国际警务合作的国内外研究综述

王 雷，王启超

（中共中央党校〔国家行政学院〕，北京 100091）

2017 年，中国国家主席习近平在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲中指出：“安全问题同政治、经济、文化、民族、宗教等问题紧密相关，非传统安全威胁和传统安全威胁相互交织。一个看似单纯的安全问题，往往并不能简单对待，否则就可能陷入头痛医头、脚痛医脚的困境。安全问题早已超越国界，任何一个国家的安全短板都会导致外部风险大量涌入，形成安全风险洼地；任何一个国家的安全问题积累到一定程度又会外溢成为区域性甚至全球性安全问题。全球安全问题的内涵和外延正在不断拓展，传统犯罪在互联网和新媒体的作用下翻陈出新，电信诈骗、金融诈骗等新型犯罪大量滋生，跨国有组织犯罪日趋升级，难民危机愈演愈烈，网络攻击、网络窃密已经成为危害各国安全的突出问题。各种安全问题相互交织、相互作用，解决起来难度更大。”[1]面对各类非传统安全威胁，开展国际警务合作已成全球共识，越来越多的国家认识到警察执法力量不应局限于一国之内，国际警务合作成为各国打击跨国犯罪、应对非传统安全问题最直接、最有效的方式之一。[2]犯罪学家布劳克指出，在当前犯罪跨国流动形势下，“警察也需要寻求跨国界的合作，以求分享情报、协调行动、保全证据、抓捕犯罪嫌疑人”[3]。国际社会为开展国际警务合作，研究制定了许多重要的国际公约，并建立各种全球性、区域性和专门化合作机构以协调统一行动。面对跨国犯罪带来的全球安全威胁，如何在复杂多变、利益深度调整的国际局势下开展更高层次和水平的国际警务合作，成为各国尤其是警务机构和人员需要思考的问题。

一、国际警务合作概念辨析

从国际实践看，狭义的国际警务合作，一般是指在国际刑警组织框架内围绕案件侦查开展合作。广义的国际警务合作，除了上述内容，还包括刑事司法协助等有关活动。美国犯罪学者弗里德里克认为：国际警务合作是一种“动态机制”，即“两个或多个警察实体间出于共享犯罪情报、开展调查犯罪活动或对嫌犯最终实施抓捕等共同目的而开展的有意或无意的互动活动”[4]。中国学者向党将国际警务合作定义为不同国家的警察机关之间，根据本国法律或者参加的国际公约，在惩治国际性犯罪，维护国际社会秩序领域相互提供援助、协助配合的一种执法行为，一种跨越国界的警察事务交流，从一定意义上说也是一种警察外交。[5]中国学者赵宇认为国际警务合作是国际社会广泛合作的一个重要组成部分，是不同国家和地区的警察(内政)机构之间或与其他国际行为体之间，根据相关条约、国内法规定或者按互惠原则的相关规定，为满足各方实际的或预期的执法需要而相互调整政策和行为的合作过程。[6]

伴随安全内涵的不断丰富，全球安全治理形势的日益严峻，国际警务合作又衍生出国际警务执法合作、国际警务执法安全合作、国际执法合作等概念。上述概念与国际警务合作并无本质区别，都反映了国际警务合作的主体、内容等，而表象的区别在于侧重点不同，国际警务执法合作、国际执法合作侧重执法合作，国际警务执法安全合作在执法合作基础之上突出安全领域，而国际警务合作不仅包括执法合作，还包括对话会晤、定期互访、警务培训等非执法合作，故国际警务合作的外延和内涵最为广泛和全面。

广义的国际警务合作中包含刑事司法协助与国际警务合作，二者既有联系，又有区别，它们在性质、主体、内容方面存在不同，一般意义上的国际刑事司法协助指一国法院或其他主管机关，根据另一国法院、主管机关或相关当事人的请求，代为或协助实行一定的与诉讼有关的司法行为。按照立法合作、执法合作和司法合作划分，国际刑事司法协助属于司法合作的范畴，而国际警务合作属于国际执法合作；国际刑事司法协助的主体一般是国家授权的相关司法机关，而国际警务合作的主体则是警察机关，人们之所以易将二者混为一谈，系因世界各国国家机构职能设置和部门名称不同，国际警务合作实践中往往出现一国的警察机构与另一国内政部门或司法部门对接并签署合作协议的局面。国际刑事司法协助一般是针对某一具体案件的相关诉讼程序行为，并通过正规法律程序进行协助，内容和范围相对确定，主要包括送达文书、调查取证、引渡、刑事诉讼移管、承认和执行外国刑事裁判、被判刑人的移交等，协助结果具有法律上的权威性并在诉讼中产生法律后果。国际刑事司法协助部分内容涉及采取强制措施，须依赖警察职权的行使，此系构成二者易混淆的原因之一。实际上，国际警务合作这一概念是一个中国化的概念，国际社会更多直接使用司法合作(judicial cooperation)或执法合作(law enforcement cooperation)。国际警务合作的内容与国家刑事司法协助相比，以打击、惩治国际犯罪、跨国犯罪为主要目标，其行为主体因国家不同而有所不同，既有可能是警察机关，也可能是其他经授权的司法或执法机关，而合作内容除了围绕某一具体案件开展合作外，还有一般性或常规性合作，如共享犯罪情报信息、警务人员互访交流和培训、警务机构对话会晤等，并且合作实践中其内容还在不断延伸，无具体边界可言。[7]

据此，笔者认为：国际警务合作是指国家或地区负有警务职能的机构根据参加或缔结的国际条约，为打击、惩治国际犯罪、跨国犯罪，与其他国家或地区开展的相互协助与合作的一切活动；其中，负有警务职能的机构既有可能是警务机构，也有可能是司法、检察或其他机构。国际警务执法合作、国际警务执法安全合作以及国际刑事司法协助与国际警务合作的关系应作如下表述：国际警务合作包含国际警务执法合作与国际警务执法安全合作，而国际警务合作与国际刑事司法协助之间，既有区别，又有联系，呈部分交叉重叠关系。之所以出现上述现象，主要原因在于各国的司法、警务体制不同(见图1)。

图1 国际警务合作与国际警务执法合作、国际警务执法安全合作、国际刑事司法协助关系示意图

二、国际警务合作的国内研究综述

(一)国际警务合作研究过程演进

1.国际警务研究之始

国内有关国际警务合作的研究最早源于国际刑法和国际刑事司法协助领域，1986 年，赵永琛教授[8]开我国国际警务合作相关问题研究之先河，撰文对国际刑警组织进行了详细阐述，拉开了国际警务合作研究的序幕。1989 年，赵永琛根据中国公安工作的实际需求，撰写出我国第一部专题研究国际刑警组织的学术著作《国际刑事警察组织——理论与实践》。以此为契机，赵永琛将其研究进一步扩大到跨国犯罪、国际警务、国际刑警组织、国际刑事司法协助等领域，发表数十篇有关国际警务合作的论文，涵盖中国引渡制度及立法、国际刑法适用、国际刑事司法协助、跨国犯罪联合侦查、内地与香港警务合作、区域警务合作、美国预防和控制跨国犯罪策略、联合国打击跨国有组织犯罪公约、国际反恐怖主义法律规约等内容。在此期间，赵永琛教授完成的有关国际警务合作的著作有《国际刑法与司法协助》《国际刑事司法协助研究》《跨国犯罪对策》《涉外刑事司法问题解析》，其中《国际刑法与司法协助》一书研究了国际刑法和国际刑事司法协助制度，《国际刑事司法协助研究》集中研究了各大洲、各区域、各国别的刑事司法协助制度和规则，《跨国犯罪对策》介绍了跨国犯罪的刑事管辖以及查控跨国犯罪的区域警务合作等内容，《涉外刑事司法问题解析》提出了制定《中华人民共和国国际刑事协助法》的建议，详细论述了涉外刑事程序问题和跨国跨境犯罪的控制机制等内容。赵永琛从国际刑法和国际刑事司法协助的角度针对国际警务合作开展的上述研究，虽未明确提及“国际警务合作”这一概念，但不可否认，其研究内容确属国际警务合作范畴，为后续学界的国际警务合作研究奠定了坚实基础。

2.国际警务合作概念的提出

国内最早提出“国际警务合作”一词的是中国人民公安大学的向党教授。1997 年他在《国际警务合作概述》一文中首创性提出“国际警务合作”概念，认为国际警务合作是指不同国家的警察机关之间，根据本国法律或者参加的国际公约，在惩治国际性犯罪、维护国际社会秩序领域相互提供援助、协调配合的一种执法行为，是一种跨越国界的警察事务交流；文章还系统论述了国际警务合作的特征、范围、意义、法律依据。此后其陆续发文，围绕国际侦查协作、追缴犯罪收益、开展引渡的条件和程序展开系列研究。他还建议在公安院校创设“涉外警务”专业，分析了该专业的学科特点和培养目标，并提出课程设置构想和教学改革意见。2002 年其撰写的《加入世贸组织对公安工作的影响》一文论述了中国与各国警察机构在开展国际警务合作时存在的问题和中外警务合作条约体系，2012 年提出了“警察外交”概念并论述了其特征和趋势。[9]可以说，向党教授的研究将国际警务合作以更直观的形式呈现给了学界。涉外警务专业方向的设置，既培养了国际警务人才，又使得国际警务合作的研究开始自成体系。2005 年向党主编的《国际警务合作概论》，成为国内第一部关于国际警务合作研究的专著。

3.国际警务合作研究的蓬勃发展

继赵永琛和向党的拓荒性研究之后，与国际警务合作相关的早期著作还有：苑军辉等人的《国际刑警组织与国际犯罪侦查》、卢国学的《国际刑警组织》、马建文的《涉外警务》等。此后，国内出现一批研究国际警务合作的专著：2013 年，王莉、赵宇合著的《国际警务合作理论研究综述》，详细阐释了国际警务合作概念面临的挑战、障碍。2014年，赵宇的《国际警务执法合作》对国际警务合作条约、刑事管辖、刑事司法协助、国际侦查协作、境外追逃、国际警务合作机制、国际刑警组织、维和警务以及国际警务联络官展开了研究；荆长岭、易志华、吴兴民等合著的《全球化时代的国际刑事警务合作》阐述了国际刑事警务合作的基本构架、全球性国际组织公约、区域性国际组织或公约内的多边合作以及国际刑事警务合作的相关条约、国际性犯罪管辖等。2015 年，曾范敬的《国际警务合作的理论与实践》介绍了当代警务合作的概念及应用，国际警务合作案例及其所需责任与效率。2017 年，苑军辉的《国际刑警组织与国际警务合作》阐述了国际警务合作的范围、渠道和途径。国内有关国际警务合作的研究进入了蓬勃发展期。

(二)研究成果分析

1.研究内容解析

随着研究的不断深入，中国国内涌现出大批从不同角度研究国际警务合作的学术成果，多以论文形式呈现。通过检索并归类，国内关于国际警务合作的现有研究成果可归纳为以下几类：一是理论研究。主要集中在国际警务合作的概念分析、方式、构建、成本等。二是实务对策研究。这类研究针对打击跨境网络犯罪、电信诈骗、反洗钱、预防腐败以及境外追逃追赃、打击恐怖主义、拐卖人口、贩卖毒品等跨国犯罪居多，个别学者针对打击野生动植物犯罪国际警务执法合作、湄公河次区域航运安全合作、海外突发事件应急管理机制展开研究。三是法律视角的研究。主要从国际刑事司法协助展开研究，涉及国际条约和多边条约。四是国别研究。国内关于国家或区域间警务合作研究多集中在与东盟、中亚、个别邻国间某领域的合作，与美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等发达国家和地区的警务合作研究较少。五是合作组织与机制的研究。主要围绕现有的国际警务合作平台和机制开展研究，如国际刑警组织、欧洲警察组织、上海合作组织、澜湄联合巡逻执法机制、驻外警务联络官机制等。

2.研究成果述评

通过分析梳理国际警务合作研究情况，笔者作如下述评：一是国内关于国际警务合作的专著少、论文多。学术论文受制于篇幅和版面，其研究深度和广度无法与专著同日而语。二是论文缺乏从宏观、中观、微观等各个层面的统筹把握和分析，多从打击跨国犯罪的某一实务角度出发，国内目前仅有一篇文章提及要从制度、组织、实施三个层面构筑多层面国际警务合作框架。实际上，国际警务合作涉及国际法律条约、国际合作组织、国际关系等多方面因素，从某个角度开展研究必然受制于视角和学科背景的掣肘，导致片面化。三是全球视野少，针对周边研究居多，如中国与中亚、东盟等国家的安全合作等。

三、国际警务合作的国外研究综述

(一)国际警务合作国外研究脉络追踪

1.国际警务合作国外研究的初始阶段

与国际警务合作有关的研究，美国著名国际刑法理论教授谢里夫·巴西奥尼(Sherif Bassiouni)在20 世纪60 年代的国际刑法和国际犯罪相关论文中便有涉及，认为国际犯罪不应排除在国际法律体系之外①参见阿尔弗雷德·鲁宾、谢里夫·巴西奥尼、韦德·P·南达：《国际刑法专论》，载《美国国际法杂志》，1974 年1 月。，随后几十年间，巴西奥尼教授的大量专著和论文对国际警务活动以及国际执法的法律方面也多有涉及。伴随国际刑警组织建立起的多国警察合作机制的逐渐成熟，20 世纪80 年代末，国际警务合作领域早期的一些专著相继问世，诸如迈克尔·福纳(Michael Fonner)的《国际刑警组织：世界犯罪和国际刑事司法问题》(Interpol Issues in World Crime and International Criminal Justic)、马尔科姆·安德森(Malcolm Anderson)的《世界警务：国际刑警组织与国际警务合作的政治》(Policing the World：Interpol and the Politics of International Police Co-operation)和《欧盟警务：理论、法律和实践》(Policing the European Union：Theory， Law and Practice)、伊桑·纳德尔曼 (Ethan Nadelmann )的《警察无国界：美国执法的国际化》(Cops Across Borders：The Internationalization of US Law Enforcement)等。

围绕国际刑警组织建立的多国警务合作机制，迈克尔·福纳提出将20 世纪70 年代出现的恐怖主义纳入国际刑警组织的业务范畴，并在多篇论文中阐述该观点；②1973 年11 月，作者在纽约举行的美国犯罪学学会年会上发表题为《脆弱的社会：技术、恐怖和受害的危机》研究论文；20世纪80 年代中期作者发表《国际刑警组织：国际刑警组织的一些问题》研究论文；1985 年，作者在美国圣地亚哥犯罪协会年会上发表《国际刑警组织：美国对恐怖主义、毒品执法和洗钱犯罪政策逆转中一些问题》研究论文。上述论文均提及该观点。马尔科姆·安德森通过采访欧洲和美国数十位警察官员，在其两部专著中对国际刑警组织和国际警务合作的政治因素进行了全面分析，探讨了国际刑警组织及其他跨国警务合作类型，认为国家主权对国际警务合作会产生影响；伊桑·纳德尔曼通过采访分布在19 个国家的近300 名美国海外执法人员撰写的《警察无国界：美国执法的国际化》一书，审视了美国外交与刑事司法的相关政策和问题，比较了不同国家执法人员的做法和行为，认为美国刑事执法的国际化推动了世界各地刑事司法的“美国化”。

2.国际警务合作国外研究的多元化发展阶段

继上述早期专著问世，各国学界关注国际警务合作的专家学者越来越多，研究内容、研究视角相继呈多元化发展。

约翰·本尼恩(Jhon Benyon)区分了欧洲警务合作的宏观、中观和微观层次，并在《欧盟警务：执法合作基础的变化》(1994)一文中分析了欧盟跨国犯罪现状，认为要从宏观、中观、微观三个层面考虑欧洲警务合作；宏观层面是宪法和国际法律协议与国家法规的统一，中观层面则指警察和其他执法机构，微观层面是对特定犯罪的调查以及对特定形式犯罪的预防和控制。该文通过上述三个层次对国际刑警组织、申根集团、特莱维集团等警务机构进行分析，提出欧盟警务合作的前景和障碍。[10]

詹姆士·谢普蒂基(J.W.E. Shiptycki)以后现代主义视角研究了欧洲跨国警务合作，并从警务技术、法律基础以及政治和管理体制四个方面解释了跨国警务亚文化，其编辑的论文集《跨国警务问题》提出：新的“网络化”治理模型正在形成；以全球关系为重点的全球治理“台球模型”的局限性在于主权国家之间；对“跨国化”的充分理解必须包括“试图通过参照国家行动来理解全球舞台的行动，因为它受到世界政治中非国家因素和过程的制约”。此外，谢普蒂基还研究了美国等国家在打击洗钱犯罪领域的国际合作，分析了加拿大跨国有组织犯罪的微观治理过程。

莱斯·约翰斯顿(Les Johnston)从跨国私人警务视角出发，认为多样性是全球化的关键因素之一，全球化将多样性融入治理中，与跨国公共警务有关的恐怖主义、贩卖毒品、武器贩运、跨国诈骗等问题催生了跨国商业安全市场，打破了国家对跨国层面国家安全的垄断，并产生“两个成员重叠的互动世界”。让·保罗·布德(Jean-Paul Brodeur)通过案例对加拿大和瑞士间的跨国警务合作以及跨国刑事诉讼中的相关问题进行了研究，认为跨国警务是一个过程，当超出两国警察部门之间的交易范围时，会带来更大的复杂性。当警察寻求的信息超出现有犯罪情报范围时，警察必须通过政府渠道，因此，跨国警务需要建立两种关系：各国政府间的联系和不同国家警察机构间的联系。弗兰克·格雷戈里(Frank Gregory)在国际刑事司法框架内分析了联合国以及欧盟体系下的国际刑事司法合作与国际警务合作。彼特·曼宁(Peter K. Manning)认为跨国警务的兴起与信息警务的增长并行，跨国警务在某种程度上是对一种新的、增长的和共鸣的社会空间的监管。丹尼尔·科尼格等人所著《全球视角下的国际警务合作》较为全面的分析了中国、美国、欧洲、日本等国家和地区的国际警务合作；西里尔·菲纳特(Cyrille Fijnaut)围绕欧洲警务合作对跨境警务执法开展了研究，并分析了将纽约打击有组织犯罪的“双重战略”引入默兹—莱茵欧元区的障碍和可行性。詹妮弗·海斯特曼(Jennifer L.Hesterman)在分析全球跨国犯罪现状基础上，阐述了美国打击跨国犯罪的体系，并总结经验和教训。

丹尼尔·坦达·恩塞雷科(Daniel D. Ntanda Nsereko)在《当犯罪跨越国界：一种南部非洲的视角》中简述了南部非洲发展共同体(SADC)框架下的警务合作。约翰·哈查德(John Hatchard)认为非洲在打击跨国犯罪中面临司法管辖权冲突、追缴境外犯罪非法收益等挑战，打击跨国犯罪需国家政治意愿的支持，跨国犯罪调查和起诉代价昂贵，非洲各国需其他国家协助属合理现象，豁免问题是起诉参与跨国犯罪活动的在职国家元首和政府首脑的障碍。[11]

马修·戴弗雷姆(Mathieu Deflem)在阐述国际警务合作发展历史基础上，基于马克思·韦伯的官僚制理论建立警务官僚自治理论用以分析国际警务合作的问题和对策，并撰写《警务全球化——国际警务合作的历史基础》一书。在警务官僚自治理论基础上，他分析了9·11 事件后国际刑警组织框架下的国际反恐合作，认为警察的相对独立性从警察和其他国家机构所扮演的特定角色方面暴露了以国家为中心的理论的局限性，国家官僚机构的自治权为计划和实施官僚活动创造潜力，而无需考虑合法性以及政治因素。此外，他还借助警务官僚自治理论研究了欧洲警察组织反恐工作，分析了欧盟内部反抗警务的影响因素。约翰·凯西(John Casey)在《全球警务：国际和跨国警务实践》一书中分析了多边和双边警务合作在应对跨国犯罪中的有效性和局限性，认为影响警务合作的因素有腐败和私人商业安保的兴起。

西尔韦斯·玛莎(Rutsel Silvestre J. Martha)的专著《国际刑警组织的法律基础》详细研究了国际刑警组织是否可以在没有正式条约的前提下成立。托德·桑德勒(Todd Sandler)等人研究了国际刑警组织框架下的国际反恐合作，并对其成本和收益进行了全方位的评估和定量测量，得出国际刑警组织在反恐方面的每一美元会带来约200 美元回报的结论。[12]萨斯基亚·胡夫纳格尔(Saskia Hufnage)等人从比较法视角全面分析了欧盟和澳大利亚间的警务执法合作，还从不同学科角度探讨了跨境执法合作问题，以欧盟与澳大利亚和亚太地区合作为研究前提，既分析了民族国家间的宏观合作，也阐述了民族国家内不同执法机构间的微观合作。

本·鲍林和詹姆士·谢普蒂基共同撰写的《全球警务机制研究》研究了新自由主义全球化影响下的西方国际警务合作模式，将跨国警务合作框架分为全球警务机构、区域警务机构、国家警务中枢以及私营跨国警务，探讨了全球警务实践和策略，基于结构主义视角，认为新自由主义霸权塑造了国际警务职业亚文化，国际警务合作是全球治理必不可少的一部分。巴里·瑞安(Barry J. Ryan)认为警察权力改变了传统的主权权力关系，是一种广泛的改革力量，从警察权力活动范围由国内走向国际的角度阐述了国际警务活动的出现，认为其在全球治理中发挥巨大作用。[13]

弗里德里克·勒米厄(Frederic Lemieux)主编的论文集《国际警务合作的理论与实践》汇集西方多个国家和地区在开展国际警务合作过程中面临的机遇和挑战，对国际警务合作中存在的问题以及未来发展趋势进行了研究。此外，他还利用战略分析框架分析了部署在美国华盛顿地区的国际警务联络官，研究了全球警务系统的内部运作过程。卢多·布罗克(Ludo Block)在网络模型基础上，检验了与双边联络官工作有关的实践，发现国家法律和警察组织需要国际劳工组织的高度酌处权和自主权，警务联络官应对跨国警务合作复杂性的功效取决于他们建立特权联系网络的能力，以及他们对联络所辖区的法律和组织细节的了解。妮卡·奇塔兹(Nika Chitadze)则从国际法律条约和协议视角研究了全球范围内的预防和打击有组织犯罪措施。

(二)研究状况述评

国外关于国际警务合作的研究源于国际法中关于国际刑事司法协助和打击国际犯罪的相关规定，早期的研究依托国际法学或犯罪学。国外全面研究国际警务合作的专著较少，论文较多，按照时间顺序排列文献，国外关于国际警务合作的研究最初主要阐述合作事实，近些年则更侧重服务实践，基本经历了从描述性、解释性到对策性研究的过程。如果按照约翰·本尼恩(Jhon Benyon)等人的欧洲警务合作宏观、中观、微观三层次划分，国外关于微观层面的国际警务合作研究最多，针对国家间各类特定犯罪的研究占绝大多数，其次是围绕国际刑警组织、欧洲刑警组织等合作组织的中观层面，针对宏观法律层面的研究最少。需要注意的是几乎没有学者针对上述三个层次统筹开展国际警务合作研究。

四、结论与启示

(一)有关国际警务合作国内外研究的总体评价

国内外关于国际警务合作的研究存在的共同问题是专著少、论文多，且缺乏成体系的研究视角。无论是国际学者还是国内学者，针对国际警务合作的研究主要集中于微观层面，缺乏从宏观、中观、微观等各层次的统筹研究与分析；尽管针对国际警务合作的研究基本经历了从描述性、解释性到对策性研究的过程，但国际警务合作理论在近些年并未取得实质性的突破，相较于国际政治、国际关系等专业学科 ，国际警务合作这一研究领域始终处于边缘化的地位和状态。

(二)国际警务合作的国内外研究比较

比较分析国内外国际警务合作研究现状，国内关于国际警务合作的研究较国外还很稀少。同时，国内现有学者针对国际警务合作的研究多偏重类别研究，注重现象的描述和经验的总结，缺乏规律和趋势分析，鲜有学者从国际警务合作的宏观、中观、微观三个维度探索发现国际警务合作的新趋势，并提出相应对策，一定程度降低了理论对实践的指导作用。总体来看，国内关于国际警务合作的研究思路与国外还存在一定差距，同时，国内国际警务合作研究理论与实践的结合度较低，国外针对国际警务合作的研究既重视理论又注重实践，如警务官僚自治理论，宏观、中观、微观三个层面的欧洲警务合作，跨国警务亚文化等理论，国外学者将上述理论用于分析具体区域或世界范围内的国际警务合作，指导意义重大。反观国内，针对国际警务合作的研究仅仅集中在实务对策和法律视角的研究，仅有的理论研究集中于国际警务合作的概念分析等，缺乏真正意义上的理论研究。国内研究普遍还处于借鉴国外理论的阶段，缺乏本国独有的理论体系。

(三)未来国际警务合作国内研究的重点及方向

笔者认为，中国学界应注重对国际警务合作的系统研究，即从宏观、中观、微观等各层面对国际警务合作开展研究，注重理论与实践的结合，实现理论实践指导价值。就中国国际警务合作而言，宏观层面是指国际警务合作面临的国际形势、现有国际和国内法律依据等；中观层面是指中国现有的国际警务合作组织以及参与的其他相关国际警务合作机构或组织；微观层面是指特定犯罪的调查以及对特定形式犯罪的预防和控制等。新时代背景下，中国已然走进世界舞台中央，海外利益大大增加，综合实力与国际影响力显著提升，针对国际警务合作，学界的研究理应放眼全球，建立全面系统的研究与合作框架，在坚持总体国家安全观前提下，从国际警务合作的宏观、中观、微观三个维度整体探索发现国际警务合作的新趋势并提出相应对策，为新时代国际警务合作实践提供有益智力支持，推进国际警务合作的不断进步和发展。

1.注重对当前中国面临的国际形势的研究

尽管和平与发展仍是时代主题，但国际形势不稳定、不确定性因素明显增加，国际政治经济秩序面临深刻调整，各种全球性危机损害了原有国际秩序的经济基础，尤其是2020 年新冠病毒的全球肆虐，以中国为代表的新兴国家展现出过人的国家治理能力，降低了发达国家的外交政策执行力。对此，以美国为典型代表的守成大国表现出强烈的排他性，导致国际体系对抗性风险明显升级。2017 年，国家主席习近平在中国共产党第十九次全国代表大会报告中指出：“世界处于大发展大变革大调整时期。”2018 年6 月，习近平在中央外事工作会议上提出“世界处于百年未有之大变局”这一重大判断，成为中国对当前国际形势的基本认知。

作为世界上最大新兴经济体，中国与世界上各主要大国的关系变得更为复杂和不确定，尤其是与美国的关系变得越发紧张和复杂，全面竞争态势逐渐显现。2017 年，美国特朗普政府发布任期内第一份《国家安全战略报告》，33 次提及中国，并将中国视为“战略竞争对手”。2018 年3 月，特朗普政府根据其“301 调查”结果签署备忘录，对中国进口商品大规模征收关税，并限制中国企业对美投资并购，成为中美贸易摩擦加剧的标志性事件。中美经贸摩擦实质是大国间竞争加剧的表现，从行业领域来看，经贸摩擦已向政治、军事、科技、执法合作等领域扩展。2020 年7 月，中美互相关闭总领馆事件便是向政治领域的延伸和蔓延。在科技领域，美国实施对中兴、华为等中国企业的制裁封锁，并推动关键领域特别是国防产业与中国“脱钩”。2019 年12 月7 日，美国联邦通讯委员会决定，以国家安全为由禁止一切华为产品和技术在美国的销售。除此以外，美国还施压其盟友实行“华为禁令”。在此背景下，国际警务合作客观上受到深刻影响，最明显的例证是2018 年、2019 年中美执法及网络安全对话均未如期举行，究其原因，很难说与中美间的紧张关系无关。2020 年10 月28 日，美国司法部和联邦调查局宣布“对八名充当中华人民共和国代理人并在美国参与猎狐行动的人提出起诉，其中五人被逮捕”。美国声称，“中国上述在美国的猎狐行动人员在美国领土非法执法并监控和骚扰美国公民和永久居民”，这是美国首次对中国参与“猎狐行动”的人员提出起诉。而实际上，中美之间有着比较成熟的执法协调机制，美国此次“翻脸”的态度与行为表明中美之间的贸易与经济摩擦已延伸至执法合作领域。

随着国际力量对比消长变化和全球性挑战日益增多，加强全球治理、推动全球治理体系变革成为大势所趋。习近平在主持中共十八届中央政治局第三十五次集体学习时指出，中国要抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。对中国而言，现存国际秩序存在西方主导、话语权和代表权缺失以及西方的“双重标准”等不公平、不合理之处。就国际警务合作研究而言，学界应从我国面临国际形势的视角展开国际警务合作研究，意识到中国目前正面临着以美国为首的西方国家的打压，这种状况将是未来中国国际警务执法合作长期面临的挑战，短时间内应继续依托现有的西方已建立的国际警务合作体系，实现最大化利用。长期来看，随着中国的发展和自身实力的增强，中国学界在关键时刻要敢为人先，敢于提出新观点、创设新机制，逐步推动建立更为公平公正和相互尊重与协商的国际警务合作体系。

2.注重国际警务合作法律体系、条约建设研究

与世界范围内较为成熟的国际警务合作相比，中国的国际警务合作发展起步晚，法律基础较为薄弱，未来，学界应加强国际警务合作领域的相关法律基础的研究与探索。中国现有关于国际警务合作的国内法分为实体法、程序法以及专项立法等类型。其中实体法主要有《刑法》及其修正案、《国家安全法》；程序法主要有《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则(2019)》《缔结条约程序法》《最高人民法院、最高人民检察院关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》；专项立法主要有《引渡法》《禁毒法》《反洗钱法》《反恐怖主义法》《国际刑事司法协助法》《监察法》等。上述法律共同构成国际警务合作的国内法依据。但系统来看，上述现有的涉及国际警务合作的国内法律法规略显松散和凌乱，学界可先行尝试将有关国际警务合作的法律法规进行整合，统一法律位阶和效力，实现国际警务合作领域国内法的系统化和规范化。此外，尝试开展《国际警务合作法》的制定研究，可以进一步实现与国际相关法律的无缝对接，减少因法系和法治理念不同而产生的隔阂和障碍。同时，还应探索和完善证据立法，为警务合作提供坚实的证据基础。

纵观世界范围内的国际警务合作，各个国家和地区的警务合作均以法律为基础开展，尤其是欧盟框架下的国际警务合作，具备相当详细和完备的法律法规及条例；中国与之相比，现有的国际警务合作法律法规有待充实和细化。以《中华人民共和国国际刑事司法协助法》为例，该法的实施完善了中国刑事法律体系，顺应了国际合作的规则需要，成为中国确保条约中规定的国际法义务落地的国内法依据，可以说该法的实施意义重大。但不可否认的是，该法的部分内容还有待进一步细化和完善。该法第5 条规定：“中华人民共和国和外国之间开展刑事司法协助，通过对外联系机关联系。中华人民共和国司法部等对外联系机关负责提出、接收和转递刑事司法协助请求，处理其他与国际刑事司法协助相关的事务。中华人民共和国和外国之间没有刑事司法协助条约的，通过外交途径联系。”根据上述条文，中国和外国开展刑事司法协助的对外联系机关是司法部等，该表述并未明确说明对外联系机关除司法部以外，还包括哪些机关。此外，条文中规定在缺乏刑事司法协助条约时“通过外交途径解决”，但并未规定外交途径的相关具体程序或办法，规定略显笼统。

此外，截至目前，中国与57 个国家缔结了引渡条约，同58 个国家缔结了刑事司法合作方面的条约，同13 个国家签署了被判刑人移管条约，与15 个国家签订惩治犯罪的双边条约。其中，缔结双边或多边引渡条约的数量与欧美发达国家相比差距还很大，欧美发达国家同其他国家或组织签订引渡条约的数量均在100 个左右，其中加拿大115 个、英国96 个、法国108 个等。中国现有签订和加入的国际刑事司法协助方面的协议总数偏少，尤其同欧美发达国家之间的引渡条约较少。现有同中国缔结引渡条约的国家大多属于发展中国家或相对较小的国家，并不包括美国、英国、德国、日本等发达国家。正是由于缺乏与上述发达国家间的引渡条约，外加“条约前置主义”的制约，导致中国与外逃犯罪分子大量逃往的美国、新加坡等国家的引渡合作难以开展。在缺乏引渡条约的情况下，只能以个案的形式抓捕外逃的罪犯，成本高，遣返成功率则要视双方外交关系而定，存在巨大的不确定性。因此，加强条约建设研究非常重要。

3.重视推动国内中观层面的国际警务合作研究

(1)推动上海合作组织框架下的国际警务合作向实体化运作方向发展

尽管上海合作组织的内涵已变得相当丰富，涵盖打击恐怖主义、毒品犯罪、有组织犯罪、边境安全合作、信息安全合作，以及跨国追捕、遣返等刑事司法协助诸多方面。但组织框架下的常设机构却仅有设在乌兹别克斯坦的地区反恐机构，尚无地区禁毒机构，亦无地区反跨国有组织犯罪机构，虽然有《上合组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》《2011—2016 年上合组织成员国禁毒战略》及其《落实行动计划》《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》《上海合作组织成员国政府间合作打击犯罪协定》《上海合作组织成员国边防合作协定》等领域的合作协议与文件，但上述领域的合作均未实现实体化运作。与欧盟相比，上合框架下的安全合作还有巨大发展潜力，欧盟框架下地区警务合作组织机构包括欧盟执法合作局、欧盟刑事司法合作局、欧盟边境与海岸警卫局、欧洲反欺诈办公室等。以欧盟执法合作局为例，该局又下设欧洲网络犯罪中心、欧洲反恐中心、欧洲移民走私中心，确保了欧盟执法合作局在打击网络犯罪、恐怖主义、移民走私等领域均实现了实体化运作。因此，针对上合框架下的国际警务合作研究应沿着实体化运作的研究方向开展。

(2)推动警务联络官制度研究的进一步深化

与西方发达国家相比，中国的驻外警务联络官发展起步晚，外交资源薄弱，开展国际警务执法安全合作经验不够丰富。截至2017 年，中国共在32个国家的40 个使(领)馆派驻68 名警务联络官。美国作为外派法务专员较早的国家之一，禁毒署、联邦调查局、中央情报局等机构均在国外派驻有各自的法务专员，针对保护的不同种类的利益，与派驻国对口执法部门开展合作。截至2020 年，美国联邦调查局在全球的美国使(领)馆共设立法务专员办公室63 个和超过20 个较小的子办事处，共覆盖180 多个国家、地区和岛屿，其中美洲地区共10个、亚洲12 个、欧洲11 个、非洲8 个、中东10 个、东欧和欧亚大陆共12 个，拥有法务专员及助理专员250 余人。①资料来源：美国联邦调查局官网。美国禁毒署在全球68 个国家或地区设有91 个驻外办事处。②资料来源：美国禁毒署官网。尽管中国与美国有相当量的全球海外利益需要保护，但仅与美国联邦调查局一家的外派法务专员的规模和分布相比，中国的警务联络官数量和全球覆盖率就已经存在很大差距。首先，中国警务联络官总数仅相当于美国联邦调查局驻外法务专员数量的三分之一。其次，中国警务联络官在全球的分布较为集中，主要集中在传统大国以及周边国家，其中绝大多数集中在亚洲，亚洲49 个国家中有21 个国家驻有中国的警务联络官，而欧洲仅有4 国、非洲仅有3 国、南北美洲各有2国驻有中国的警务联络官。从周边国家来看，中国尚未向地区大国印度派驻警务联络官。在极端主义势力活跃、对国家安全形势有重大影响的中东、北非地区，中国仅在土耳其等国驻有警务联络官。在有大量发展中国家、大量中资企业和公民的撒哈拉以南的非洲和拉美等地，仅在南非、安哥拉、赞比亚、巴西、阿根廷等五国驻有警务联络官。在“一带一路”沿线的66 个国家中，仅在17 个国家驻有警务联络官，整体覆盖率仅为25.8%。整体来看，中国驻外警务联络官在全球的分布存在不均衡的现实问题，导致中国警方在某些国家缺乏警务联络官的沟通和协调，致使警方在涉外案件办理、取证、追逃追赃工作时更为困难。同时，中国在驻在国的警务联络官规模过小，大部分国家仅有一名联络官，既要负责打击跨国犯罪、非法移民、恐怖主义以及高级领导人访问安保、追逃追赃、海外利益保护等各领域的协调联络，又要负责与国内刑侦、经侦、治安、网安、禁毒、反恐、出入境等各部门警种、机关单位的对接联络，遇有大案要案时，甚至还需经常出差各地乃至各国。上述所有工作仅依靠一名警务联络官承担，个人工作精力和专业能力均难以兼顾，给国际警务合作工作带来很大困难。因此，笔者认为，“一带一路”倡议的提出，为国际警务合作研究提供了一个良好的研究方向与平台，学界可以此为契机，大力开展国别研究，推动中国驻外警务联络官制度研究向纵深发展，为中国驻外警务联络官制度的发展与完善提供理论指导。

(3)开展中国驻外法务专员制度研究

中国虽有警务联络官，但没有法务专员，警务联络官在某些具体案件中代行着法务专员的职责。很多学者将二者视为同一事物，实际上，警务联络官与法务专员是有差别的，警务联络官一般只负责与驻在国警方的联系和合作，比如案件的侦查、情报信息的交换、警察之间的交流与合作、来访方面的工作；而法务专员较之警务联络官的职责更为宽泛，刑事案件的调查、起诉、审判、刑罚执行等各阶段的合作，法务专员都参与其中。驻外法务专员本质上是法律官员或者司法官员，其性质界定：一是政府官员，而不是学术研究人员，但同时又拥有法律背景，如法官或检察官等；二是作为法律专员，具有外交官序列的官衔，所以驻外的性质明显。因此，驻外法务专员基本上是拥有法律或者司法背景，被派驻到国外、境外履行其任务的官员，其职责包括：一是了解驻在国的法制建设、司法状况；二是宣传本国的法制建设经验；三是促进和加强两国在司法领域的交流，如警官、法官、律师等的交流；四是就重点案件合作起到桥梁和推动作用。设立驻外法务专员的目的是双向的，既了解外国法律制度又宣传本国法律文化。以日本为例，日本既有法务专员又有警务联络官，二者既有分工又有协作。警务联络官负责与驻在国警方的协调联络，法务专员负责与警务以外部门的沟通与协调，各司其职，互相配合。

驻外使(领)馆设立哪些法务专员职务，各国并无固定模式，多根据两国交往与合作中的实际需要来确定。各国驻外使(领)馆除了比较普遍地设立政务专员、商务专员、文化专员外，对其他专员的设置一般根据实际情况确定，包括科技专员、农业专员、教育专员等。近几十年来，越来越多的国家在重要驻外使(领)馆中设置法务专员，法务专员已开始同科技专员、农业专员、教育专员一样成为一项常规外交制度。而尚无条件设立法务专员的使(领)馆，则聘请当地律师事务所律师为使(领)馆法律顾问，为本国公民处理简单的法律事务，提供法律咨询。目前，无论是美国、日本、德国、法国、加拿大等发达国家，还是墨西哥、巴拿马、危地马拉、多米尼加等发展中国家，均在某些国家设有法务专员。诸如美国、德国、法国、奥地利等国还在一些海外大使馆设立法律处，或者将领事处扩大为法律领事处，安排多名官员从事与法律相关的外交工作。许多国家驻中国的使馆也设有法务专员，诸如美国、法国、德国、俄罗斯、韩国等国。由此可见，设立驻外法务专员乃大势也，中国学者应具备国际视野，加强中国驻外法务专员制度研究，助力中国国际警务合作的迅速发展；但在研究进程中应注意区分驻外法务专员与警务联络官，切勿将二者混淆等同。