参与式扶贫：精准脱贫治理效能提升的重要路径

李金龙，刘巧兰

(1.湖南大学 公共管理学院，长沙 410082；2.中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

阿玛蒂亚·森将贫困视为“权利失效”的结果，指出贫困是由于基本权利和自由被剥夺而无法获得最低限度的物质需求的问题。(1)[印度]阿玛蒂亚·森：《贫困与饥荒》，王宇、王文玉译，北京：商务印书馆，2001年，第73页。参与式扶贫理论核心为赋权理论、发展干预理论、分权和治理理论、弱势群体导向，可以缓解农民权利和自由受到剥夺的窘境。(2)刘永功：《参与式扶贫规划与项目管理》，北京：中国农业大学出版社，2007年，第4页。21世纪初，在国务院扶贫办的大力推广下，“采用参与式方法制订和实施村级扶贫规划”的思路在全国范围内得到广泛运用。党的十八大以来，参与式扶贫的理念和方法已部分融入精准扶贫精准脱贫这一基本方略之中，并具体表现在精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等各个环节，在扶贫过程中激发贫困户的内生动力和自主脱贫能力，将“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫等。实际上，参与式扶贫理念和方法在具体实践中与我党的“群众路线”“民主集中”等工作理念和方法及“精准扶贫精准脱贫”的政策目标相互契合(3)国务院扶贫办政策法规司、国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心：《脱贫攻坚前沿问题研究》，北京:研究出版社，2018年，第172页。，并成为精准脱贫治理效能提升的重要路径。为进一步提升精准脱贫治理效能，继续强化和深化我国政府扶贫系统内的参与式扶贫理念和方法至关重要。

1995年，以世界银行为代表的国外许多基金会和多边发展组织陆续在中国开展参与式扶贫实践，国内非营利性组织也逐渐进行参与式扶贫尝试。2001年，中国农业大学李小云教授将西方参与式思想和参与式发展理论引进我国，结合我国扶贫实际，提出“中国参与式村级发展规划”的理念和方法，并在全国范围内的政府扶贫系统进行实验性推广。参与式扶贫实践在中国的发展类别分为两种：一是国内外NGO的参与式扶贫实践；二是我国政府扶贫系统开展的参与式扶贫实践。本文旨在针对政府扶贫系统内的参与式扶贫实践进行研究，以英国非政府组织“四川农村发展组织”和我国非营利性社会团体“四川扶贫开发协会”在四川汉源县开展的参与式扶贫实践为例，对其实践给予我国政府扶贫系统开展参与式扶贫可能带来的经验与启示进行阐述和总结，为我国政府扶贫系统今后进行参与式扶贫实践提出可行的策略建议。

值得强调的是，尽管2020年底我国将实现“现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标，但这仅意味着我国绝对贫困现象的消除，此后农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段。较治理绝对贫困而言，缓解相对贫困对目标群体的自主发展能力提出了更高的要求。也就是说，参与式扶贫不仅是现阶段绝对贫困语境下精准脱贫治理效能提升的重要路径，更将会是后脱贫时代相对贫困治理效能提升的必由之路。

一、参与式扶贫提升精准脱贫治理效能的内在机理

李小云教授最早将参与式扶贫理念和方法引进我国政府扶贫系统，并明确指出参与式扶贫是我国现阶段农村扶贫模式的必然选择。(4)李小云：《参与式发展概论》，北京：中国农业大学出版社，2001年，第57页。关于参与式扶贫的内涵，许源源从“介入”这一角度出发，认为参与式扶贫中的“参与”是指贫困群体参与扶贫资金分配，参与扶贫资源配置，参与扶贫项目选择、规划、实施、监督和考评，参与扶贫项目利益共享的过程。(5)许源源：《中国农村扶贫：对象、过程与变革》，长沙：中南大学出版社，2007年。刘俊生、何炜基于“赋权”这一核心要义指出，参与式扶贫以政府为扶贫主体，以贫困村为扶贫单元，通过相应的赋权于贫困户的制度机制，使贫困户享有参与扶贫项目决策、实施、监控与评估过程的权利，借此激活贫困农户的参与热情和参与意愿，提高他们自主脱贫和可持续发展的能力，从而缓解贫困问题。(6)刘俊生、何炜：《从参与式扶贫到协同式扶贫:中国扶贫的演进逻辑——兼论协同式精准扶贫的实现机制》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2017年第12期。谢萌、辛瑞萍则以“增能”这个维度予以指明，参与式扶贫通过贫困群体的参与激发其自主意识，并在吸收外界力量的基础上不断提升自身的发展能力，进而能够独立自主地进行发展项目的选择、发展计划的制定、发展规划的执行等。(7)谢萌、辛瑞萍：《关于我国农村参与式扶贫模式的思考》，《河北农业科学》2009年第1期。实际上，我国政府扶贫系统中的参与式扶贫正是通过介入、赋权和增能三种方式作用于贫困农村治理场域，提升精准脱贫治理效能。

(一)介入以矫治扶贫领域供给侧结构性失灵

参与式扶贫通过贫困人口介入的方式影响贫困户名额分配、扶贫方式选择和产业项目安排等，矫治扶贫领域供给侧结构性失灵，促进帮扶资源和资金供给与需求有效匹配，进而实现精准脱贫治理效能的提升。扶贫领域供给侧主要涉及贫困户名额分配、扶贫方式选择和产业项目安排等内容，在缺少目标群体参与的状态下，帮扶对象识别和扶贫项目选择等事项主要由村两委和驻村工作队进行决策，其间存在过度使用自由裁量权的问题，部分官员基于主观意愿和自身偏好进行决策，对贫困群体的实际情况和基本诉求置若罔闻，导致扶贫资源和资金供需脱节错位等问题。参与式扶贫主张贫困群体全面、全程介入贫困人口精准识别、帮扶等环节，在“扶持谁”“怎么扶”等决策上行使主体权利、表达真实诉求。如此一来，贫困户指标分配、扶贫方式选择及产业项目安排等供给侧结构性改革将朝着符合目标群体预期的方向推进，确保扶贫领域供给侧与需求侧互嵌耦合并实现扶贫资源和资金的有效配置，这是参与式扶贫提升精准脱贫治理效能的内在机理之一。

第一，参与式扶贫试图运用农村居民介入的方法影响贫困户名额分配，矫治贫困人口错评漏评等供给侧结构性失灵问题。在我国，贫困人口识别采取规模控制，各省将贫困人口识别规模逐级分解到行政村，继而由村组干部负责落实贫困户具体名单。贫困户名单一旦确定，扶贫资源和资金便有了明确的投入方向。因此，贫困人口识别不单单是名额分配问题，更牵涉帮扶资源和资金的供给问题。建档立卡指标由此成为部分非贫困人口垂涎和俘获的对象。以农村居民介入为主要方法的参与式扶贫通过贫困户民主评议、村民代表大会等方式确保贫困人口识别程序和结果公平公正公开，矫治帮扶指标内卷化倾向，减少或避免贫困户错评漏评现象。这意味着扶贫资源和资金能够精准、高效地使用到贫困户身上，做到“扶真贫”。

第二，参与式扶贫试图采用贫困群体介入的策略干预扶贫方式选择，矫治扶贫资源和资金滥用于政绩工程建设而导致的供给侧结构性失灵问题。扶贫方式选择中的供需矛盾主要表现为本应用于贫困户危房改造、困难补助、医疗补助、教育补助及兜底保障等重点领域的资源被投入浮华无实的“面子工程”建设上，导致帮扶资金和资源供给侧与需求侧严重错位。在我国贫困农村治理场域，面对扶贫任务逐层加码和脱贫责任逐级转移的现实困境，在无力完成基本要求和脱贫指标的状况下，基层扶贫干部为应对上级检查和验收而滋生急功近利、投机取巧的心理，将扶贫资源和资金用于“短平快”的形象工程建设，以期用虚假的繁华掩盖不尽如人意的扶贫脱贫战绩。以贫困群体介入为基本策略的参与式扶贫实际上形成了对扶贫方式的干预和对基层扶贫干部的监督，这将有效督促扶贫干部聚焦贫困群体的真实需求，把有限的扶贫资源和资金投入到切实有利于贫困人口脱贫的“刀刃”上，这无疑是扭转扶贫领域供给侧结构性失灵的有效方法。

第三，参与式扶贫试图凭借目标群体介入的手段干涉产业项目安排，矫治扶贫产业脱离实际等供给侧结构性失灵问题。产业项目安排中的供需失衡主要表现为扶贫产业脱离地方实际，不适合当地的生产条件和发展状况，造成产业发展项目供给与贫困地区需求的错配，无法为贫困地区和贫困人口带来发展效益。在现实情境中，基层扶贫干部过多地运用行政力量，在“养什么”“种什么”上倾向于替民做主，凭先进经验复制和自身有限见识一哄而上地发展产业项目，而没有充分做到倾听民意、因地制宜，最终因气候、土壤、水源、光照等原因造成产业项目中途“流产”的现象仍普遍存在。这是产业项目安排中供给侧与需求侧严重脱节进而导致扶贫资源和资金无效配置的典型情况。以目标群体介入为根本手段的参与式扶贫通过实地走访、组织座谈、村民会商等具体形式了解当地经济社会环境、分析根本的致贫原因、倾听村民的需求意愿，在帮扶对象有效参与的前提下，共同确定和实施适应于当地实际状况的产业发展项目，矫治因信息不对称而造成的扶贫产业供给侧结构性失灵问题，实现扶贫资源的合理配置和扶贫资金的有效利用。

(二)赋权以消除贫困亚文化

参与式扶贫通过赋权的方式消除普遍存在的安于现状、散漫懈怠的贫困亚文化，激活贫困群体“我要脱贫”的内生动力，以扶志的方式促成精准脱贫治理效能的提升。阿玛蒂亚·森将贫困视为“权利失效”的结果，也就是说，贫困群体之所以贫困的重要原因在于他们获取生存资源和发展机会的权利遭受扼制。美国社会学家奥斯卡·刘易斯指出，贫困亚文化是一种完整的生活方式和价值理念，身处其中的人们有一种强烈的边缘性、无助感、依赖性和依附感，伴随着这种无力感的是一种普遍的自卑感和个人无价值感。(8)Oscar Lewis，“The culture of poverty”, Society(1998):7—9.它广泛存在于贫困地区，是区别于社会主流文化的不健康、不积极的文化形态，贫困群体对“穷苦”所持有的“宿命论”“天命观”等消极态度是贫困亚文化的主要表现。贫困文化作为“乐天安命”精神旨趣与价值取向的柔性精神力，必然会对成长生活于其中的贫困者追求积极向上的精神与动力起到削弱与阻碍作用。(9)乔咏波、龙静云：《贫困问题的文化和伦理审视》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第2期。

以赋权为核心的参与式扶贫主张以贫困群众为主体，强调在扶贫过程中赋予贫困群众相应的知情权、话语权、决策权、管理权和监督权等基本权利，推动贫困群众以“主人翁”身份参与扶贫项目的全过程，包括扶贫决策与规划的制定、资金投入的方式、项目和产业的选择、扶贫项目的实施、管理和评估等，并分享扶贫项目的利益。推行参与式扶贫的过程是赋权的过程，赋权的过程是重构贫困群体主体地位、挽回其自尊、唤醒其自信心的过程，这是消除贫困亚文化的重要路径，它在激活贫困群众主动脱贫的思想觉悟和行动自觉的基础上进一步提升精准脱贫治理效能。其一，以赋权为核心的参与式扶贫彰显了贫困群体的“主人翁”身份，贫困农户在扶贫项目规划决策、资金使用、建设进展等方面积极行使发言权、决策权和管理权，逐步建立起对项目的归属感与责任感，改变他们在扶贫中以客体或旁观者自居的消极状态。如此一来，贫困群体的贫困羞耻心和脱贫紧迫感将被激发出来，实现从“要我脱贫”到“我要发展”的转变。其二，贫困群体由于权利匮乏而滋生无力求变的心理，从而抱着得过且过、自暴自弃的生活态度。参与式扶贫以赋权的方式缓解贫困群体权利失效的状况，他们的无权感和无力感将获得相应地消减。享有一定权利的贫困群体将会重拾脱贫信心，求变动力及脱贫意念被重新激活，贫困群众的主动性、积极性、能动性和创造性也得到有效调动。

(三)增能以促进贫困群体内源式发展

参与式扶贫通过增能的方式改变贫困群体依赖性强、自主脱贫能力弱的现实状况，促进贫困群体内源式发展，以扶智的方式实现精准脱贫治理效能的提升。贫困群体源内而外的自主发展能力是抵御返贫风险、实现可持续脱贫的前提及基础。精准扶贫是将集中动员机制嵌入官僚制的一个治理过程，具有运动式治理以短期内动员大量人力财力投入取代基层内生发展动力的隐患，一旦动员模式告一段落，地方资源不足和官员因循懈怠的问题又会重新浮现。具备内源式发展潜力的群体得以继续生存和发展，不具备内生性发展能力的群体将因为失去赖以生存的外部补给而再次陷入贫困。后者往往是消极被动的一类群体，他们有着将致贫成因归咎于社会制度等外部因素的主观、片面认识，从而心生等待国家救赎的卸责、依赖心理，这其中也包含懒惰的因素。基层扶贫干部迫于签署“军令状”的压力时有强化“输血式”扶贫的行为倾向，这种倾向进一步纵容了贫困群体的“等”“靠”“要”心理和行为，导致其自主造血功能无法得到培育。

参与式扶贫模式的构建与推行过程是赋权增能的过程，赋权和增能存在于发展项目决策、实施和发展成果共享的全过程，其中，赋权是增能的前提。赋权是指权利的合法转移和重新分配，试图缓解贫困群体发展权利匮乏的无助处境，保障他们在扶贫过程中的参与权、话语权、决策权、管理权、监督权、评估权等。这些基本权利的享有是合法参与的前提，合法参与的过程是不断增能的过程。增能是指增强贫困群体的内生发展能力，形成持续稳定的自主脱贫能力。在参与式扶贫理念和方法的指导下，外来援助力量通常会在贫困人群参与的过程中对其进行相关的知识和技能培训，如扶贫法规和政策培训、农业生产养殖技术培训、合作社经营管理培训、市场营销技术培训、互联网信息技术培训等。藉相关的教育培训，贫困群体逐步认识和掌握自主发展所需要的知识、技术和能力，实现自身内源式发展和贫困地区有效、可持续发展。在增能的维度上，参与式扶贫与“扶智”的基本要求内在一致。扶智就是要培养具备科技素质、职业技能、经营意识的有智慧、有能力的新型知识化农民。参与式扶贫同样把贫困群众的能力建设作为重要目标，在目标群体实质性参与的过程中增强其生存能力和产业发展技能，具有赋能、使能的性质和功效，实现外部嵌入力量与贫困群体内生发展能力的有机整合和良性互动。

二、参与式扶贫的地方实践：四川汉源县案例呈现(10)本案例源自南南合作减贫知识分享网站全球减贫案例库和四川农村发展组织网站。

20世纪90年代，国际非政府组织在中国农村贫困地区开展系列发展项目，在项目的选择与实施过程中推行自下而上的工作方式，引导当地居民参与，建立扶助者与被扶者之间的“伙伴关系”，取得良好的减贫效果。随后，我国社会组织和政府系统也开始在扶贫工作中推广参与式扶贫理念和方法。汉源县隶属四川省雅安市，位于大渡河中游，四川省境西部偏南。全县农业人口占90%，2010年贫困发生率高达22.6%，2012年底贫困人口数量4.09万人，其人均年纯收入不足2300元。四川农村发展组织(Development Organization of Rural Sichuan，简称DORS)于1996年在英国成立，成立之初即在汉源县设计和实施小规模扶贫项目，并于2017年成立四川农村发展组织(英国)四川代表处，是一个致力于中国四川省农村发展的公益慈善机构。DORS的宗旨是运用参与式方法开展以村民需求为基础的综合发展及服务项目，激发村民自我发展的内生动力，增加村庄的自我造血功能，从而促进四川农村边远贫困社区实现长期可持续发展。四川扶贫开发协会成立于1993年，是四川省扶贫和移民工作局主管的全省范围内专事社会扶贫开发的非营利性社会团体。协会辅助政府广泛调动国内外社会各界力量，大力开展产业扶贫，通过扶贫龙头企业产业链的带动，促进贫困人口增长收入，增加贫困人口就业，为减少贫困人口与脱贫致富建立长效机制。

(一)实践流程

DORS和四川扶贫开发协会在推动扶贫开发过程中运用参与式的工作方法，强调村民自身在扶贫开发中的主人翁地位，创造机会和氛围最大化地让目标群体参与项目全过程，自行决定、设计、履行以及管理项目，尤其关注村庄里弱势群体包括妇女、儿童、残疾人和当地少数民族的参与状况。DORS和四川扶贫开发协会自下而上的参与式扶贫实践遵照以下流程进行。

1.项目村选择和基线调查阶段。首先通过县扶贫办介绍，访问村子所在乡(镇)，通过当地政府官员了解村子概况和当地政府的发展策略。之后走访村子，根据初步调查结果，确定合适的项目村。接着对村子进行基线调查，运用参与式方法及其调查工具最大限度地了解村子的情况，获得真实全面的信息。基本情况调查主要采取观察该村的资源、耕作、家庭经济情况等，与村庄和居民组的领导讨论，与各个群体的村民非正式讨论，以约百分之二十的家庭作为样本进行采访等方法。在此过程中，工作人员看重每个村民的意见和想法，尤其是村里边缘和弱势人群的想法。

2.项目设计阶段。在基线调查之后，工作人员再次进入村子，根据村民需求的迫切程度以及DORS和四川扶贫开发协会的实际能力，和村民一起进行需求排序，并对需求进行全面评估，以确定今后实施的项目。如若供水是排在前列的亟须解决的问题，则专门就水的需求进行研究，了解村民现在为解决这一问题正在做什么，是怎么组织起来的，遇到了哪些阻碍，还需要哪些帮助才能克服现有的困难以及对参加实施该项目是否感兴趣等。在此基础上，设计未来几年内将要实施的项目，且必须保证每一个村民都有机会审阅项目计划。

3.项目实施阶段。项目进入实施阶段之后，工作人员首先做相关利益体分析。项目由村民设计商定，农民是实施主体，必须清楚地了解自己的权利、义务以及项目进程，并发表自己的看法。DORS和四川扶贫开发协会创造各种机会鼓励村民参与项目，由村民们集体讨论通过的管理制度也将在这个过程中产生。项目的实施通过村组领导组织村民落实，DORS和四川扶贫开发协会的工作人员也只是从旁协助和监督。

4.项目监测和评估阶段。DORS和四川扶贫开发协会对每一个项目都有监测和评估的责任，安排工作人员不定期下乡，检查项目进程，撰写项目进度报告。项目进度报告用来记录工作人员每次下乡访问时的项目进展、相关利益群体对于项目的看法及技术顾问的建议。在项目完成后，工作人员重访当初访问的家庭，对项目带来的变化进行定量定性分析，倾听老百姓对于这些变化的看法，据此撰写项目评估报告。项目评估报告作为当初基线调查的追踪研究存入档案。

(二)经验与启示

DORS和四川扶贫开发协会在汉源县开展参与式扶贫实践中所形成的重要经验，如突出贫困人群“参与”、向贫困群体赋权及注重贫困人口能力建设等对当下我国政府扶贫系统开展参与式扶贫实践具有极大的启发意义。

1.突出贫困人群“参与”。参与式发展是一种微观发展理论，强调尊重差异、平等协商，强调为贫困人口创造平等开放的参与机会，激发其能动性和创造性。DORS和四川扶贫开发协会在汉源县的参与式扶贫实践中形成了突出贫困人群“参与”的经验。在汉源县，DORS和四川扶贫开发协会开展扶贫项目所采取的参与式方法和手段具体表现为：在请当地人绘制资源图、填制调查表、建立大事记、与农户访谈、座谈会、小组研讨、现场勘探、直接观察、追踪调查等基础上，了解贫困农民的现金收入、缺粮情况、自然条件、教育和技能情况、住房状况、土地质量和缺水情况。获取第一手资料后，整理和汇总所得的信息及资料，将调查结果进行汇报和反馈，必要时进行二次入村访谈，以确保信息的准确完整。接着进行农业生态系统和农户经营系统分析，通过论证最终形成符合贫困农民意愿的合理科学的项目规划。规划制定完毕后，进入项目实施阶段，在此期间充分发挥村民的主导作用。项目结束后，通过再次下乡调查，及时听取村民的反馈，做好总结并归档。可以看到，贫困农户直接参与了项目全程，成为推动、主导扶贫项目的核心力量。此外，在实施发展项目的过程中，DORS始终坚持“村民自筹部分投入资金”的律例，形成DORS投入、村民自筹及政府配套的资金来源结构。强调村民自筹资金的原因有两点：第一，提高村民的参与积极性。自筹资金可增加村民对项目的归属感和责任心，表明项目与自己息息相关，村民自然会主动参与管理；第二，村民愿不愿意缴纳一定的投入资金，在一定程度上反映了他们对项目感兴趣和重视的程度。

DORS和四川扶贫开发协会在汉源县贫困农村的参与式扶贫实践，一方面促进了村民大会召开次数的增加和质量的提升，另一方面又借此反作用于参与式扶贫项目的实践效果。以汉源县火地村为例，开展参与式扶贫实践以前，村委会干部难以按时召开村民会议，有时甚至直接取消村民会议，每年召开的村民大会不超过三次，妇女参加人数仅占10%。由DORS和四川扶贫开发协会发起的参与式扶贫开发项目实施后，村委会干部对农村居民的主体地位和参与权利愈发重视，贫困人口也逐渐意识到自身享有的自治权利。村民大会也增加到每年六次，据统计，参加项目表决的人数占全村农户的96%，参与项目管理的人数占村民总数的10%。这对于政府扶贫系统无疑是一项可借鉴的重要经验，即以村委会为组织载体、以村民大会或村民代表大会为平台，充分开展民主评议以保障贫困群体切实参与扶贫项目决策。

2.向贫困群体赋权。参与式发展的核心是赋权，赋权的核心是对发展援助活动中的参与权和决策权进行重新分配，尤其倾向于增加贫困群体和弱势妇女的话语权利。赋权给贫困群体的过程是重新唤回他们对自身知识和脱贫能力的自信，并重建自尊，使其在开展扶贫项目过程中自然而然地建立起“主人翁意识”。

DORS和四川扶贫开发协会在开展参与式扶贫实践中向贫困群体赋予权利，在项目村选择和基线调查阶段赋予话语权，在项目设计阶段赋予决策权，在项目实施阶段赋予管理权，在项目监测和评估阶段赋予评估权等。通过营造平等磋商的环境和条件，借助长期、频繁、深入地入村走访实现充分赋权，极大地促进了基层扶贫干部和社会组织成员同贫困群体的社会交往和社会联系。DORS和四川扶贫开发协会尊重农村居民的基本权利和诉求，在项目设计环节，他们入村与村民一道进行需求排序和评估，赋予村民相当的决策权，在综合考虑村民的要求、组织和协会的能力及当地经济社会条件的基础上确定将要开展的扶贫项目。在项目监测和评估阶段，目标群体被赋予表达权和评估权，他们对于项目的看法受到极度重视。在赋权这一过程中，贫困群体的参与合法性得到强化，他们对自身主体地位和主体责任的意识也被逐渐唤醒，并最终积极主动地参与到扶贫实践中去。以前，严格的监测管理使村民被动地向DORS和四川扶贫开发协会反映项目的各种情况和问题，如今则是村民自觉主动地以主人翁的角色开展项目，并早早地提出可能遇到的问题，这一转变正是赋权所带来的村民对于自身主体地位重新认识和再次塑造的反映。

参与式扶贫模式体现了“以人为本”的理念，强调向目标群体赋予话语权和参与权，减少不必要的行政干预和话语垄断，进一步激发贫困群体的能动性和创造力，为可持续性脱贫提供源源不断的内在动力。在基层政府系统，传统扶贫模式往往机械僵化地执行行政命令，忽略受助对象的意愿和诉求，缺乏适度的弹性。参与式扶贫则要求政府在扶贫开发过程中赋权于民，为贫困者创造参与机会，这包括倾听贫困群体的呼声，使扶贫政策的制定能够反映囊括穷人自己在内的社会各利益集团和成员的需求，还包括直接让受益贫困群体参与到项目选择、管理、评估及扶贫资源分配、资金安排中，形成政府和贫困人口共同参与的反贫困行动。

3.注重贫困人口能力建设。DORS和四川扶贫开发协会以村民独立自主发展作为最终目的，它们想要形成这样一种结局——村民获得规划、实施、管理项目的能力，在停止外力介入后，村民能够自己维护和管理自己的项目，并实现项目效益最大化和可持续化。为此，DORS和四川扶贫开发协会在汉源县实施扶贫项目中以贫困群体为项目落实的中坚力量，村组领导主要发挥动员和指导作用，非营利性组织成员也只是进行协助和监督。这种注重贫困人口能力建设的理念和行动是汉源县参与式扶贫实践所形成的一项重要经验。

自1998年开始，DORS和四川扶贫开发协会在汉源县贫困农村实施林业项目。当地村民由于缺乏林木管理经验和技术，从林副产品中收益很少。因此，DORS和四川扶贫开发协会在2003—2004年两年间组织、举办了两次大型林业技术培训及十多次小型林业技术培训。经过种植、经营及管理技术培训，村民了解到管理林木所产生的效益与是否精心管理间的直接关系，逐渐从被动参与转变为主动且精心地管理。在尝到项目效益的“甜头”后，部分村民自发地扩大了核桃树和小水果树的种植规模，并主动向DORS和四川扶贫开发协会咨询技术问题、寻求种植管理资料。这正是村民在DORS和四川扶贫开发协会的积极引导和大力培植下，自主规划、自主经营、自主发展的能力获得显著提升的表现。

汉源县多数贫困村庄男劳动力大多外出打工，已达到户均一人外出务工的程度，妇女已然成为农村发展的主力军，因此注重妇女能力的提高成为当地开展参与式扶贫实践的特色之一。这种情况在其他偏远落后地区并不少见，因而增强对农村妇女的发展技能培训是值得借鉴的重要经验。在汉源县坭美彝族乡，DORS和四川扶贫开发协会为提高农村妇女的知识和技能，与该乡签署关于安排妇女培训的协议，培训对象聚焦于来自乡里最贫困的三个村庄的妇女，培训内容由妇女主任听取妇女们的建议而决定。DORS和四川扶贫开发协会提供培训资料费及培训员的生活费和路费，并协助妇女主任鼓励、动员全村妇女参加这些培训。巧妇难为无米之炊，在关注技能培训和能力建设的同时，不可忽略的是给贫困群体实施发展项目的经济基础。为此，DORS从1997年7月起先后在汉源县苏古村、板羊村、觉托村、纳尔村等村庄实施妇女小额信贷计划。该项计划之所以面向妇女是因为相关数据显示妇女贷款风险小。DORS开展的小额信贷计划向妇女们发放为期一年、最大金额一千元人民币的小额贷款，还款可每月或半年进行一次，妇女们享有贷与不贷以及如何使用贷款的决定权。据调查，妇女们通常会将贷款用于发展自主选择的小规模创收项目。

三、全面推进参与式扶贫以提升精准脱贫治理效能的路径思考

(一)坚持党组织引领，凝聚社会组织力量

中国共产党坚持群众路线，具有天然的人民性特征，是统领参与式扶贫实践的坚强领导核心，必须坚持党组织引领，为提升精准脱贫治理效能提供坚强的政治保障。在推进参与式扶贫的过程中，要充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，严格执行一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓，切实加强贫困农村基层党组织建设，使其成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。要充分发挥基层党组织的组织优势和动员能力，借此激活贫困群体的主体意识和参与热情，为优化参与式扶贫实践提供引领和保障。

在坚持党组织引领的基础上，政府扶贫系统需要凝聚社会组织力量，增强社会合力。国内外社会组织是参与式扶贫实践的开创者，拥有较为成熟的实践体系，是政府扶贫系统需要学习、扶持、吸纳的对象。其一要向社会组织学习其成熟的经验。实施精准扶贫精准脱贫基本方略，基层扶贫干部务必向参与式扶贫的国内外社会组织学习，尤其是要学习其介入、赋权及增能等方法和经验。唯有如此，才能保证参与式扶贫实践蓬勃发展、全面推进，最终提升我国精准脱贫治理效能。其二要扶持社会组织发展壮大。政府要为国内外社会组织发挥扶贫作用提供充分的支持，激发它们开展参与式扶贫实践的动力和活力，增强它们致力于扶贫事业的信心和信念，为提升中国精准脱贫治理效能增添强大力量。其三要加强与社会组织的合作。在多元合作治理的背景下，政府扶贫系统要加强同国内外反贫困社会组织的合作。政府扶贫部门与国内外致力于贫困治理的非营利组织并非独立存在、平行运转的两个主体，二者有着相同的价值追求和目标使命。后者在关爱社会弱势群体领域深耕细作，具有相当的独立性和同贫困群体打交道的天然优势，基层政府在开展精准扶贫精准脱贫工作中应充分利用社会组织亲民利民的特质，加强合作，吸纳其力量开展参与式扶贫实践。可将部分进村访谈、收集民意等工作交由社会组织去完成，构建共建共治共享的乡村脱贫治理格局。

(二)转变思想观念，促进以人民为中心的思想落地生根

参与式扶贫实践以贫困群体为中心，遵循邀其介入、向其赋权、促其增能的基本原则和内在要求。为进一步推进参与式扶贫，需要基层扶贫干部转变思想观念，促进以人民为中心的思想落地生根。

第一，转变思想观念，培育“向农民学习”的意识，贯彻落实以人民为中心的思想。农民为了自身生存和后代延续，长年累月地思考如何在现有的生产方式与生活方式约束下充分利用自然资源和社会资源进行生存和发展，而且不对生态系统造成威胁，农村居民由此形成的系统认知被称作“乡土知识”，它是人类长期生产和生活实践的经验总结，并世代相传。在农村，农民比任何外来者都更加了解他们朝夕相处的环境以及地区发展限制、发展潜力、发展机会等。因此，基层扶贫干部应当转变根深蒂固的“官本位”思想，承认人民群众的首创精神，重视乡土知识，培育“向农民学习”的意识。这种出于对群众智慧认可的以人民为中心的思想是基层扶贫干部自觉推进参与式扶贫实践的内在驱动力，对提升精准脱贫治理效能大有裨益。

第二，转变思想观念，建立平等的伙伴关系，贯彻落实以人民为中心的思想。在扶贫工作中，政府官员是发起者、组织者和激励者，贫困群体是帮扶过程中的主体，是扶贫项目的建议者、计划者、执行者、管理者和受益者。基层扶贫干部必须清醒地认识到，贫困农村扶贫过程是外来者和贫困户共同努力、共同受益的过程，双方是平等的合伙人关系，这一基本认识是参与式扶贫实践的思想根基。帮扶干部只有转变传统的固有观念，建立并维持平等的伙伴关系，保障贫困人口实质性参与而非看似民主参与实则仍由政府垄断的形式化参与，才能实现精准脱贫治理效能的提升。

(三)优化制度设计，保障参与行为

政府扶贫系统需要调整对于扶贫过程和扶贫结果的注意力分配，重视扶贫过程中目标群体的参与程度和效果，而不仅仅是脱贫结果，要通过优化制度设计逐步促进参与式扶贫程序化、规范化、长效化，切实保障帮扶对象的参与行为。

第一，完善贫困群体参与制度。精准扶贫是涉及贫困农户切身利益的重大问题，驻村工作队及村委会应当不断健全村务公开制度，完善扶贫政策、资金、项目公示公告公开制度，明确规定公开范围、形式、流程及期限等，并确保公开内容翔实具体，通俗易懂。在充分掌握信息资源的前提下，帮扶对象及时、有序、理性地参与扶贫项目设计、管理及监督等环节。在此基础上，进一步完善参与制度建设，明确和细化贫困群体的参与权利、参与范围、参与程序、参与规则、参与结果运用等制度规定，保障贫困群体广泛而有效地参与到扶贫脱贫过程之中，以此进一步优化参与式扶贫实践，助益精准脱贫治理效能提升。

第二，创建乡村治理积分制度。2020年7月，中央农办、农业农村部联合发布关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知指出，因地制宜在乡村治理工作中推广运用积分制有利于提高农民参与乡村治理的积极性。政府扶贫系统应当积极响应号召，围绕脱贫攻坚的重点任务和突出问题，依托村民自治组织和各类群众性协商活动，广泛征求农民群众的意见和建议,合理制定积分内容、评分标准、运行程序、结果运用等细则。以此保证农民群众全程参与积分制的制度设计，提升村民对于积分制度的认同感和支持度，为积分制度顺利实行奠定群众基础。此外，探索积分智慧化管理，运用信息化手段开展积分数据收集、汇总及统计等工作是各乡村面临的挑战。在脱贫攻坚战役中创建积分制度，发挥其引导、激励扶贫对象参与帮扶过程的作用是进一步推进参与式扶贫实践以提升精准脱贫治理效能的制度保障。

(四)构建乡村公共能量场，大力推进话语赋权

参与式扶贫的核心在于赋权。在具体实践中，外部干预人员不再以施舍者或领导者等角色出现，他们以赋权为手段，缓解贫困群体因权利失效而造成的穷苦，促使贫困群体在享有利用资源的机会和实现发展的权利等情况下摆脱贫困，并向可持续脱贫与自身全面发展的目标靠近。福柯认为，真正的权力(利)是通过话语来实现的。(11)王治河：《福柯》，长沙：湖南教育出版社，1999年，第182页。诉求表达并获得重视是诉求得以实现的基本前提，故话语赋权应当成为赋权的核心内容，成为参与式扶贫的重中之重。在参与式扶贫实践中，政府扶贫干部须构建可供帮扶实施者和目标群体平等磋商和自由辩论的公共能量场，并从增加贫困群体准入数量和维系对等型协商状态两个方面完善公共对话场域的规则，确保对话平等、有序、深入推进。(12)李金龙、刘巧兰：《话语赋权:打赢脱贫攻坚战的政策依据价值追求和推进路径》，《甘肃社会科学》2019年第1期。公共能量场是指公共政策对话的发生地和竞技场，它不同于制度环境之处在于它更加强调政策过程的动态性、斗争性和妥协性。(13)竺乾威：《公共行政理论》，上海：复旦大学出版社，2008年，第399页。在乡村脱贫治理场域，政府扶贫系统可以农村基层民主政治建设为抓手，以民主评议村民大会或村民代表大会为平台，构建开放、自由、有序的对话场域，组织贫困人口广泛参与协商对话，切实赋予其话语表达权利，并通过满足其合理诉求保障话语效应，以此优化参与式扶贫实践，助力精准脱贫治理效能提升。