都市生态治理中党政干部领导力探讨

摘      要：推进都市生态治理是促进区域经济社会协调可持续发展的应有之义。本文以A省S市都市生态治理中党政干部领导力为基点，阐释了S市党政干部在生态治理中发挥的核心作用，同时也发现其中面临领导动力弱化、领导效益损耗、领导协同失效、领导制度选择性执行等困局。因此，应从增强都市生态治理中党政干部领导自洽力、提升领导转换力、激活领导制度力、培育领导协同力、厚植内生领导力等方面寻求破解之道。

关  键  词：都市生态治理;都市生态圈;党政干部;领导力

中图分类号：D262.3        文獻标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）01-0062-08

收稿日期：2020-05-20

作者简介：王巍，中共滁州市委党校教师，硕士，研究方向为政治学。

都市生态圈作为区域生态圈的基本单元，其生态环境质量直接关系到区域生态环境质量，其生态价值内嵌于区域生态价值之中并影响区域协调可持续发展。关于生态治理问题，有学者从治理生态环境的能力视角出发，认为当前政府仍然面临着主体责任缺失、协调能力较弱、行动能力较低和供给能力不足等诸多困局，应该从能力结构要素层面入手实现生态治理能力现代化;[1]有学者从生态治理体制机制视角出发，提出构建绿色法治机制、创新驱动机制、文化培育机制、公众参与机制、吸收借鉴机制的“五维一体”生态治理长效机制;[2]有学者从生态治理结构视角出发，认为应该优化多元主体协同治理结构，构建政府主导下的多元共治格局，创新政府、市场、社会共治的生态治理体系结构;[3]有学者从制度型权力、强制式权力、策略型权力维度或从节水灌溉技术、大数据、人工智能技术维度提出推进生态治理的路径。[4]总体而言，目前的研究成果主要聚焦生态治理能力、生态治理制度、生态治理结构和生态治理技术等理论与实践层面，对生态治理的领导力量——党政干部的关注度不够，尤其是对党政干部的领导效能与都市生态治理效益之间的逻辑关系缺少学术维度的分析与理性审视，对党政干部在都市生态治理中领导力问题较少研究。同时，对生态治理的地域类型缺少横向的厘定与细分，对生态治理的个案缺乏关注。通过对具体地域生态治理实践进行具象分析，将抽象与具体、理论与实践维度进行有机整合，赋予生态治理地域和类别属性，能够为都市生态治理提供不同的研究视角。通过剖析A省S市生态治理党政干部领导力面临的困局，提出相应的对策，不仅有助于解决领导资源优势与都市生态治理优势、都市经济发展优势之间转换问题，而且能够为破解都市生态治理中党政干部领导力面临的困局提供路径。

一、A省S市生态治理中党政干部领导力之体现

在都市生态治理多元主体格局中，党政干部是都市生态治理的领导力量，承担着总览全局、协调各方的责任。党政干部在都市生态治理中领导作用的发挥、领导力的生成直接关系着都市生态治理的效率与效益，直接影响着区域生态价值和区域生态正义的实现。同时，增强党政干部在都市生态治理中的领导力，明确党政干部在都市生态治理中的地位，已成为提升区域生态治理能力和区域生态治理水平的重要依托。党政干部生态治理能力建设是推动区域生态文明建设的关键，也是推进区域治理体系和治理能力现代化的重要基础。[5]在近年来A省S市的生态治理实践中，S市党政干部紧紧围绕“改革创新、转型升级”的总体战略和“绿色发展、生态立市”的功能定位，积极实施生态治理工程和绿色发展战略，持续发挥在生态治理中的核心作用，组织、协调、引导市场主体和社会力量参与生态治理，推进都市经济社会与生态环境协调可持续发展。

（一）领导生态保护修复工作，夯实生态发展基础

首先，S市党政干部通过制定和执行生态保护规划领导资源保护工作——通过保护规划引导力实现资源保护领导力。通过生态敏感区域、湖河湿地区域、森林山体区域的有效划定和保护政策的有效制定与执行，加强山林湖河资源保护，构筑都市生态屏障，现阶段生态保护区已占全域总面积的60%。其次，S市党政干部通过制定和执行工程规划领导生态修复工作——通过工程规划引导力实现生态修复领导力。通过全面开展荒山造林工程、疏林地补植工程、封山育林工程、防护林和经济林与生态公益林种植工程推进山体“增绿”，实现山体生态修复。再次，S市党政干部通过建立和运行管理制度领导水质管理工作——通过管理制度约束力实现水质管理领导力。通过建立水源地水质监控预警制度实现区域95%的水源地水质监控覆盖;通过建立饮用水水源评估与信息公开制度、饮用水水源保护区管理制度加强生态湖滨带与水源涵养地生态保护，提升水源地生态涵养功能。

（二）领导环境污染治理，改善都市环境质量

首先，S市党政干部通过制定治理规划和开展治理活动领导土壤污染防治工作——通过治理规划引导力和治理行动力实现土壤污染防治领导力。在土壤污染情况详查的基础上实施“五年土壤污染综合治理规划”，开展“三年土壤污染防治行动”，科学划定农用地土壤污染的类别和程度，科学制定分级分类处置办法和程序，有效开展土壤污染治理与修复工作，目前污染土壤面积已下降到十年来的最低点，仅占全域土壤总面积的3.8%。其次，S市党政干部通过建立和运行管理制度领导水污染防治工作——通过管理制度约束力实现水污染防治领导力。全面实施工业废水污染防治办法，建立入河湖排污口监督管理制度，健全城乡污水处理设施和生活污水收集系统管理制度，完善河流廊道、河湖湿地、重点流域水污染监管制度，提升污染防治管理制度效力。再次，S市党政干部通过制定和执行工程计划领导大气污染防治工作——通过工程规划引导力实现大气污染防治领导力。实施清洁能源改造，加强工业废气、燃煤污染综合治理;实施餐饮油烟污染控制，实现空气质量动态管控;开展城市扬尘净化工作，加强城市扬尘污染治理。目前全域空气质量明显好转，2019年优良空气质量天数超300天。

（三）领导发展方式变革，提高绿色发展效益

首先，S市党政干部通过制定产业发展规划助推产业结构优化，引导市场主体积极参与都市生态治理。2019年，实施“绿色化+”战略，积极推进“绿色化改造2020规划”，培育绿色产业新形态，打造绿色产业功能区，以宏观产业规划引领力助推传统产业结构升级，以产业结构升级为牵引提升绿色产业发展规模效益，激发市场主体参与都市生态治理内生动力，实现了党政干部领导下的市场主体积极协同。其次，S市党政干部通过政策激励助推生产方式变革，引导市场主体深度参与都市生态治理。通过税费减免、借贷优惠和财政补贴推动科技含量高、资源消耗低、环境污染少的生态工业企业进行“技术溢出”和“价值溢出”，促进绿色生产技术和绿色生产价值的扩散，转变传统生产方式，助推生产方式绿色化改造、生产工艺绿色化升级，以政策引導力促进生态产业、绿色加工业与传统产业、信息产业、互联网产业、智能制造业有机融合，促进市场主体深度参与都市生态治理，实现了党政干部领导下的市场主体有效协同。

（四）领导城乡绿化工作，提升城乡人居魅力

首先，S市党政干部通过制定绿化改造方案和实施绿化工程领导城区绿化工作——通过改造方案和绿化工程引导力实现城区绿化领导力。通过城市公园、广场绿地、社区绿地、街心公园、行道绿化带等城区生态绿地网络建设，打造“连点成廊”“织廊成网”的景观形态，形塑了城区绿化改造风格;通过居住小区小森林和小公园及小街景的打造、临街单位拆墙透绿工程的实施加快城区绿化带、片林和重点地段的绿化美化，引导城区“绿地”进行优化布局，截至目前，“绿地”面积已占城区总面积的62%。其次，S市党政干部通过制定绿色通道建设规划和实施增绿建设工程领导乡村绿化工作——通过建设规划和建设工程引导力实现乡村绿化领导力。以绿道规划为引领，组织社会力量参与绿色通道建设，选择速生、常绿、遮阴效果好的树种作为主要树种，完成乡村主次干道和乡道、村道绿化，打造乡村绿色通道和生态长廊，目前已完成多条乡镇主干道绿化;以增绿工程为依托，通过政府购买服务的方式引导市场力量参与增绿建设，引导私营企业、非公有制企业参与增绿工程，推进村落、农村集中居住点公共绿地建设和以农村庭院为重点的秀美村庄建设工作。

（五）领导生态宣传教育，共建域内生态文明

首先，S市党政干部通过制定绿色消费政策和开展绿色主题活动、绿色公益活动领导生态文明宣传工作——通过消费政策引导力和实践活动组织力实现生态文明宣传领导力。以消费补贴、税费减免政策为牵引，引导公众购买节能和新能源汽车、高能效家电、节水型器具等节能环保低碳产品，打造绿色消费场景，涵养绿色生活理念，培育绿色生活方式。同时，以政府生态文明网站、APP推广平台为依托，组织开展“低碳制造进企业”“绿色建筑进工地”“低碳知识进校园”“低碳出行”“碳汇造林”“低碳旅游”等绿色低碳主题活动，支持民主党派、工青妇、社会团体开展生态文明公益活动，强化公众的环保意识，共享绿色低碳生活。其次，S市党政干部通过制定教育规划和推进教育实践活动领导生态教育工作——通过教育规划引导力和教育实践组织力实现生态教育领导力。制定“中小学五年生态教育发展规划”，协调、组织中小学开展多层次的生态文明教育和实践活动，在中小学普遍开展“生态文明教育进课堂活动”和生态文明教学实践活动，每周至少开展一次生态文明志愿活动，加强中小学生生态文明教育，通过生态教育和实践活动厚植绿色低碳发展理念，形成生态文明新风尚。

二、A省S市生态治理中党政干部领导力面临的困局

虽然A省S市党政干部持续发挥在生态治理中的核心作用，组织协调、引导市场主体和社会力量参与生态治理，但仍然面临领导动力弱化、领导效益损耗、领导协同失效、领导制度选择性执行等困局。

（一）领导动力弱化

生态治理是一项系统性工程，不仅需要社会力量和各市场主体的积极“进场”，也需要党政干部思想“入场”和行动“在场”。但在现阶段S市的生态治理实践中，有的党政干部思想上“怯场”、行动上“避场”，认为生态治理是地方经济发展的“负担”，与其投入资源抓生态，不如投入资源抓经济，把资源放在招商引资上，效果好见效快;而生态治理周期长、投入多，还可能无法收到预期效果。因此，在生态治理问题上，有的党政干部的积极性和主动性较弱，主动治理动力不足，主动作为的内生动力消解，领导生态治理的动力弱化。在生态治理实践中体现为规避生态治理主体责任、虚化生态治理监督责任、异化生态共治责任。以S市的某生态治理项目为例，该项目计划通过政策优惠、财税减免、商业激励等举措（专门拨付500万财政资金）引导企业进行生产方式绿色升级改造，但实际上只有32%的财政资金按计划拨付①，整个改造升级项目推进迟缓，项目执行与项目目标和项目效果“脱节”。究其原因在于：一是有的党政干部对生态治理不重视，对“生产方式绿色化改造”项目“不上心”，没有对企业需求进行精细化调研和分析，导致技术改造升级项目与市场需求不匹配，改造项目存在市场脱嵌性;二是有的党政干部认为技术改造项目的远期风险收益大于现阶段（不进行技术改造）可获得的近期实际收益，导致其主动承担改造（治理）风险的意愿较低。有的党政干部在生态治理上思想“怯场”、行动“避场”导致治理动力弱化、生态治理效能衰减，不仅影响了生态治理资源功能性目标的实现，而且减弱了生态治理的稳定性与自洽性。

（二）领导效益损耗

党政干部领导生态治理应该考虑成本和收益问题，尤其对于财政收入能力不足的地区更是如此，即以较少的资源投入实现既定的治理目标，获得较高的耦合收益。在当前的生态治理实践中，虽然大多数党政干部愿意在生态治理上投入资源，如愿意拿出政府财政收入的很大一部分用于生态治理，但生态治理的效益不高、效果不佳。表现为生态治理的“溢出”效应不强，生态治理的经济和社会收益欠损，生态治理的外部收益空间萎缩，生态治理综合效益存在过程性损耗。以S市“城镇绿化景观”和“生态品牌打造”项目为例，尽管当地党政干部重视生态治理，愿意主动承担协调各主体进行生态治理的职责，多次通过生态治理协调会和协商会调适治理方案（投入人力、物力和财力进行协调协商），引导市场力量和社会力量进行综合治理（主动承担领导生态治理的综合成本），每年都会花费大量资金协调当地企业共同构建城镇生态绿地网络，打造生态旅游、田园综合体、猕猴桃等特色品牌，但当地街区公园、广场绿地、社区绿地的使用率并不高。据统计，有42.6%的公园闲置，有56.4%的绿地空置①，公园和绿地的经济和社会效益没有得到充分“释放”。当地生态品牌价值也没有随着投入成本的增加而逐年增长，近三年生态品牌价值增长率仅为3.6%，2017年甚至出现增长停滞现象，2019年生态产业对当地经济增长的贡献率不足20%②，即生态治理对经济发展的推动作用弱化，生态治理的经济和社会效益没有收到预期效果。究其原因在于S市党政干部采取的是“模式移植”“景观仿造”和“品牌锁定”的方式领导生态治理，追求形式化的生态治理“收益”。结果是生态治理“收益”在向实际经济和社会收益转化过程中存在效益亏欠，生态价值链——经济价值链——社会价值链之间存在“断裂性”和多向传导缺失，长此以往，不仅会导致党政干部领导生态治理的目标“脱节”、效益“脱钩”、方式“脱嵌”，衍生领导效益损耗问题，而且通过“举债”治理还会给当地金融系统安全带来不确定性。

（三）领导协同失效

生态治理的集成性程度较高，涉及土壤、大气、水等方方面面，需要多个政府职能部门党政干部的协同。虽然当前S市进行了政府职能整合和机构重组，成立了生态环境局，深化环境综合执法体制改革，建立环境综合执法队伍，推进了土壤、大气、水污染综合治理，但仍然存在以下问题：一是土壤、大气、水污染防治项目带有行政“发包制”特征和“项目制”色彩。政府部门通过刚性“任务分解清单”将单个项目任务按职能进行拆分和再拆分，将任务“包干”到具体部门和具体党政干部，这样用任务的交叠性、议题的撕裂性、责任的分散性代替了任务的统合性、议题的集聚性和责任的关联性，最终导致环境治理理念、环境治理项目和环境治理过程的碎片化。[6]二是党政干部领导社会力量“共治”协同失效。环境治理项目信息不公开或半公开，信息发布迟滞;治污决策较为封闭，社会环保组织和公众参与渠道较少，参与度不足;环保督察“内向封闭”程度严重，缺少“外向化”的社会监督;环境污染举报流于形式，对公众治污诉求回应不及时，存在“不作为”或“慢作为”问题。如S市2019年举办的由社会环保组织和公众共同参与的治污协调联络会不足两次，并且当年公众反映的环保问题只有43%的问题得到有效回应并解决③。环境治理理念、环境治理项目与环境治理过程的碎片化是政府部门党政干部之间领导协同失效的现实“表征”，而社会力量（在治污方面）的主体“不在场”则是党政干部领导社会力量“共治”协同失效的具体体现。

（四）领导制度选择性执行

在既定制度框架内各行为主体实际收益的类属和量值是异质化和非均衡的，[7]这就促使各行为主体对制度的“反馈”（行动）呈现差异化特征，采取差异化“策略”进行隐性博弈而实现（既定制度结构下的）最优解。就当前S市生态治理实践而言，受党政干部任期制和年度考核制的双重影响，当生态治理指标纳入考核体系后，党政干部会采取既定时间段内（任期内）能获得最大政绩收益的最优解，而非采取远期（长期）才可获得较高社会经济综合效益的最优解。换言之，即时性经济收益依然是政府“第一责任人”的现实选择，[8]于是短期举措效果与长期发展目标分离、党政干部政绩收益与制度收益分化成为行动逻辑。同时，受党政干部换任和目标结构调适的影响，既定生态治理政策的延续性会受到行政力量的“周期性扰断”，表现为“推倒重来”或“新官不理旧账”，如绿道、廊道多次调整重建，公园道路多次重复建设，树植草植布局多次调整改变等。此外，虽然S市进行了职能整合和机构重组，但整合后的职能部门仍然存在内部子部门间的利益博弈，如整合后的环境综合执法部门，不同的执法子部门会根据利益格局（财权、事权和责任的分配）对执法“任务”采取“理性策略”，呈现执法主体的“风险选择”和“趋利避害”行为，对既定执法制度和政策作出“选择性执行”，进而消弭执法合力和协同性，衍生相互推诿塞责和出工不出力问题。总体而言，在既定党政干部领导制度结构下，不同主体的博弈策略和理性趋利会导致生态治理制度执行“跑偏”和生态治理制度落实“异化”，从而衍生领导制度选择性执行问题。

三、破解都市生态治理中党政干部领导力困局的对策

面对A省S市生态治理中党政干部领导力面临的困局，笔者认为，应该从领导自洽力、领导转换力、领导制度力、领导协同力、内生领导力等方面寻求破解之道。

（一）增强领导自洽力

党政干部应结合当地实际，聚焦生态问题，精准施策，靶向發力，讲求因时、因地、因势制宜，增强领导生态治理的自洽性和适应性。如在进行生态景观打造时应以提升适应性为基点，开展实地调研评估，优化生态景观塑造决策机制，将专家论证、公众听证、合法性审查纳入决策机制，消解决策的随意性、矛盾性和断裂性，提高精准化、科学化、民主化决策水平，增强领导决策自洽力。在提升生态景观适应性方面，应依据山势、地势、水势等自然地理条件和人文资源，挖掘本土生态优势，打造本土特色景观，杜绝“模式移植”和“景观仿造”，降低改造成本，提升生态景观的自适性，提高生态景观改造的政策连续性与逻辑自洽性，增强党政干部领导生态景观改造自洽力。如依托山体风貌，因势持续打造岩石地质景观;依托河流生态资源，因势持续打造休闲公园、湿地公园或康养公园;依托现代农业产业园区，因势持续打造特色田园综合体;依托城区纵横水道，因势持续打造城市绿水环道，构建城市绿色网络和生态绿脉。

（二）提升领导转换力

面对党政干部领导生态治理效益损耗问题，应从党政干部领导生态治理的功能、空间和产业转换收益入手，提升党政干部领导生态治理的收益转换力。具体而言，优化生态安全格局，推进生态红线勘界定标，强化生态红线刚性约束，促进生态红线保护区建设，修复自然生态系统，为城市发展提供生态服务功能;实现生态环境保护与经济和社会发展互相促进，增强生态价值链——经济价值链——社会价值链的多向传导性，有效提升党政干部领导生态治理的功能收益转换力。建立区域主体功能区制度，完善生态功能区空间规划，统筹区域产业、人口分布、资源利用、环境保护和城镇化格局，使生态空间为社会经济空间助力，提升工业空间、农业空间和生态空间的耦合收益，增加党政干部领导生态治理的空间收益转换力。进一步推动当地生态产品精深加工和废弃资源规模化再利用，形成农工复合型循环经济发展新模式，有效延展生态价值链，提高生态优势向经济优势转化能力和发展效益（效费比），增强党政干部领导生态治理的产业收益转换力。如党政干部在回应目标企业（技术革新）诉求的基础上适时推进工业（农业）园区循环化改造，提供精准化、个性化、系统化改造方案并拨付配套资金，有序推进能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用，促使生产工艺绿色化、生产过程清洁化，实现企业循环式生产、园区循环式发展、产业循环式组合，以提升生态产业发展综合效益。

（三）激活领导制度力

规避党政干部领导制度结构下的隐性博弈问题，可以从优化生态治理考核制度入手，以生态治理考核制度的“再构”为牵引激活领导监督制度力和执法协作制度力。实行差异化目标考核办法，在把资源消耗、环境损害、生态效益等生态治理指标纳入党政干部经济社会发展目标考核体系的同时建立依据“事项或项目”而非固化时间段（任期）的弹性考核办法，增加第三方评价和公众评价，丰富评价维度。此外，还应编制自然资源资产负债表，建立党政干部在非固化时间段内的资源消耗和环境容量上限制度，对党政干部开展自然资源资产和环境责任离任审计并完善责任追究制度，建立党政干部生态治理终身问责制和终身追究制，以最大限度地弱化党政干部的“短视”行为，阻滞公共利益的“异化”，增强党政干部生态治理的自稳性和延续性，激活领导监督制度力。同时，探索建立环境综合执法部门基于执法效果的一体化考核机制，由上级行政部门、社会第三方和公众依据环境综合执法效果进行评价，如考核评价低，则所有执法子部门将被追责并与年终绩效奖金挂钩;如考核评价高，则所有执法子部门将受到奖励并依据工作业绩给予等额激励。通过利益分配的再调整强化执法子部门的“共同体意识”，促使其更加关注整体“共同收益”而非个体化“绝对收益”，从而有效规避执法子部门的“非合作”策略，压缩执法子部门基于“私利”的博弈空间，助推环境综合执法子部门的有机协同，激活执法子部门协作制度力。

（四）培育领导协同力

面对党政干部领导生态治理协同失效的困局，应成立跨职能部门的事务性综合协调工作小组，通过常态化、制度化、程序化的跨部门联席会议，就土壤、大气、水污染防治项目共同商讨防治办法，共同研究防治制度。以任务的统筹性代替职能的分散性，从而有效助推政府部门事务性职能整合和任务统筹，促进政府部门有效协作、党政干部领导协同，培育政府部门协作力和党政干部领导协同力，破除环境治理任务的交叠性、议题的撕裂性和责任的分散性。严格环境风险管控，建立环境污染联防联治制度，在地方党委领导下设立日常环境公众监督员并充分赋权，拓宽参与渠道，构建公众监督网格化机制，完善治污信息发布制度，建立“两微一端”信息发布平台，形成环境污染——公众反馈——部门执法——信息发布——公众监督链条;或者由地方党委与第三方环保团体合作，建立第三方环保评估、参与环境执法、监督环境执法、测评执法效果制度，完善党政干部和社会力量多方联动机制，促进跨部门、跨区域、跨主体环境污染综合治理协作，培育党政干部的协同力，打造生态环境共建共治共享格局。

（五）厚植内生领导力

生态治理需要党政干部思想“入场”和行动“在场”，因此，党政干部应该加强对生态理论和环境政策的学习，通过学习掌握新时代生态文明建设的新理念和新思想，学会用长远、发展、辩证的思维方式分析经济发展与生态治理的关系，正确处理长远与即时利益、局部与整体利益、个人与集体利益的关系。自觉树立生态文明价值观，涵育生态价值文化，嵌入生态思维方式，增强党政干部领导生态治理的自觉性、积极性和能动性，提升党政干部领导生态治理的能力和水平，厚植党政干部领导生态治理内生动力。另外，党政干部还应该掌握市场运行机理，嵌入市场化思维，学会运用市场机制推动生态治理进程，有效厚植党政干部在生态治理上的內生领导力。如运用环境信用评级机制将企业环境信用评级与土地租让、税费减免、财政补贴挂钩，对环境信用好的企业给予资金和政策支持，对环境信用差的企业在资金和政策上“收紧”，推动企业环境信用“有价资产化”，从而提升党政干部激发市场主体参与生态治理领导力。再如运用商业保险机制将企业生产技术生态化改造等项目纳入商业保险“篮子”，并依托大数据平台进行风险评估，以最大限度地控制潜在金融风险，降低交易成本和不确定性，从而提高党政干部化解和驾驭生态治理外部金融风险领导力。

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（责任编辑：高  静）