土地财政对城市环境质量的影响——基于164个地级市截面数据的研究

石益路，纪月清

(南京农业大学 经济管理学院，南京 210095)

一、引言

自1994年分税制改革以来，地方政府财政压力加大，不得不寻求其他财政收入来源。土地权属的出让与相关税费成为了地方政府重要的收入来源。国家统计局2017年数据显示，2017年土地出让转让收入约为5.2万亿元，约占地方政府收入的55%。然而，在带来可观经济效益的同时，土地财政作为一种具有争议的财政模式也给城市环境造成了诸多问题。

一方面，在当前集体土地流转存在诸多限制的背景下，土地财政仍主要发生在城市范围内，其构成分为土地出让收入和土地税费两部分，而其中以出让国有土地使用权为基础的土地出让收入愈来愈占据土地财政的主体。这部分收入的诞生来源国有土地使用权的转移，即将“国有土地”的使用权从政府手中移交给私人。而根据Estrin S.等的观点，公共品由于其非竞争性和非排他性，只能由政府筹资向公众提供(1)P. A. Samuelson. In Essential Readings in Economics (London: Palgrave, 1995),159—171.，这就导致大量国有土地使用权移交私人之后，地方政府所持国有土地面积的减少可能会对以国有土地为基础的城市公共品的供给产生显著的挤兑作用。

与此同时，在已有的研究中，有学者将城市公共物品的供给分为经济性公共物品(包括交通、能源、通信等方面)和非经济性公共物品(包括环保设施、卫生保健、文化教育、社会福利等方面)两种(2)傅勇：《财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给》，《经济研究》2010年第8期。，其中经济性公共物品是维持城市正常运转所不可缺少的基础设施，也是地方政府的基本职能所在，其供给一般较为稳定，而非经济性公共物品相比之下供给常常处于不足的状态。在地方官员只重视GDP增长而忽略城市软实力的背景下，结合上述公共品供给被挤兑的可能性，与城市环境质量相关的城市公共绿地面积、垃圾处理站以及公共交通用地等城市非经济性公共品的供给就很可能因为土地财政而缩减。

另一方面，土地财政的高经济回报使得地方政府产生强制征用集体土地，再将土地使用权进行转让从而收取“地价剪刀差”的激励。这种转让既给城市发展带来新机遇，提升了公共财政收入，但也会导致城市扩张速度激升，使得我国城市在空间上出现了“摊大饼式”的低密度扩张，即城市蔓延。王家庭等指出，这种蔓延式的城市空间增长模式常常会造成大量土地资源被浪费(3)王家庭、赵丽、冯树、赵运杰：《城市蔓延的表现及其对生态环境的影响》，《城市问题》2014年第5期。，此外，城市蔓延伴随的私家车导向又导致能源消耗大幅攀升，使得废气、粉尘等环境污染成为经济社会发展中典型的负外部性。

由此可见，虽然土地财政的兴盛使得地方政府获得了相当数量的额外资金可供完善城镇建设，提升城市环境质量，但因其产生的公共物品的挤兑、城镇化质量较低、车流量增大等一系列问题很可能会使得城市环境质量不升反降。

在城市环境质量得到广泛关注的今天，无论是国家环境保护模范城市的提出还是创建国家园林城市、绿色城市的实践，都反映了整个社会对于城市环境质量的重视，更有学者通过问卷调查等形式得到“83.4%的居民对生活环境质量比较关注，有96.5%的城市居民认为我国当前的环境问题比较严重，近85%的居民认为政府单一主体治理模式收效并不明显”的调查结果，并通过相关数据回归得出“环境质量满意度(包括大气质量和水质量)与居民的主观幸福度显著正相关”的结论。(4)顾程亮：《城市居民对改善环境质量的支付意愿研究》，南京：中共江苏省委党校，2016年，第1页。

提升城市环境质量是未来一段时间内符合国意、顺应民心的重要目标与实践，而土地财政作为近年来相当热门的财政模式，也可能在未来相当长的一段时间内对城市环境质量产生一定的影响，与此同时，二者间复杂的作用机制又导致它们之间的关系可能并非简单的线性关系。因此，探究二者之间的内在关系，理清土地财政对城市环境质量的作用机制对于提升城市环境质量、规范土地财政具有重要的理论价值和政策含义。

二、国内外研究概况

尽管土地财政和城市环境质量是近年来国内相关研究领域中的两个独立热点，但真正明确地将二者联系起来，研究其内在关系、相互作用机制的文章尚不多见。与此同时，由于土地财政是典型的“中国特色”财政模式，国外学者的研究也往往不会涉及其相关内容。尽管如此，近年来仍然有不少学者开始探寻相近主题的研究与思考，得到了许多富有价值的规律和结果。

(一)土地财政与公共物品视角

城市环境质量属于城市公共物品中非经济性公共物品的一部分，而土地财政对公共服务、公共物品供给的影响是当前研究的热门方向之一。研究土地财政与公共物品之间的内在关系，能够从宏观上反映土地财政对城市环境质量的影响。在该领域内，已有众多学者利用不同的数据和分析方法对二者间的关系进行了探讨，得出了许多各不相同，甚至截然相反的结论。

李斌等提出当地方政府可支配财力有限时，地方政府有强大的动机将更多的公共支出投入到基础设施建设当中，从而相对缩减了教育、医疗、卫生、社会保障等非经济性公共品的支出，进而对公共服务产生了一定的“挤出效应”的观点，并运用动态空间自回归模型验证了“土地财政对公共服务的直接影响显著为负”这一假设。(5)李斌、金秋宇、卢娟：《土地财政、新型城镇化对公共服务的影响》，《首都经济贸易大学学报》2018年第4期。李慧等基于2004—2011年江苏省面板数据进行实证分析，也得出了类似的依靠土地财政促进城市化发展的模式导致了地方政府对民生性公共品投入的不足，从而给城市化可持续发展带来了限制的结论。(6)李慧、葛扬：《土地财政与城市民生性公共品——基于2004—2011年我国省级面板数据的实证分析》，《学习与探索》2018年第6期。与此同时，陈淑云等基于全国286个地级及以上城市面板数据的研究，证实了在地方财政自主影响下的土地财政依赖抑制了公共服务供给水平的提高。(7)陈淑云、曾龙：《土地财政依赖与公共服务供给水平——基于全国286个地级及以上城市面板数据的研究》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2016年第4期。

然而，在众多学者支持上述观点的同时，也有学者对其提出质疑。从分权文献的源头来看，Tiebout等认为分权的合理性在于能够提升公共物品供给的效率。(8)C. Tiebout，“A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy,64(5)1956.结合现代计量模型检验，杜金华等利用全国70个大中城市的实证分析，也证明土地财政以及城市化明显促进了大中城市公共产品供给，而且在城市化过程中大中城市为了提高自身相对竞争优势会通过土地财政改善地区整体公共服务环境。(9)杜金华、陈治国：《城市化、土地财政与城市公共产品供给——基于全国70个大中城市的实证分析》，《经济问题探索》2017年第8期。

更多的学者将城市公共物品进行了分类，其中应用最广泛的是经济性与非经济性公共物品的区分。在这种分类下，不少研究得到了更为精确的结论。李菁等利用武汉市2002—2013年的数据采取协整检验、格兰杰因果检验等方法得出，土地财政与城市非经济性公共物品供给水平之间存在着显著的相关性，前者对后者有显著促进作用的同时后者对前者也有一定的反向作用的结论。(10)李菁、刘旭玲、赵毅：《土地财政对城市非经济性公共物品供给的影响——基于武汉市2002—2013年数据的实证》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2016年第5期。田传浩等利用全国 286个地级及以上城市2003—2011年的面板数据分析得到，土地财政收入的增加显著促进了城市道路等地方经济性公共物品供给增长率的提高，而对诸如教育、医疗、卫生等非经济性公共物品供给的增长速度影响不显著，甚至显著降低了其中部分公共物品的增速的结果。(11)田传浩、李明坤、郦水清：《土地财政与地方公共物品供给——基于城市层面的经验》，《公共管理学报》2014年第4期。与之类似，严思齐等利用我国 31个省级行政区的面板数据，采用空间计量模型，进一步验证了土地财政收入的增长显著提高了经济性公共物品的供给水平但并未对投资周期较长的非经济性公共物品的供给水平产生显著影响，却显著提高了资本化速度较快的非经济性公共物品的供给水平。(12)严思齐、彭建超、吴群：《土地财政对地方公共物品供给水平的影响——基于中国省级面板数据的分析》，《城市问题》2017年第8期。范卓宇基于287个地级市2007—2015年的面板实证分析，也相似地得出了扩大土地出让规模显著提升了基础设施供给却降低了地方基础教育供给的结论。(13)范卓宇：《土地财政与地方政府公共品供给》，南京：南京大学,2018年，第32页。综上所述，对于包含面更广的公共物品供给，尽管当前研究结果不尽相同，但综合考虑研究方法与数据的先进性全面性，土地财政对经济性公共物品供给呈现促进作用、对非经济性公共物品供给影响不显著甚至有负面作用的观点占据主流。

与本文关联，城市环境质量属于非经济性公共物品中的一部分，那么上述结论的得出是否就意味着土地财政对城市环境质量影响不显著甚至有负面作用呢？实则不然，原因有两点：其一，上述研究中对于公共物品供给的衡量往往以人均公共财政支出为指标，并未具体到城市环境质量这一层面，对于环境质量这一受外部性影响强烈的因变量，单纯的相关财政支出变化难以准确衡量城市环境质量的真实走向；其二，许多学者在定义非经济性公共物品时以社会保障、教育、医疗为主体，研究中较少涉及甚至不涉及城市环境质量这一指标。因此，以“土地财政与公共物品”这一方向的结论来估计“土地财政对城市环境质量的影响”是不准确的。

(二)土地财政与碳排放视角

土地财政与碳排放是新兴的研究热点，也是与本文较为接近的研究主题。碳排放是与城市环境质量密切关联的因素，能够间接地反映出城市能源消耗量级以及相关污染物处理水平。

虽然当前该领域内研究数量较少，但得出的结论大体一致。王桂新等率先对该主题展开研究，利用数据包络(DEA)分析方法测算我国227个地级市城市空间利用效率，并建立分析模型，分析得出土地财政推动土地非农化形成城市规模扩张，结合户籍制度阻碍劳动城市化进而导致城市空间结构不合理，降低了城市空间利用效率，使得碳排放强度上升的结论；(14)王桂新、武俊奎：《城市规模与空间结构对碳排放的影响》，《城市发展研究》2012年第3期。张文静将土地城镇化质量加入影响因素，通过分析2005—2014年间的我国30个省份的面板数据，也认为土地财政和土地城镇化对碳排放的影响是显著的；(15)张文静：《土地城镇化质量、土地财政对碳排放水平的影响研究》，天津：天津大学,2017年，第44页。董峰等进一步运用门槛模型对该主题进行了研究，发现政府获取土地财政收入会加重碳排放，并且进一步分析了此过程中存在三种门槛效应：(1)随着财政分权度的提高，土地城镇化对碳排放的影响先增加后减小；(2)随着对外开放度的提高，土地城镇化对碳排放的影响先增加后减小；(3)随着工业化水平的提高，土地城镇化对碳排放的影响递减。(16)董锋、余博林：《土地城镇化视角下的碳排放及其减排机制》，《管理现代化》2018年第2期。

总而言之，当前学者得出的结论均为“土地财政会显著增加城市碳排放”“土地城镇化质量提升会降低城镇碳排放”。该结论的得出对本课题具有一定的启示。

然而，相较碳排放，城市环境质量的定义更宽，内涵更广，也更与人民的实际生活体验紧密联系。城市环境质量不单单包含碳排放量，其更重要的内涵是各类污染物的量级以及城市消耗容纳这些污染物的能力，这使其更与城市承载力息息相关。因此，城市环境质量与碳排放不能画等号，二者间的关系会受到多种因素影响，并不一定是简单的线性关系，以“土地财政对碳排放的影响”方向的研究结论去估计本文的结论不尽精确。

(三)分税制、土地财政与环境污染视角

分权制是土地财政的成因，也是近年来研究的热点。关于分权制与环境污染的关系，闫文娟等利用1999—2008年省级面板数据进行实证检验，认为中国式财政分权确实增加了外溢性公共物品(如废水)以及覆盖全国的纯污染公共物品(如二氧化硫)的污染排放强度,但并没有增加地方污染公共物品(如固体废弃物)的污染排放强度；(17)闫文娟、钟茂初：《中国式财政分权会增加环境污染吗》，《财经论丛》2012年第3期。崔亚飞等分析省级税收竞争与环境污染间的关系，发现中央政府通过颁布环境标准这一方式对促进地方环境的改善效果甚微；(18)崔亚飞、刘小川：《中国省级税收竞争与环境污染——基于1998—2006年面板数据的分析》，《财经研究》2010年第4期。此外，闫文娟的另一研究还表明了财政分权导致的政治竞争加剧了环境治理投资的削弱效应。(19)闫文娟：《财政分权、政府竞争与环境治理投资》，《财贸研究》2012年第5期。

综上所述，该领域内的学者观点较为一致，普遍认为中国式分权加剧了环境污染。

然而，以土地财政为背景的相关研究仍然较少，因此，有学者在分税制视角的基础上加入土地财政规模进行研究。目前较为典型的研究有如下两例：李斌等运用完全信息动态博弈模型对土地财政引起环境污染的直接效应及环境规制效应进行分析，并利用中国2000—2011年省际面板数据实证检验，得出土地财政规模扩张加剧了环境污染，并且低水平的环境规制会刺激土地财政规模扩张而加剧土地财政的污染效应的结论(20)李斌、李拓：《环境规制、土地财政与环境污染——基于中国式分权的博弈分析与实证检验》，《财经论丛》2015年第1期。；李拓在其基础上应用空间自回归模型，进一步检验了我国存在土地财政下的环境规制逐底竞争现象且随着经济发展差异程度增大，地区竞争越激烈。同时，竞争导致的低水平环境规制会刺激土地财政规模扩张进而加剧环境污染。(21)李拓：《土地财政下的环境规制“逐底竞争”存在吗?》，《中国经济问题》2016年第5期。

上述研究以环境规制为重点，通过动态博弈模型对土地财政的环境污染效应及其机制进行了详细分析，并通过空间计量模型进行了实证检验，得出了较为一致的结论，即“土地财政扩张加剧环境污染”“逐底竞争存在而环境规制效果较差”。

与本文关联，虽然上述研究逻辑严谨方法得当，精确地联系了土地财政与环境污染，环境污染与城市环境质量也直接相关，但仍有美中不足之处：(1)城市环境质量虽源于环境污染指数，但高于环境污染指数，即城市环境质量的衡量不能单单以污染物多少为准，而应进一步考虑各项污染物之间对市民生活的影响程度、处理难易程度的不同，将其加权综合成为一个全面的环境评价指标；(2)土地财政的发生是以城市范围为边界，城市环境质量也着重城市内部，对于极少发生土地财政的农村地区则关注较少。上述研究以省际数据为基础进行检验，忽视了广大农村地区对于城市环境污染的平均效应，因此，在数据的选择上应以市级数据为准更为科学合理。

(四)文献总结

综合以上三种视角可以发现，当前对于“土地财政与城市环境质量”方向的探讨颇为丰富，但均存在问题，真正将二者紧密结合的研究还不多见。其中“土地财政与公共物品”视角过大，涵盖过广，难以精确反映“城市环境质量”这一方面的规律；“土地财政与碳排放”方向局限于“碳排放”，缺乏对其他污染物排放的衡量；“土地财政与环境污染”方向最为接近，但其评价体系和所用数据有待提升。因此，本文基于环境污染和碳排放角度，拟构建城市环境质量评价指数，采用市级数据进行实证检验。

三、理论分析与假说提出

(一)相关概念的界定

在思考土地财政对城市环境质量的影响之前，首先应该明确土地财政和城市环境质量的概念，即二者通常的定义是怎样的，具体包含哪些内容，在此基础之上才能进一步推测二者间的相互关系。

土地财政，当前学者所认同的土地财政概念包含两个主体部分：其一是地方政府收缴的与土地相关的各种税费，其二则是地方政府通过土地出让获取的土地出让金。城市环境质量，城市环境质量一词源于城市规划领域术语，具体是指城市环境对于人类社会活动的宜居程度。要探求所谓的宜居程度，须以一定的方法对城市环境进行评价，因而城市环境的概念就显得尤为重要。城市环境大体可分为三类：自然环境、社会环境和污染源，其中自然环境主要包括地形地貌、气象、水文、土壤植被等，社会环境则具体包含人口、建筑物、交通、市政、服务、环保等设施的分布情况，污染源主要指各类污染物的排放源头、排放数量、排放规律和方式等。城市环境质量的衡量就是建立在对城市环境的三个方面综合衡量后得出的。

(二)相关关系的推理

从城市环境本身出发，城市自然环境受地区自然地理环境、气候以及地理位置等自然禀赋类因素影响极大，城市社会环境受地区发展程度、国家政策、人口文化水平以及地方政府决策等客观因素主导，引起这二者变化的因素复杂且难以控制，时间上具有动态性，空间上不均匀，相对于土地财政这一单一变量太过庞大，因而难以从这两方面对土地财政的环境影响进行评判。相比之下，污染源与人类活动关系更为紧密，影响污染源的主要因素有地区污染性产业的数量及分布情况、排放标准、城市生活性污染的数量及分布情况以及地方政府对各方面环境保护投入力度的大小。因而污染源与土地财政带来的影响联系更为密切，能够作为衡量城市环境质量变化的指标。

国家统计局2017年数据显示，2017年土地出让转让收入约为5.2万亿元，约占地方政府收入的55%，由此可见，土地财政收入在地方政府收入中越来越占据重要地位，成为分税制改革之后地方政府可支配收入的最佳来源。与此同时，在以GDP为主要考核指标的晋升体系下，地方官员倾向于推动地区GDP增长，而大规模的土地使用权交易能显著地推动地方经济增长率。也正因如此，地方政府有过度扩张土地财政规模的激励。结合土地财政的两个组成部分，一般的土地税费出于土地总量的一定性，相对而言比较固定，受地方政府行为变动较大的主要是土地增值税和土地出让金，其中土地增值税主要来源于商品房、商业中心等第三产业的交易，土地出让金则是通过国有经营性土地使用权的转让而产生，具体而言就是将经营性国有土地交付集体或个人使用并收取一定费用。

出于当前土地出让市场机制的完善，土地出让的竞价机制遵循“招拍挂”、公开透明、价高者得的基本原则，缴纳这些费用并承接这些土地使用权的个人或团体大都拥有雄厚的资金，往往来自利润较高且能显著推动当地GDP发展的产业，即二、三产业的开发商。大规模土地使用权随着土地财政发生而转移，对于城市及其周边环境的影响既可能带来正向效应又存在潜在负向效应。

1.潜在负向效应。土地财政的发生使得产业重心进一步转移，城市化速度加快，可能对城市环境带来负向效应：

其一，城市土地产业结构转移。在土地财政模式下，大量城市边缘的土地被用来进行第二三产业的开发和经营，极少用于第一产业。二、三产业以建筑物为经营基础的特性导致其在开发过程中生地转化为熟地、大规模厂房、商品房、配套设施的建造成为被转让土地的主要建设项目，由此带来车流量激增、排放量增大、扬尘雾霾等空气污染物增多以及噪音显著增大等环境问题。土地开发结束后，二、三产业在经营过程中的环境影响也不可忽略。第二产业的污染物以及碳排放量较大，生产过程耗能高，第三产业对交通物流的大量需求等都会使得这种产业结构的变化显著影响城市环境。

与此同时，由于土地财政关联二、三产业，地方政府又有过度扩大其规模的倾向，因此出现了许多圈占第一产业用地的现象，这对当地生物多样性、林地牧草地保护以及水土保持有较大影响。最后，快速扩张的城市以“摊大饼”形式蔓延，也会降低土地利用效率，公共交通效率的低下带来的私家车导向会使得空气污染更为严重。

其二，地方政府有扭曲或降低中央政府环境规制的激励。从理论上来讲，在以GDP为晋升考核标准的背景下，地方政府官员在与其他地方政府“晋升竞赛”的激励中以GDP增长为首要目标，并且根据中央政府制定这一考核机制的动机，地方政府官员敢于推断中央政府同样是以GDP为首选发展指标，名义上的环境规制并不作为“晋升竞赛”的评分标准。因此，地方政府官员便会扭曲或降低中央政府给出的环境规制，牺牲部分环境质量来推动GDP高速增长，具体做法主要有：过度扩张土地财政、降低土地出让对象的资格审查、挤占城市公共绿地发展二、三产业、验收工程项目降低标准等，使得名义上的环境规制收效甚微，甚至随着土地财政规模的扩张产生负向影响。

其三，地方政府投机取巧降低一般城市的环境质量。众多相关研究以及中央政府的环境考核对象往往以省级数据和地区重点城市为主，大量应用地区平均值，因而地方政府在应对中央政府的考核时就会投机取巧，即着重保护重点城市的环境、忽视甚至通过大规模土地财政进行产业转移恶化一般城市的环境。这就使得地区环境保护发展不均衡，环境质量的总体平均值较好而普通城市环境变差。

2.潜在正向效应。尽管土地财政存在以上潜在负面影响，但在中央政府和社会舆论不断强调环境保护、环境考核力度不断加大的大局势下，作为地方政府可支配收入的最大来源，土地财政在给城市环境带来风险的同时也可能对其产生正向的推动作用。

第一，为环境保护与改善提供了雄厚的资金基础。地方政府的可支配收入对于改善城市环境，提升相关基础设施建设起到了关键性的资金支持作用，土地财政收入使得地方政府拥有更多的资金去治理当地污染、建设环保设施、吸引更高水平企业落地投资；与此同时，高收入水平和良好的城市环境能够吸引外来人口，带动地区第三产业发展，优化产业结构，减少第二产业污染的同时进一步提升地方政府的可支配收入。如此形成良性循环，能够从根本上改善城市环境，提高城市环境质量。

第二，新建区域应用最新环保准则与技术。土地财政使得大批国有建设用地被用于新项目的建设，而新建区域受到最新环保准则的制约，采用更为科学合理的规划，并能够利用能源效率更高、更符合可持续发展理论的新技术新材料，因而建设完毕的新区往往拥有更高的环境质量、绿地率以及更好的环保配套设施。因此，新建区域能够提升整体城市的环境质量，尤其是老城翻新、改造城乡接合部等项目能够显著地改善城市环境。

第三，土地出让对象受到资质审查与质量监管。信息公开化、透明化已成为土地出让过程的一部分，竞拍企业的资质受社会公众监督以及地方政府的审查，污染排放也受环境规制制约，只要地方政府按照相关标准严格审查竞拍资质，择优选取，就能避免资质不够或排放不达标的企业入驻，提升城市环境质量。

3.可能性提出。综上可见，土地财政对城市环境质量的影响有正有负，总体影响的方向取决于正负向效应的大小，而正负效应的大小又主要由地方政府的行为而定。具体而言，地方政府在环境保护方面投入资金的多少和遵循环境规制的严格程度是决定此效应的关键，而影响地方政府决策的“晋升考核机制”是这一效应的源头与核心。由此提出该相关关系的两种可能性：可能性一是GDP仍是“晋升竞赛”的主要考核指标，因而地方政府扭曲环境规制的激励强于遵循，牺牲环境发展经济的激励强于投入环保改善环境，土地财政对城市环境质量有负向影响；可能性二是环境质量在“晋升竞赛”考核体系中已占据较高低位，地方政府遵循环境规制的激励强于扭曲，改善环境的激励强于牺牲环境，注重在环境规制之下发展经济，土地财政对城市环境质量有正向影响。

四、实证检验

(一)变量选取与解释

本文采用全国164个地级市2016年截面数据进行OLS模型估计，所采取的关键变量如下：

1.城市环境质量水平：本文选取的城市环境质量水平为一个综合值，依据以污染源界定城市环境质量的理论，将各地区四种不同的环境指标(碳排放、空气质量指数、等效声级均值以及建成区绿地率)通过熵值法确定权重后，将负向值正向化，再以标准化数值加总所得，表现为一个具体分值，分值越高代表城市环境质量越好。熵值法是常用的客观赋权法之一，通过计算熵值来判断某一指标数据的离散程度，离散程度越大则该指标对综合评价的影响越大，其权重分配越高。本文通过熵值法确定的各项环境指标的权重见表1。

表1 分权结果

2.土地财政规模：考虑到不同城市面积不一，直接使用国有土地成交额衡量土地财政规模不具有可比性，因此文中以当年该地区国有建设用地出让成交额与该地区全市土地面积的比例来衡量该地区的土地财政规模。

3.区域生产总值、工业产值占比以及公共财政收入：三项变量均为统计年鉴中数据的直接应用。

(二)模型设定

根据理论分析，建立实证模型以检验两种可能的正误性。本文构建的计量模型如下：

Scorei=β0+β1LFSi+β2GRPi+β3SIPGi+β4PFIi+ε

其中i代表不同地级市，ε为误差项，Score代表城市环境质量水平，为被解释变量；LFS代表土地财政规模，GRP代表区域生产总值；SIPG代表地区工业产值占比，用于衡量地区第二产业所占比重；PFI代表地区公共财政收入。

(三)实证结果

表2 实证结果

表3 VIF检验结果

根据本文设立的模型进行OLS计量分析，所得结果见表2。由于地区生产总值、土地财政规模与地区公共财政收入间可能存在较强的共线性，本文使用方差膨胀因子(VIF)检验模型中的多重共线性问题，检验结果见表3。

经检验，回归结果不存在显著多重共线性。

(四)结果分析

OLS模型回归结果表示四项解释变量与被解释变量间的关系均高度显著，表明回归模型具有较好的拟合优度。其中土地财政规模LFS系数为正，表明随着土地财政规模的增大，城市环境质量将有所提高，验证了可能性二的正确性大于可能性一的正确性，即：环境质量在“晋升竞赛”考核体系中已占据较高低位，地方政府遵循环境规制的激励强于扭曲，改善环境的激励强于牺牲环境，注重在环境规制之下发展经济。这说明近年来中央政府大力提倡环境保护，建立网上监督平台和举报机制以及提高环境规制水平的做法使得地方政府在进行决策时以遵循环境规制、考虑环境保护为主。但是，该结果仍然反映了一些潜在问题。虽然此项系数为正，但相比各城市环境质量得分而言，此系数的量级过小，也就是说土地财政对于城市环境质量的提升作用虽有，但效果很小。这表明虽然土地财政过程中的环境保护已被各地方政府提上日程，但总体上仍只处于不降低现有环境质量这一阶段，真正利用土地财政收入去改善环境、利用旧城改造提升环境、严格优选绿色企业入驻的地区还很少。结合环境库兹涅茨曲线，即我国正处于拐点附近，开始向曲线右侧发展。

地区生产总值GRP与地区工业产值占比SIPG二者系数为负，说明随着地区生产总值和工业占比的升高，城市环境质量将有所下降。此项结果符合常理，不过值得注意的是，地区生产总值的系数极小而工业占比的系数较大，这不仅表明工业占比对城市环境质量的降低作用较大，而且表明所选样本城市的产业结构偏向第三产业。

地区公共财政收入PFI系数为正，表明随着公共财政收入升高，城市环境质量将随之升高，但此项系数极小，再次表明地方财政收入中用于改善城市环境质量的比例较少，地方政府财政支出的主要目标缺少环境改善方面。

五、结论与政策建议

本文利用2016年全国164个地级市的截面数据，构建了计量模型，对土地财政与城市环境质量间的关系进行了OLS回归。研究表明：当前我国土地财政对城市环境质量有微弱的正向推动作用，处于环境库兹涅茨曲线拐点偏右的阶段，各地方政府进行决策时能够考虑到环境质量保护，不降低现有环境水平，初步步入“经济反哺环境”的阶段，然而其正向影响尚不明显。此外，城市环境质量也与地区生产总值、地区工业占比以及公共财政收入有关。

基于所得结论，本文提出以下几项政策建议：

第一，将环境质量作为“晋升竞赛”的考核指标之一。地方政府在土地财政中的决策是影响城市环境质量的关键因素，而“晋升竞赛”正是左右地方政府决策的核心。将地区环境质量作为评价地方官员政绩的一部分，使其加入考核机制并占据足够的比重，能够从根本上扭转地方政府以GDP为核心，牺牲环境发展经济的思想，从而避免因政府行为而带来的土地财政负向影响，提高其正向影响，推动城市环境质量的提升。

第二，继续提高并落实现有环境规制，加大监督力度。由于监督力度不够，名义上的环境规制可能被地方政府扭曲或降低，因而需要加强环境监测力度，继续完善各地的环境监测平台，尤其是目前缺少甚至尚无监测点位的地区。与此同时，应及时督促地方上报监测数据，保证数据的完整可靠性。中央政府在考察地区环境质量时应全面到位，不光考察省级数据和重点城市，一般城市的环境数据也要重视。

第三，继续提升土地财政“招拍挂”过程的信息公开性，项目开展前后进行环境影响评价。保证“招拍挂”过程的信息公开透明能够加强社会公众的监督力度，减少暗箱操作发生的可能性，进而确保优质绿色企业入驻投资。同时，在施工项目开展前后进行严格的环境影响评价，对不满足环境标准的项目予以处罚并责令改进，确保新建区域满足环境标准。

第四，减少粗放型第二产业的引进，发展特色农业旅游农业等一三产业结合项目。由前文可知，产业结构向二、三产业偏转是土地财政对环境质量带来的负向效应之一，因此各地区在选择土地出让对象时应尽量减少粗放型第二产业的引进，多吸引能源效率高、排放少的高新技术企业，同时注意保护地区内第一产业用地，减少农业用地的圈占，发展特色农业、生态农业、旅游农业等产值高、效益好的第一三产业结合体。这既能保护城市环境，又能创造经济价值。