资源配置和统筹规划功能重视不足，在一定程度上影响了资源在国家治理各子系统之间配置的统筹配置。从理论研究看，十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”以来，国家治理的基础和重要支柱如何理解，目前研究大多仍停留在整体的层面，具体的基础和重要支柱都是什么尚未得到清晰回答。这就导致基于国家治理要求的要素配置优先顺序缺乏清晰认识，在一定程度上制约着财政的资源配置功能发挥，导致财政被动保障的成分较多，主动统筹配置资源能力受到制约。

强化基于国家治理效能的财政资源统筹，既要强化财政保障功能，更要突出财政资源配置效能的提升，切实发挥财政的基础和重要支柱作用。一是深化国家治理要素研究。国家治理是一个系统，党的十九届四中全会提出的制度谱系是对现代国家治理要素的高度概括。深入研究国家治理的基础和重要支柱的内容，不仅要从整体層面深入把握，还需要在国家治理的基础和支柱的要素内容上深入把握，使国家治理的框架要素明晰化，便于研究要素之间配置关系对国家治理效能的影响，将国家治理基础和重要支柱的解构研究推向深入。二是深入把握国家治理要素配置规律。在深入研究国家治理要素内涵的基础上，科学把握要素配置的规律。十九届五中全会提出“办好发展和安全两件大事”，从空前的高度和广度来把握安全问题，涉及国家安全、科技安全、产业安全等一系列的新表述，又是一个更大格局的认识，将对财政资源统筹安排具有重要作用，对于财政保障能力的提升和国家治理效能的发挥具有重要意义。因此，需要强化对财政“基础和重要支柱”定位的认识，把改革要求落实到位，以财政统揽国家治理体系全局，通过财政统筹协调国家治理各要素之间的关系，促进发展和安全协同，提升国家治理能力。

二、强化规划引领和指导作用，做好财政规划统筹

随着全面深化改革向纵深推进，财政规划的统筹指导作用不断提升，但是财政规划的引领和指导作用仍未发挥到位。一是财政五年规划引领作用发挥不足。财政五年规划是财政资源配置的重要指引，但是实践中关于财政规划认识的高度有待加强，引领作用有待进一步发挥，以有效促进财政统筹。如在“十四五”及之前的规划编制中，财政五年规划未列入重点子规划，与国家治理的基础和重要支柱地位匹配不够，统筹和约束作用难以有效发挥。二是中期财政规划指导约束作用弱化。中期财政规划是财政进行跨年统筹配置财政资源的重要工具，由于政府预算决策约束难以到位，叠加中期预测的技术限制、形势不稳定等因素，年度预算与中期财政规划“脱节”，中期财政规划的统筹功能难以得到应有发挥。

加强财政资源统筹，需要强化财政规划作用。一是提升财政五年规划的重视程度。要从财政是国家治理的基础和重要支柱的高度来认识和定位财政五年规划，做好财政五年规划与国民经济发展规划的衔接与融合，提高财政五年规划在国民经济发展规划中的统筹引领作用。二是强化中期财政规划管理。切实推进财政预算改革，将十八届三中全会确定的中期规划改革措施落实到位，推进中期财政规划和年度预算管理的一体化，统筹资源总量与支出需求，将国家整体战略规划、预算、部门事业发展计划有机结合起来，确保预算与国家整体战略规划相适应，预算资源配置和部门事业发展计划相一致，切实发挥中期财政规划的统筹功能。

三、加强预算权的统一，做好财政决策统筹

全面深化改革以来，财政预算管理取得长足进展，四本预算构成的政府预算体系建立，四本预算之间的统筹机制日趋健全;预算决策机制不断完善，全过程管理的闭环机制不断形成，逐步对预算决策形成有效制约;存量财政资源的统筹盘活，对于财政资金效率和效益提升具有重要作用。但仍存在很多亟待提升的方面：一是四本预算统筹衔接仍待提升。当前，政府四本预算之间统筹程度差异较大。一般公共预算统筹较好;政府性基金预算不可统筹，各项基金由部门、地方安排，不仅与其他预算之间不可调剂使用，而且不同类别的基金收支之间也是“互不干扰”;国有资本经营预算封闭运行，除调入一般公共预算外，与其他类型预算之间的关联度较低;社会保险基金预算严格规范收支内容、标准和范围，实行专款专用。除社会保险基金预算用途比较明确外，其他三本预算用途仍存在交叉重复。二是预算编制（决策）统筹仍待提升。从组织结构看，财政部代表国务院行使财政职能，从某种程度上来说，财政部门代表国务院进行财政统筹管理的职能没有得到充分体现，缺乏有效的统筹协调能力，制约了财政作为国家治理基础和重要支柱作用的发挥，由于预算权不统一，财政管理责权过于分散，当涉及财政支出问题时，有的部门往往通过业务分管领导使财政被动支出;或者财政支出的调整有赖于财政和有关部门的“吵架”解决，导致功能上的大财政与权力上的小财政不匹配，“小马拉大车”制约了财政资源的统筹。三是部门“二次预算分配权”影响预算权统一。财政预算资金分配实际上存在切块的性质，掌握切块资金的部门具有“二次分配权”，在某种程度上导致职能交叉、重叠以及预算分配“碎片化”。

加强预算资源统筹，统一预算权。一是强化政府预算体系间统筹，建立统筹与审批机制。进一步探索一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险基金预算之间的有机衔接制度。对于收入较稳定的政府性基金，要及时纳入一般公共预算管理;国有资本经营预算应将更多收入转入一般公共预算，与社会保险基金预算的资金联系必须通过一般公共预算进行，保证财政资源的真正统筹配置。二是提升财政统筹决策层次。在财政把握治理规律、提升统筹能力的基础上，需要切实提升财政统筹决策层次，强化财政统筹。一方面，提升财政统筹决策的再认识，加强决策和统筹协调的力度。另一方面，加强财政统筹工作的组织和领导，强化决策和重大事项的统筹协调工作，切实提升财政统筹决策的层次，着力在财政“紧平衡”的情况下，以国家治理效能发挥为出发点，深度把握国家治理规律，切实提升国家重大战略任务的财政保障能力。同时，还要强化零基预算理念，打破部门支出结构固化，增强统筹。三是强化预算编制的宏观管理。对于具有二次分配权的部门预算编制，财政要强化统筹管理，同时，部门也需要提升认识，保障重点战略和任务落实，共同做好预算编制的统筹。

四、强化政府部门间行动协同，做好预算执行统筹

在政府部门预算执行过程中，也存在一些客观因素影响财政统筹。一是一定程度的“个体理性、合成谬误”增加财政统筹难度。部门预算编制主要依据本部门规划和相关政策，重点强调本部门工作的重要性和支出需求。就某个部门、某个项目看是合理的，但综合起来看就会呈现“合成谬误”情况，成为财政统筹难度加大的客观因素。二是财政政策政出多门不利于财政统筹。有些政策相互交叉，甚至相互抵消功能;有些政策针对性不强，浪费了政府有限财力;有些政策缺乏测算论证，超越地方财政承受能力，有时由于地方缺乏配套资金而不能如期实现目标。三是避免“最后一公里”的问题仍需要注意。各个部门按照自己职责履职没有问题，但是不同部门、区域之间的职责衔接，对于财政统筹发挥资金效益具有重要作用。

促进部门协同强化统筹：一是强化财政部门对预算编制的统筹。新时代财政功能的发挥，首先需要彻底改变财政部门会计导向的职能定位，切实加强财政部门的职能配置，将财政部门建成真正的“核心预算机构”，重塑其在资源配置中的地位。改革重点是：强化各级财政部门的预算管理主导权，具体包括預算工作统筹指导权、部门预算审核权和预算执行监督权。二是合理配置部门的预算编制和管理权。有限度地赋予其他公共部门对本部门预算资金的项目安排、调剂权，相应明确其对本部门预算资金使用的绩效责任、预算执行进度和资金使用效率责任，以及对本部门资产监督管理的责任，进一步强化部门的主体责任和自我约束机制，强化部门协同的自主空间。三是强化部门间职能协同。一方面，财政部门要继续充分发挥核心预算机构的作用，从全局角度做好资源统筹和协调工作，避免“个体理性、合成谬误”和“最后一公里”问题;另一方面，相关部门也要从大局出发，破除部门利益束缚，加强协调配合，确保预算政策与国家战略协调一致，增强国家重大战略任务财力保障能力。

五、强化政策落实，做好财政资源统筹

财政统筹已有不少政策相继出台，但是实践中有待进一步落实。一是取消财政支出“挂钩”事项受修法制约，影响财政统筹。新预算法修订提出取消相应的“挂钩”事项，经过努力在中央部门层面基本达成共识，由于相应的法律需要进一步修订，导致地方依然按照未修订的部门法规管理和考核，预算的统筹能力受到一定程度的影响。如新修订的《义务教育法 》中仍然有“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例”的规定，文化领域有《财政部支持文化改革发展工作的通知》（财教〔2012〕33号）中仍然有“各级财政年初预算安排公共财政文化体育与传媒支出（不含基本建设支出）的增长幅度应高于同级财政经常性收入的增长幅度”的规定，地方仍需要按照法律法规执行，影响财政统筹。二是已经明确资金结转结余执行仍需强化。有的部门对预算管理认识不足，仍存在先争取资金再落实项目的情况，导致资金结转结余频次和规模都比较大。此外，有的财政性资源或责任游离于财政管理之外。按照现代财政管理要求，所有的财政性资源都需要纳入财政统筹管理的范围。但是，我国目前的铸币税等收入是典型的财政性资源，却游离于财政预算管理之外。同时，一些该由财政兜底的责任，赋予财政前置介入管理的职能不到位，导致财政兜底“埋单”和相应管理权责不匹配，不利于财政资源的有效使用。

落实好现有的加强财政资源统筹政策：一是将取消“挂钩”事项落实到位。要推动尽快修订重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的相关规定，对相关领域支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。二是严格执行财政统筹政策要求。做好财政存量资金盘活统筹使用，并尽可能地提升预算编制水平和执行能力，尽量减少盘活统筹的资金规模。此外，健全财政性资源的统筹管理。统一财政预算管理权，加强公共资源综合管理，将依托行政权力和国有资产（资源）取得的收入及特许经营权取得的收入全部纳入预算管理;加强各类经济资源统一管理，收入编入部门预算，强化财政资源配置;将相应的财政性资源如铸币税，逐步创造条件，适时全部纳入财政统筹管理的范围，促进资源的统筹使用;对于财政负有兜底责任的事项，要强化财政管理的前置，发挥财政管理的应有作用。

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（待续）

责任编辑：李金霞

Viewpoint on "Studying and Implementing the Spirit of the Fifth Plenary Session ofthe 19th CPC Central Committee"

Jia Kang1， Tian Xuebin2， Zhao Fuchang3， et al

（1.Chinese New Supply-side Economics Institute， Beijing 100142， China; 2. Institute of Economics Research， Hebei University of Economy and Business， Hebei Shijiazhuang 050061， China;3. Research Center for Finance and National Governance， Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China）

Abstract：“The fourteenth and fifteenth period” is the important period of strategic opportunities， we should be closely around the “require”， towards 2035 vision， seize the important period of strategic opportunities to withstand big exam; free-standing self-improvement in science and technology， breakthrough the high-end technical bottleneck; using systems engineering strategic thinking to comprehensively improve governance efficiency. Building manufacturing powerhouse， consolidate grow real economy foundation， build a modern industrial system， enhance the level of modernization of industry chain supply chain， cultivate the excellent enterprise with global competition， continuously optimizing globally competitive， perfect the institutional environment of manufacturing high quality development. To strengthen financial plan as a whole， strengthen fiscal function of "basis and important pillar"， perfect governance elements as a whole， strengthen planning， leading and guiding role， do a good job in financial planning as a whole， to strengthen the unity of budgets of the financial decision-making as a whole， ascension the action between collaborative of government departments， budget implementation plan as a whole， strengthen implement the policy of financial resources to plan as a whole.

Key words： the 14th Five-Year Plan; 2035 vision target; Strong Manufacturing Industry; industrial chain supply chain; financial plan as a whole; national governance