户籍制度改革、生育政策调整与城镇化进程

向 晶，周灵灵

(1.中国社会科学院 人口与劳动经济研究所，北京 100006；2.国务院发展研究中心 公共管理与人力资源研究所，北京 100010)

提要：基于2010年和2020年两次人口普查数据，采用Leslie人口预测模型，对分城乡不同年龄、性别的人口数据进行模拟，评估了户籍制度改革和生育政策调整对中国城镇化进程的影响。研究表明，户籍制度改革和生育政策调整对“十三五”时期城镇化率的提升具有积极作用，其贡献率从2016年的3.08%提高到2019年的4.33%；对未来中国城镇化率的估算显示，户籍制度改革对城乡人口分布和全国总人口变化都具有正向影响。假定2021—2035年农村人口向城镇流动的迁移率是2016—2020年平均水平的1.1倍，预计到2035年中国城镇化率将达77.21%；尽管新型城镇化战略和生育政策调整带来的叠加效应会延缓中国人口总量拐点到来的时间，但也近在咫尺。“十五五”时期中国人口将进入零增长甚至负增长，城镇化战略须顺应人口发展形势适时进行调整。总之，宏观政策对城镇化发展以及人口发展的影响是持续累积的，关于城镇化率的预测须充分考虑相关政策的影响。

一、引言

党的十八大以来，我国新型城镇化建设取得了重大历史性成就，农业转移人口加快融入城市，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率稳步提升。2020年第七次全国人口普查数据显示，我国常住人口城镇化率已达63.89%，与2010年相比，年均增幅达1.42%。第七次人口普查显示的城镇化率远超预期。在“七普”数据公布之前，大量有关城镇化率的估计认为，到2025年中国城镇化率能达到64%～66.5%[1-2]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也提出，到2025年我国常住人口城镇化率要达到65%。从最新的城镇化数据看，这一目标有望在2022年就提前实现。在此背景下，笔者对现有模型进行修正，并评估户籍制度改革和生育政策调整对城镇化进程的影响，以期更科学地预测未来城镇化率，进一步提高相关政策的前瞻性、实效性。

从文献看，不同研究者采用不同来源的数据估算城镇化率，得出不尽一致的结果，引发了学术界的持续关注和热议[3-4]。第七次人口普查数据显示，2020年我国常住人口城镇化率为63.89%，而户籍人口城镇化率仅为45.4%，二者之间的差别表明，我国仍有2.61亿人虽拥有农村户籍，但有半年以上居住在城镇。然而，2020年农民工监测报告显示我国农民工总量为2.85亿人，超过城镇化定义下的农村转移人口规模。对于这些问题，有学者尝试用全样本普查资料理清常住人口、户籍人口和人口遗漏等问题产生的偏差[5]，但不同统计口径数据采取非一致的人口修正模型，反而加大了非普查年份数据的误差。从内在联系看，人口的城乡分布与人口总量、人口结构存在共生关系。一方面，农村人口迁入城镇后，医疗健康服务水平提升，会提高农村居民的预期寿命，降低死亡率，对人口总量有增加作用；另一方面，农村生育和生活观念与城镇趋同，农村流动人口生育意愿降低，弱化人口总量增长趋势。对城镇而言，大量的农村流动人口进入城镇，对城镇公共设施和公共服务升级配套的需求大幅度增加。此外，农村作为城镇劳动力“蓄水池”的作用在进一步减弱。据估计，2020年中国农村常住劳动力比2010年减少了1.5亿人。研究表明，在其他条件不变的情况下，人口结构的深刻变化会进一步减缓未来城镇化率的增速[6]。令人欣慰的是，随着新型城镇化战略的深入推进，相关政策对城镇化进程的影响有所增强。2010—2020年我国城镇化处于高速发展阶段，其中，2010—2015年城镇化率年均增速为1.24%，2016—2020年城镇化率年均增速进一步提高到了1.6%。

城镇化进程明显加快，与进一步深化户籍制度改革有很大关系。鉴于此，笔者将《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中的户籍制度改革等政策纳入模型，特别是放开人口流动限制，建立包容性生育政策，会对未来的城乡人口分布产生重要影响。笔者将建立城乡动态人口仿真模型，在评估新型城镇化战略初期效果的基础上，通过设定政策模拟参数，对2021—2035年的城镇化率和人口发展趋势进行估测。

二、户籍制度改革、生育政策调整对“十三五”时期城镇化进程的影响

(一)城镇化率估算方法概述

常用的城镇化率估算方法主要有3种：一是城镇化率与经济增长的关系模型。这种方法起源于钱纳里的工业化阶段划分理论[7]。由于该理论在实际运用中遇到“半城镇化”等现实问题[8-9]，故而有学者在传统分析模型基础上扩展经济指标，以提升城镇化率估算的精准度[10]。二是曲线拟合法。该方法由城市地理学家诺瑟姆提出，他发现城镇化率会经历类似于正弦波曲线上升的过程[11]，但中国的城镇化发展与标准的“S”形发展规律并不相符[12]。在修订曲线拟合法后，有学者指出中国城镇化正处于“S”曲线上的第三阶段，此时的城镇化速度在减弱，产业结构高级化和服务化逐渐显现，城镇生活质量不断提升，城镇化率依然保持着增长态势[13]。三是联合国城乡人口比预测法。该方法在收集城镇化率时间序列数据后，通过时间趋势进行预测，并通过城乡人口增长率之差的假设进行调整，进而得到调整后的城镇化率预测值[14]。以上方法都比较常用，在分析我国城镇化发展阶段时发挥着重要作用。但是，学者们使用这些方法估算中国城镇化率，得出的结果大都明显低于2020年人口普查显示的实际值，说明上述方法在识别政策影响、提供城乡人口特征等方面还存在一些不足。

除上述3种方法外，城镇化率还可以通过分城乡、分区域的Leslie人口预测模型进行估测。Leslie人口预测模型的优势在于，在得到城镇化率估计值的同时，也可以得到分城乡的人口发展趋势和结构特征。因此，采用Leslie人口预测模型对传统的城乡静态迁移假定进行改进，以分年龄、分性别的农村人口流动为基础，通过拟合迁移模式，得到2016—2020年迁移率，并通过设定人口政策调整系数，进而分析新型城镇化战略下的全国总人口和城镇化发展态势。

(二)改进的Leslie人口预测模型

从Leslie矩阵可以看出，在获得分年龄组的死亡率和新生儿出生率信息后，可以通过迭代的方式对人口规模进行推演。将全国总人口分为城镇和乡村两部分，不考虑城乡行政区划调整对城镇化率的影响，在Leslie人口预测模型基础上，建立城乡一体的动态人口迭代模型。

(1)

相应地，t年城镇常住人口可以表示为

(2)

按照分年龄组的人口数量对式(1)和式(2)进行转换，那么农村常住人口可以表达为

(3)

城镇常住人口的预测公式为

(4)

至此，城镇化率可以表示为

(5)

从式(5)的分子可以看出，在各年龄人口生命周期稳定的情况下，城镇化率的变化源自新生儿规模和农村流向城镇的人口规模。

在评估户籍制度改革、生育政策调整对“十三五”时期城镇化进程影响的基础上，运用改进的Leslie人口预测模型对2021—2035年的城镇化率及城乡人口发展趋势进行估算。在评估以《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》等为代表的新型城镇化战略的政策效应时，采用反事实估计方法，通过对比规划出台前后我国城镇化率和城乡人口发展情景，得出实际政策效应。在测算2021—2035年城镇化率时，主要探讨放开生育和降低城乡人口流动限制的政策影响。

(三)户籍制度改革、生育政策调整对“十三五”时期城乡人口分布的影响

从全国人口和城镇人口增长趋势看，新型城镇化有助于延缓人口规模缩减。其作用机制可能在于，相较于农村，城镇居民拥有更高的健康水平、更长的预期寿命，且各年龄段人口的存活率均高于农村。表1展示了户籍制度改革、生育政策调整对2016—2020年人口城乡分布影响的估计结果，同时也模拟了没有《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》相关政策时的情形，即反事实估计结果。显然，无政策效应下的模拟值比实际城镇化率要低，2020年户籍制度改革、生育政策调整对城镇化率提升的累计增长较无改革情形高出1.88个百分点。从时间轴看，户籍制度改革、生育政策调整对城镇化率增长的影响在持续扩大，其政策贡献率从2016年的3.08%提高到2019年的4.33%(2020年的政策贡献率有所下降，与疫情时期人口流动大幅下降有关)。对比实施新型城镇化战略的政策效应，可以看到2020年全国总人口实际值比模拟值多出294.25万人，说明新型城镇化对我国城镇化发展的意义不仅仅是加速农村人口向城镇流动转移，其对人口总量的发展也具有积极影响。

表1 户籍制度改革、生育政策调整对“十三五”时期城乡人口分布的影响

三、“十四五”时期和2035年城镇化进程展望

在探讨户籍制度改革、生育政策调整对“十三五”时期全国人口规模和城镇化进程影响的基础上，进一步对“十四五”和未来一段时期的城镇化率进行估算。

(一)人口仿真模拟方案

(6)

表2 不同政策情景下的人口预测变量

(二)数据来源和模型参数

考虑到人口普查可能存在人口漏报和重报的情况，使得同一出生队列人口在不同普查年份对比中，出现不降反增的现象[15-17]，这不仅会影响普查年份数据使用的一致性，也会降低Leslie矩阵在人口仿真模拟中的运用效能。鉴于此，为降低数据不一致带来的影响，先根据式(1)～(4)，使用2010年和2020年两次人口普查数据，通过调试两个普查年份之间的生育率、预期寿命、城乡迁移率等参数，将不同年份的城乡分年龄、分性别人口进行回填，这样既可以提高基础仿真数据的一致性，也能获得无政策效应下的预测参数。2021—2035年人口预测的具体参数如下。

(1)生育率参数设定。2010年第六次人口普查显示全国总和生育率为1.6，2020年第七次全国人口普查显示的全国总和生育率约为1.3。鉴于分城乡的生育率并未公布，我们以第六次人口普查时，城乡分年龄、分性别人口数据为基础，运用式(1)～(4)对2010—2020年之间的分城乡总和生育率进行反事实估计。模拟结果显示，城乡总和生育率均在下滑，2010—2020年我国城镇常住人口的总和生育率在1.2左右，农村常住人口的总和生育率略高一点，在1.85左右。

在对2021—2035年的人口规模和城镇化率进行估计时，假定放开生育政策主要会提升城镇生育率水平，大约提升到1.32(相较2010—2020年的平均水平提高10%)，同时，假定农村总和生育率保持在1.85的水平。作出这种假设的理由在于，相对于城镇，农村总和生育率的下降更为缓慢。而且，农村育龄妇女的规模小于城镇，长期以来的城乡人口流动导致当前农村和城镇育龄妇女总量及结构严重倒挂，这就意味着农村潜在人口增长的动力不足。综合多重因素，生育政策调整带来的影响将更多地集中于城镇地区。

(2)人口死亡率和预期寿命参数设定。分年龄、分性别的死亡率采用2010年普查数据，并假定男女两性的分年龄死亡模式保持不变。根据2010年第六次全国人口普查编制的生命表，假设按照联合国生命周期增长趋势，确定未来预期寿命，初始年份到预测年份间的预期寿命采用线性插值法。

(3)分城乡人口流动迁移参数设定。由式(3)和式(4)可知城乡人口分布与农村人口年龄结构和迁移概率密切相关。在估算新型城镇化战略对城镇化发展的影响时，假定农村人口向城镇流动的概率相较2016—2020年的平均水平提高10%。

(三)不同政策情景下的人口规模和城镇化率

如果按照当前的生育率和迁移概率进行人口迭代，预计全国人口总量将在2025年达到峰值，之后人口开始进入负增长。到2035年，全国人口总量预计为13.98亿。与此同时，我国城镇化率将持续提升，预计在“十四五”末达到68.79%，到2035年城镇化率约为76.97%。从增速看，“十四五”时期将出现城镇化增速的拐点，我国城镇化率进入“S”形曲线的第三阶段，城镇化率增速放缓，城镇功能服务需求上升，城镇化质量进一步提高。表3展示了基于2020年人口普查数据进行人口迭代的人口规模和城镇化率，同时也展示了不同政策情景下的全国总人口和城镇化率估计结果。

表3 2021—2035年全国总人口和城镇化率估算结果①

如果新型城镇化进一步深入推进，分年龄、分性别的农村人口流动概率提高10%，则预计人口总量将在2026年左右达到峰值，城镇化率也会相应有所提升。预计到2035年城镇化率将达77.21%，比人口迭代下的城镇化率要高出0.3个百分点，户籍制度改革对我国城镇化率增长的贡献也将从2021年的0.14%提高到2035年的0.39%。

放松生育政策也会对提高全国人口总量、延缓人口峰值到来发挥积极作用。根据测算显示，当城镇常住人口的总和生育率提高10%时，全国人口总量的峰值将推迟到2028年，约为14.31亿人，生育政策对城镇化率增长的贡献则从2021年的0.04%逐渐提高到2035年的0.32%。

综合户籍制度改革和生育政策调整效应，中国人口峰值将在2029年左右出现，总量约为14.39亿人。同时，城镇化率也将从2020年的63.89%提高到的2035年的78%。正是受到生育政策和城镇化改革的双重影响，政策叠加对城镇化率增长的贡献率也将从2021年的0.18%大幅提高到2035年的1.42%。

结合2020年第七次全国人口普查数据和本文分析结果可知，当前我国人口还处于低速增长阶段，人口总量的拐点预计在“十五五”时期出现。综合生育政策调整效应，以及新型城镇化带来的农村流动人口健康水平提升和预期寿命延长，两项公共政策调整对我国人口总量增长的贡献率预计将从2021年的0.36%提高到2035年的2.28%(见图1)。由此可见，宏观政策对我国城镇化进程以及人口发展的影响是持续累积的。考虑到人口既是经济发展服务的对象，也是经济发展的要素资源，故而从人口发展视角考察政策变化的影响，对调整和制定相关政策具有重要意义。

图1 不同政策情景对城镇化率增长的贡献率

(四)未来人口发展形势对城镇化发展的影响

从表3可以看到，“十五五”期间，我国人口总量将进入负增长阶段，生育率的提高难以改变人口总量衰减和老龄化程度加深的趋势。户籍制度改革尽管能推动农村人口转移，然而，农村老龄化正加速农村人口总量衰减的速度，城市人口的生育率如果不出现大幅度提升，全国人口总量衰减将无法避免。为进一步理清人口发展形势对未来城镇化发展的影响，运用式(3)和式(4)，对城乡人口变化进行分解，主要有以下几点发现。

1.“十四五”是我国城镇化建设提质增效的关键时期，城市发展将实现从功能服务需求向质量需求的转变

根据现有人口结构，调试不同的政策情景，预测结果均表明2025年之后，农村常住人口降幅将超过城镇人口增量(如表4所示)，导致全国人口总量出现负增长。“十三五”时期，我国城镇人口增量出现转折，2016年城镇人口较2015年增加2 622万人，而到了2020年，城镇人口增量仅为1 773万人。如果按照2016—2020年我国的生育率水平和迁移率进行推算，城镇人口增量预计将从2020年的1 773万人下降到2025年的1 386万人②。2030年以后，城镇人口年增量将不足1 000万人。户籍制度改革和生育政策调整尽管能提高城镇人口增量，但这种增长效应会随着时间推移而不断缩减。

表4 2021—2035年中国分城乡常住人口较上一年的增量

式(4)表明城镇人口增量来自农村转移人口增量、城镇新生儿增量以及城镇死亡人口的减少。为更好地测度农村转移人口规模减小对城镇化进程的影响，笔者使用农村转移人口增量对城镇人口增量的贡献率这一指标进行估算。结果表明，农村转移人口增量对城镇人口增量的贡献率将下降到一个相对平稳的水平(见图2)。“十四五”时期，农村转移人口增量对城镇人口增量贡献率的均值为31.38%，而该贡献率的均值在“十三五”时期为80%，可见城镇化率提高的源泉已经出现转变。“十四五”是推进新型城镇化的重要时期，在处理好存量农民工市民化所需的基本公共服务和社会保障的同时，还需扩大城市功能服务范围，毕竟人们对城市发展质量的要求会随着收入水平的提高而提升。

图2 中国农村转移人口增量对城镇常住人口增量的贡献率

2．我国即将进入深度老龄社会，老年人口分布也将出现重要变化，这会给城乡公共服务的均衡配套和养老基金带来巨大压力

2020年第七次全国人口普查数据显示，我国65岁及以上老年人规模已达1.9亿人，占总人口的比重为13.5%。预计到“十四五”末，65岁及以上老年人的规模将达2.1亿人。按照国际标准，“十四五”时期我国将进入深度老龄社会。从“十五五”开始，65岁及以上老年人的规模将进入快速增长期，尤其是城镇老年人口规模增长显著。到2035年，我国65岁及以上老年人的规模将达到3亿人。老年人口分布也会出现重要变化，未来将有一半多的老年人居住在城镇(见图3)。

图3 2020—2035年中国65岁及以上老年人分布情况

老龄化程度加深对我国城乡发展的影响主要体现在两个方面：一是城乡基础设施和公共服务的均衡配套。过去一段时期，“少子化”和农村人口迁移造成了农村地区留守老人规模庞大，养老和医疗保障不足引发农村地区老年人贫困及健康问题时有发生。同时，城乡医疗资源分布不均衡也导致优质医疗服务长期处于紧缺状态。从人口发展趋势看，老年人口增长提速意味着我国医疗健康服务需求将进一步扩大，城镇老年人口比重攀升则意味着城镇养老和医疗服务的压力陡增。二是过快的老年人口增速给养老基金带来巨大压力。人口仿真模拟显示，“十五五”时期我国65岁及以上老年人将累计增加3 500万人，是“十四五”时期累计增量的5倍。这就意味着我国养老金支出在经历“十四五”的平缓增长后，将迎来大幅度提高。因此，须把握时机实施延长退休年龄政策，健全养老和医疗保险稳定可持续筹资机制，完善城乡医保待遇调整机制，增强社会福利体系的韧性。

四、主要结论和启示

本文基于Leslie人口预测模型，使用分城乡不同年龄、性别的人口数据，评估了户籍制度改革和生育政策调整对我国城镇化进程的影响。研究发现：(1)户籍制度改革和生育政策调整对“十三五”时期城镇化率的提升具有积极作用，其贡献率从2016年的3.08%提高到2019年的4.33%。(2)对未来中国城镇化率的估算表明，户籍制度改革对城乡人口分布和全国总人口变化都具有正向影响。假定农村人口向城镇转移的迁移率是2016—2020年平均水平的1.1倍，预计到2035年我国城镇化率约为77.21%。户籍制度改革对城镇化率增长的贡献也将从2021年的0.14%提高到2035年的0.39%。(3)尽管户籍制度改革和生育政策调整的双重效应会延缓中国人口总量拐点到来的时间，但是也近在咫尺，“十五五”时期我国将进入人口零增长甚至负增长阶段。(4)“十四五”是我国进行城镇化建设提质增效的关键时期，户籍制度改革和生育政策调整带来的潜在城镇人口增量，并不会对当前城市功能服务的需求产生挤压，城市发展将实现从功能服务需求向质量需求的转变。(5)我国老龄化趋势加速，老年人口城乡分布格局将出现重大调整，也将出现“老人主要在农村”向“过半老人在城镇”的趋势性转变。

综上所述，本文得出如下3个方面的启示。

第一，紧密结合人口发展趋势，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。目前，我国老年人口仍有一半居住在农村，须切实做好涉及农村地区生产、消费、住房、养老、健康、居民服务的中长期规划。城镇化进程的加快也意味着农村常住人口总量在持续减少，无论城镇还是农村，都需要基于人口及其结构的长远发展趋势，对城乡生产生活、城乡人口管理、城乡规划布局等事宜进行超前谋划，更好推进城乡融合发展。“十四五”是提前布局城乡医疗健康和公共服务设施的关键时期，要不断改进城市圈层医疗服务资源的协调发展，推动城乡基础设施和基本公共服务的一体化规划、建设、运营和管理，更好地应对“超老龄社会”的到来。

第二，加快推进数字化、智能化发展，更好应对未来劳动力供给相对不足的潜在挑战。2020年人口普查数据显示，我国劳动年龄人口总量较2010年减少了3 000多万人。加之“十四五”时期，20世纪60年代出生的人口陆续到达退休年龄、退出劳动力市场，劳动力规模将进一步缩减，这会给经济发展带来不利影响。对此，应充分发挥我国在新一轮科技革命与产业变革中的优势，加大数字化、智能化在生产制造、健康医疗、居民服务等领域的应用，进一步缩小城乡和地区间的新技术应用差距，不断提高全要素生产率。

第三，进一步改进人口数据修正方法，提高模型预测的精准度。普查年份之间的人口分布数据往往是根据抽样调查数据，依据线性插值的方式测度而来。Leslie人口预测模型的拟合过程虽然相对复杂，但在估计人口分布、人口特征方面具有独特优势，不仅可以有效解决普查年份之间的人口遗漏问题，也能缓解由此引致的政策评估不准问题，可将Leslie人口预测模型作为非普查年份人口预测的主要方法，其他方法作为参考。

注 释：

①本文的人口模拟方案主要是两个：一是使用2010—2020年的人口实际数据，推算我国分城乡的总和生育率，并以此为基础进行2021—2035年的人口迭代，这是常用的中方案人口模拟；二是假设城镇生育率提高10%，这是高生育率假设下的人口模拟。之所以不展示低生育率假设下的人口模拟结果，主要是考虑到国家在采取各种措施努力提高人口生育率，加之户籍制度改革属于积极的城镇化政策，它们对人口规模和城镇化率都会产生深远影响。而且，本文的主要研究目的在于，通过模拟生育率和迁移率这两个影响城镇化率的关键因素，测度其对城镇化率的贡献。我国未来城镇化率的进一步提高，将主要取决于城镇常住人口基数扩大带来的城镇自身人口增长，这意味着须不断提升城镇的容纳力和吸引力，提高基本公共服务的覆盖面和服务水平。城镇化进程分解结果也证实了这一逻辑。

②2025年城镇人口增量预测值系三种人口仿真模拟方案的平均值。