党内法规程序的法治向度

摘      要：党内法规程序是全面从严治党的规范依据，是依规治党、制度治党的必然要求。党内法规程序作为党内法规体系的重要组成部分，自身孕育着法治体系、权利保障与制度规则的法治属性以及确认党内法规适用的具体规则、实现党内法规实施依规依法的“双重价值”。党内法规制度效能的发挥以及制度结构的优化，需以法治理性的向度审视党内法规程序法治逻辑延展的具体内容。党内法规程序法治化，需完善党内法规程序的制度化规范，强化党内法规程序法治化保障措施，界定党内法规程序制度规范的限度。如此，才能完善党内法规体系，凸显制度优势，实现制度结构的优化。

关  键  词：党内法规;程序性法规;实体性法规;法治化

中图分类号：D262.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）01-0043-07

收稿日期：2020-09-30

作者简介：高文勇，包头师范学院政治与法律学院讲师，东北师范大学政法学院博士研究生，研究方向为法政治学。

基金项目：本文系国家社科基金西部项目“中国边疆民族地方治理现代化研究”的阶段性成果，项目编号：17XMZ007。

党的十八届四中全会提出“形成完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，这为党内法规制度建设明确了方向，明确了重点。2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》及2018年《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的颁布实施，标志着党内法规制度建设已纳入到我国法治建设的系统工程中。党内法规体系具有实体性党内法规与程序性党内法规的“双重面向”，如何凸显党内法规制度的整体效能，实现实体性党内法规与程序性党内法规制度结构的优化，是党内法规制度建设的重大理论课题。当前，党内法规制度建设已经取得实质性进展，党章以及党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度逐步完善，形成了“1+4”基本制度框架体系，但程序性党内法规与实体性党内法规不匹配、党内法规执行弱化的现象依然存在。本文以法治向度为遵循剖析程序性黨内法规的法治逻辑、法治属性、法治价值，并结合程序性党内法规的运行逻辑提出党内法规程序法治化的具体建构路径，以期为党内法规的制度结构优化及制度优势发挥提供理论借鉴。

一、党内法规程序的法治逻辑

党内法规程序的法治向度。法治是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态，是包括形式法治和实质法治、法治国家与法治社会在内的统一整体。[1]法治在当代社会蕴藏于公共权力制约与个人权利维护的辩证统一关系之中，蕴藏于依法执政的具体理念和行为方式之中。良法善治是法治国家的应有之义，是权利保障的制度化安排。法治是系统化的有机整体，内部的关联、衔接与协调共同形成了法治国家、法治政府、法治社会的基本样态。法治思维及其正义的价值追求体现于制度构成和法律创制的具体内容之中，体现于法律制度规范的适用与执行的过程之中，实体法律规范与程序法律规范共同构成了法治的“双轨”。程序正义蕴涵于法治国家、法治政府、法治社会的具体法律制度规范之中，具体表现为程序理性、程序原则和程序规则，是制度构造和法律创制的价值承诺。法治视阈下的程序在理论层面具有以下基本特征：一是程序的客观理性集中体现为不以人的意志为转移、以客观的程序规则确定实体权利和义务的适用方式。二是程序具有自身的正当、合理价值，通过实现程序正当性与公平正义的价值目标以树立程序正义的权威性。三是程序依托客观理性规则达成政治权力使用与公民权利适用的良性平衡。

党内法规程序的价值向度。社会存在决定社会意识，社会意识对于社会存在具有能动的反作用力。人既作为特殊个体追求自身的人生价值，又作为社会存在的总体而存在。人是特殊的个体，并且正是人的特殊性使人成为个体，成为现实的、单个的社会存在物，同样，人也是总体，是观念的总体，是被思考和被感知的社会的自为的主体存在，正如人在现实中既作为对社会存在的直观和现实享受而存在，又作为人的生命表现的总体而存在一样。[2]人作为社会总体而存在，因不同时期不同的社会存在样态而产生正义不同的理解。正义是人类社会普遍确认和认同的价值体系，是维持社会秩序、实现社会发展的道德标准。对正义的探索既是人类实现自身发展和解放的价值追求，也是实现社会公平的价值期待。“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈现不同的形状，并具有极不相同的面貌。”[3]学界对于正义的理解主要有以下几个层面：其一，正义是一种美德。“正义不是德性的一部分，而是整个德性;同样非义也不是邪恶的一部分，而是整个邪恶。”[4]“只有对于拥有正义美德的人来说，才可能了解如何去运用法则。”[5]其二，正义是一种正当行为。近代国际法学的奠基人胡果·格劳秀斯认为，正义只不过是指正当的东西。[6]其三，正义是社会制度的价值所在。西方新自然法学派的主要代表约翰·罗尔斯认为，正义是社会制度的首要价值，某些法律和制度不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。[7]其四，正义是一种平等对待。正义是以平等对待平等的人们。[8]人们对于正义的理解从抽象的美德价值逐步涵摄演绎为一种正当行为、社会制度的价值存在以及一种现实的平等对待，正义的基本内涵也从抽象的价值追求逐步演变为现实存在的基本样态。正义的规则完全依赖于人们所处的特定状态和状况，它们的起源和实存归因于对他们的严格规范的遵守给公共所带来的那种效用。[9]正义的规则具体表现为程序正义性规则和程序实体性正义规则。根据《汉语大辞典》的解释，“程”具有法式、章程、典范、法度、监督、考核多个层面的意思;“序”具有次序的意思。[10]根据《词源》的解释，程序是指行事的先后次序;工作步骤。可见，程序是与结果相对应的概念范畴，程序强调事物发展的次序和过程，结果强调事物发展的最终样态，程序正义影响结果正义的最终实现。古老的法律谚语将程序正义定义为“看得见的正义”，即“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”程序正义普遍存在于社会存在的生产和生活方式之中，并在方式、手段、保障等范畴保障结果正义的实现。

党内法规程序的规范向度。党内法规作为规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度，对于公平正义的价值追求是其应有之义。目前国内学界关于党内法规的理论研究更多是探讨党内法规制度的实体内容规范，对于党内法规程序价值的理论探究寥寥无几。笔者认为，程序性话语蕴含于制度规范适用与执行的过程之中，故党内法规结果正义的实现要以一种“看得见”的方式即程序正义来实现，通过程序正义规则的设置，践行党内法规适用与执行公平正义的价值承诺，从而实现依规治党、制度治党的法治化和权威性。程序正义不仅仅是一种公平正义的价值目标，更是制度执行的具体方式。因此，党内法规程序正义的基本内涵应从结果和方法两个维度来解读，即党内法规程序的设置能否实现依规治党、制度治党的公平性、正义性、合法性，党内法规程序的设置能否为党内法规制定、适用、执行、监督提供公平正义的方式和方法。其一，党内法规程序蕴含以人民为中心的理性自觉，是实现依规治党的价值遵循。良法是善治之前提，而良法必须符合社会共同体所确认的道德行为规范和准则。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规制定、适用、执行、监督的程序要符合规则理性所确立的价值准则，通过程序规则的硬约束促使党员牢记全心全意为人民服务的基本宗旨，重塑以人民为中心的权力观、政绩观和是非观。其二，党内法规程序以制度规范为载体来凸显程序理性的法治权威。党内法规程序所体现的理性价值规范是对党组织工作、活动及党员行为的规制和约束，核心内容是政治权力的监督与党组织、党员权利适用的统一，党组织、党员权利与义务的统一。党内法规程序作为规范权力适用的一种形式，必须予以制度确认才能在规范党组织工作、活动及党员行为过程中实现权力与权利、权利与义务的统一。其三，党内法规程序具有独立性和一致性。党内法规程序的独立性源于其自身程序理性的规范价值，要求党内法规的制定、适用、执行、监督等规则要符合相应的程序形式，以体现党内法规公平正义的内在价值和道德属性。程序规则的核心内容是对“裁判者”权力的规制、对于利害关系人权利的维护，而党内法规程序的一致性则是基于“基本权利和义务的分配没有在个人之间作出任何任意的区分”，[11]要求对党组织工作、活动及党员行为的规制和约束的具体程序要体现平等性，这也是党内法规法治属性的内在要求。

二、党内法规程序的法治属性

党内法规程序的法治体系属性。党内法规反映了全体党员的共同意志，是规范黨组织工作、活动及党员行为的依据和准则。党内法规程序坚持党纪国法面前一律平等、实事求是，坚持党内民主，坚持完善监督反馈机制，为完善党内法规制度体系，实现制度结构优化以及制度效能的发挥提供了保障。党内法规程序的法治属性源于“中国特色社会主义法治体系”中“形成完善的党内法规体系”的内在要求，源于对国家宪法和法律及《中国共产党章程》的遵守①，具体表现为将党组织、党员所确认的共同的价值准则融入到党内法规程序的具体规则之中，为党内法规适用提供正当与合理的基础。

党内法规程序的权利保障属性。党内法规程序的参与性是党内民主原则的具体体现，是民主集中制原则的具体运用。党内法规制定、适用、执行、监督程序要充分发挥党内民主的政治优势，通过民主程序确认党内法规程序的适用规则，实现党内法规程序公平正义的内在价值。党内法规明确规定党组实施党纪处分必须以“党组名义”作出，同时中央纪委国家监委派驻纪检监察组对司局级党员干部违纪审理要集体研究②。党组决定和集体研究是党内民主原则指导下党员和党组织参与原则的具体体现，也是党内法规程序平等原则的具体适用。参与性原则要通过党内民主的议事规则具体适用到党内法规的制定程序、适用程序、执行程序、监督程序之中，使党内法规程序规则的设立能够反映党员、党组织的意志，为党员和党组织确认并认可。

党内法规程序的制度规则属性。党内法规程序的规范性是中国特色社会主义法治体系的应有之义。一方面，党内法规程序要在现有宪法和法律框架体系内运行。程序规范要求党内法规制定程序、适用程序、监督程序和执行程序必须在宪法和法律规范框架内有序开展，不得与宪法和法律相冲突;另一方面，党内法规程序必须以制度规范的授权性规定和禁止性规定为依据。驻纪检监察组按照干部管理权限对驻在部门（含综合监督单位，下同）党组管理的司局级党员干部涉嫌违纪问题进行立案审查和内部审理;给予驻在部门的处级及以下党员干部党纪处分，由部门机关党委、机关纪委进行审查和审理，并依据《中国共产党章程》第四十二条③规定履行相应程序后由党组讨论决定，在作出党纪处分决定前，应当征求派驻纪检监察组意见，不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准。

三、党内法规程序的法治价值

作为一种制度规范，党内法规要对行为作出肯定性或否定性的评价结果，在此过程中基于程序的制度安排对结果的实现能够起到导向作用。可见，党内法规程序具有双重价值内涵，即程序规范的工具性价值是确认党内法规适用的具体规则，程序规范的独立性价值确认党内法规实施的依规依法。

党内法规程序的工具性价值。一是党内法规程序确认党内法规适用的过程规则。党内法规是规范党组织的工作、活动及党员行为的党内规章制度，其适用与执行必须严格按照适用规则对行为性质作出价值判断。党内法规的程序性规则与国家法律的司法程序适用规则存在明显区别。司法程序规则的适用过程是以裁判者与控辩双方为核心的“三维立体构造形态”，控辩双方与裁判者所形成的“张力”与“合力”能够促使程序本身的合理与公正。而党内法规适用的过程则是以“裁判者”与规制对象为核心的“二维平面构造样态”，需要设置更加合理的党内法规程序规则，以确保“裁判者”权力的合理、合法适用，裁定结果的合法合规。二是党内法规程序确认执行主体权力适用范围和边界。党内法规的生命在于实施。党内法规程序确认执行主体的权力适用范围和具体内容既可以明确执行主体的具体责任和义务，又能够对执行主体的权力进行规制和约束，“将权力关进制度的笼子里”，从而达到良好的政治效果、纪法效果和社会效果。三是党内法规程序确认规制对象权利具体内容。党内法规制度的制定、适用、执行、监督等工作须以民主原则和民主程序来确认和实施，在对个人进行问责时以党内民主形式作出对规制对象处罚决定，以保障规制对象在党内法规适用过程中的合法权利。在此过程中，通过政治参与以实现党组织和党员对党内法规适用与执行结果的认可与接受。参与是指当事者能够富有影响地参与到程序之中并参与决定结果的形成，发挥其有效的作用，[12]约翰·罗尔斯“将平等的自由原则看成是（平等的）参与原则”，[13]参与原则由此被赋予为制定制度规范的核心概念范畴。