后扶贫时代农民搬迁社区的治理现状研究

黄 军 黄伟攀

(兴义民族师范学院 政治与历史学院，贵州 兴义 562400)

2020年11月23日，贵州省宣布9个县退出贫困县序列，省内所有贫困县全部实现脱贫摘帽。至此，全国832个贫困县全部摘帽，浩浩荡荡的脱贫攻坚战终于迎来了胜利时刻。进入后扶贫时代，如何防止贫困现象再发生，如何实现乡村振兴，搬迁农民如何融入新环境、如何致富，成了当下和未来一段时间需要思考和关注的问题。本文将研究视线聚焦于易地扶贫农民搬迁社区的治理，关注搬迁农民群体在融入城市生活过程中遭遇的问题，以及农民搬迁社区在基层治理中存在的难题。通过对农民搬迁社区的深入考察，了解搬迁群体在生产生活、社会关系重构、身份认同与后续发展等方面的诉求，以呈现农民搬迁社区的社会治理现状，结合实际情况对农民搬迁社区面临的治理难题进行深入分析，希冀能够探寻易地扶贫搬迁社区的治理路径。

1 脱贫的逻辑：空间再造与生计重塑

对于“安土重迁”的中国农民来说，搬迁进城是一件大事。当土地和环境无法承载当地群众对发展的需求时，搬迁无疑是最好的选择。改变贫困农民群众的生产生活空间、改造其生计方式、赋予其一定的资源，便是易地扶贫搬迁的真实内涵。

1.1 空间的价值转换

基于土地增减挂钩政策而实施的易地扶贫搬迁，通过“以屋换房”的形式，让贫困农民群体搬迁到城市周边生活。按照城乡“土地占补平衡”的机制要求，在城镇新增建设用地的同时，农村原有的宅基地需退出，进行还林、还耕。这样一来，农民实际上是按照一定的标准，即以农村宅基地换取人均20平方米左右的城市住房。以一个4口之家为例，通过搬迁能够以农村自建房屋(宅基地)换取一套80平方米的城镇住房。如果按照市场价值来衡量，这种“交换”是划算的。因为农村的房子不值钱，城市的房子有升值空间。然而，扶贫搬迁推动下的农民进城与城镇化的农民进城存在本质上的差异。扶贫搬迁是政策推动、地方政府主导的农民进城，具有很强的公益属性，旨在改善贫困人口的生产生活环境；城镇化所推动的农民进城是市场经济发展的必然过程，以追求效益和经济最大化为前提，是社会市场经济发展的阶段性结果，两者的出发点和目的有着本质的区别。因此，在看待易地扶贫搬迁中“以屋换房”这一形式时，不能单一用市场价值衡量其价值，而应考量其在空间转换中产生的隐性价值和成本。

从农村到城市，从宅基地自建房到安置区楼房，生活环境和空间发生了巨大改变，原先屋前院后的生产活动区域变成了几十平方米到百来平方米不等的空间。生活空间的改变与生活习惯的不同导致搬迁农民群体在安置区中出现一些不合“常规”的行为：生活物品、生产工具摆放仍参照原先农村自建房的格局摆放、老年人不会使用门锁、将小区草地花坛改造成菜地等。农民搬迁不是简单的“以屋换房”，农民还需要适应新的生活环境、重新组建社会关系网络和改变原来的生计方式。农民在计算搬迁成本时通常是理性的，他们不会只看城里一套房子值多少钱、小区环境是否干净卫生、生活是否便利，考虑更多的是进城后能否找到工作，有无稳定的收入来源，能否维持城市生活的成本以及如何维持自身的社交关系网络等。空间交换的价值成本是阻碍农民搬迁进城的最大障碍，当成本不断地被稀释、降低时，农民进城的意愿也必然会逐渐提升。

1.2 生计方式的重塑

生计空间是社区内居民进行生计活动，获取生计资产的空间[1]。随着生活空间的重置，搬迁户的生计方式也发生较大改变。原先在农村从事农业和打零工的“半农半工”也转向了进工厂、摆地摊、打散工等多元化的就业创业工作。农民脱离了土地，不再“以土谋生”，而是变成了城市中的“新市民”。从农民到新市民的转变不仅是身份的改变，更重要的是职业的转变。新市民的经济来源不再是依靠土地劳作和打零工的方式获得，更多的是通过从事某种固定的工作，每月获取相对稳定的收入。随着生活、生产空间的改变，新市民在经济空间上的变化主要体现在不再从事与土地相关的第一产业，职业属性也由“农民”“农民工”转变为城市中的行业工人、服务人员。当然，这种生计方式的重塑使搬迁农民能快速地适应和融入城市生活，同时也带来了许多的不确定性和危机。一是伴随着职业转变，移民群体的风险防御能力明显下降。在“半工半耕”的模式下，农民有土地作为生活的基础保障，能够在一定程度上抵御低收入带来的负面影响，但离开土地就意味着不再有土地这一生产要素了，唯一的生产要素便只剩下劳动力，这也是许多农民不愿意搬迁的原因。二是进城后生活成本更高，经济压力更大。如何确保生计来源维持一家老小在城市中的花销是大多数搬迁户着重考虑的问题，也是政府在帮助搬迁农民时所要考虑的问题。

2 农民搬迁社区治理困境：内嵌式治理与外延式发展

城市社区空间异质化、“私有化”与碎片化使得基层城市在一定程度上变得难以治理[2]。农民搬迁社区的治理需要深入挖掘农民搬迁社区内在的“软性”治理能力，主要包含内嵌式治理与外延式发展两个方面。内嵌式治理主要在于搬迁农民群体身份认同与自我归属的社区团结度建设、社区“规则”的制订与执行、社区组织治理能力的整体提升等；外延式发展则决定了社区能否实现长久的良性治理，搬迁群体能否实现致富的远景目标。

2.1 内嵌式治理：常态化治理的困境

2.1.1身份认同与自我归属感的缺失 身份认同的研究几乎涵盖了所有的职业角色和身份。作为城市中的“新市民”，搬迁农民如何在城市生活中获得身份认同和自我认同成为当下研究的关键。是否获得身份和自我认同标志着搬迁农民能否真正如政策设计的那样完全融入城市体系，成为城市中的一员。在搬迁安置区走访过程中，许多搬迁农民群众被问及“是否认同自己是城市人”时都要犹豫一下，多数人用微笑回应了这个问题，并解释道：“我是个农村人，哪能和城里人一样啊！”安置区周边的居民对此问题，看法均不相同：有的认为他们属于城里人，因为住在城里；有的认为他们还是农村人，只是享受了政策搬迁照顾，本质还是农村人。居民之所以会有这种不同的看法，原因在于群体间的差异性的对比，无论在经济来源、受教育程度还是职业角色、社会地位等方面，新市民与城市原住民都存在一定的差距，这种差距在短时间内无法缩小，进而形成了群体间的距离感和差异感，造成了新市民身份认同与自我归属感的缺失。

“新市民”的身份认同，可以看作是一种自信的体现。这种自信是建立在经济条件、受教育程度、综合素质和社会职业等基础之上的。这种认同感虽然是主观感受，但更多的是依靠客观条件而建立。身份认同和自我归属感的缺失不利于农民搬迁社区的治理，缺乏“主人翁”意识，容易造成“自扫门前雪”的现象，极易引发矛盾和问题。农民搬迁社区与传统村落社会的区别在于移民是否将社区当成“家”，邻居是否是共同体成员。在乡土社会中空间边界较稳定，社会同质性和集体意识强，容易形成真正意义上的“社区共同体”[3]。但城市社会中空间边界变化大，个体独立意识强，人员流动性大，难以形成以区域划分的共同体概念。城市脆弱的社会关系影响居民认同感与归属感的建立，而这与农民搬迁社区的内化治理息息相关，属于“软性文化”治理，无法用单一的量化指标呈现。因此，搬迁农民身份认同与自我归属感的缺失所带来的社区向心力和团结度的不足是农民搬迁社区常态化治理的一大难题。

2.1.2人情治理与规则内化的困境 农民搬迁社区是在我国政府主导下城镇化过程中的特殊产物。相比其他的城市社区，由于农民搬迁社区形成的快速性、被动性，以及其特殊的人口要素、环境要素等特征，农民搬迁社区更具有自身的独特性。社区环境作为社会治理和社区建设的重要组成部分，其特殊的社会结构使得当前农民搬迁社区在环境治理过程中有着自身的实践逻辑。

调研发现，部分社区工作人员与部分搬迁户的关系并不融洽。从街道办事处到社区工作人员，工作积极性都有待提高，与搬迁户的互动缺乏友善性。有些小区整体卫生情况较为糟糕，管理混乱，绿化带杂草丛生，社区工作队伍建设亟待完善和加强。农民搬迁社区的居民虽然都是从农村搬迁而来，整体文化水平相对较低，但是并不能因此降低对农民搬迁社区环境的投入，不能只把工作做在表面，忽视社区的整体性治理，尤其是环境卫生的营造和日常社区的管理。在调研走访中，“保安打人”“不公平对待”“不想活了”等词汇时有出现，反映了社区治理存在不稳定因素。在移民“市民化”过程中，移民群体不遵守相应的规则、管理部门人员没有严格执行规章制度，致使农民搬迁社区出现了诸多问题。如何避免因人情治理而产生社区治理顽疾是当下农民搬迁社区亟待解决的问题。

2.2 外延式发展：民生保障与经济发展的双重压力

当前，农民搬迁社区治理面临的一大难题是搬迁农民的生活和社会保障问题。“搬得进”只是完成了易地扶贫搬迁工作的第一步，后续如何实现“稳得住、能致富”则是搬迁工程的关键所在。搬迁农民群体的民生保障如何实现？是依靠地方政府的帮扶还是依靠搬迁农民自身发展？根据易地扶贫搬迁的政策设计，在搬迁前三年，地方政府为保障搬迁农民顺利过渡，减免其部分费用。三年后，则由移民自行承担相应的费用成本。这一政策设计并没有什么大的问题，但在实施中，搬迁农民并没有如设计好的那般顺利地实现过渡，并在城市中扎根下来。因为基本保障支出对于搬迁农民群体来说也是一个较重的负担。一旦搬迁农民的生活保障无法实现，社区极易衍生出许多矛盾和纠纷，社群关系、干群关系将变得紧张起来。这一难题也为农民搬迁社区的治理带来了巨大的压力，如何化解这一难题带来的治理压力，是当前农民搬迁社区所需关注的重点问题。

移民就业困境的形成是多种力量共同作用的结果[4]。与民生保障相呼应的是农民搬迁社区的经济发展难题。大多数的搬迁农民安置区都会配套建设产业基地或产业园，以解决搬迁农民的就业问题。然而在第二和第三产业发展相对落后的西南地区，仅依靠当地吸收解决这一部分劳动力存在较大困难。由于缺乏上下游产业链的支撑，西南地区产业发展受到严重制约，第二产业难以规模化，更多只能依靠地方现有资源发展一些农产品粗加工产业。农民搬迁社区周边的产业园建设也面临着诸多问题，小规模的工厂订单量难以保证，工业转移成本过高，无法辐射偏远地区，加上运输成本较高，使得产业园建设的步伐无法加快。搬迁农民在产业园务工，工资远低于在东部沿海地区的打工收入，于是人口外流，劳务输出就自然发生。农民搬迁社区青壮年外流，老人和小孩留守也会为农民搬迁社区的治理带来一系列问题。

3 农民搬迁社区治理的路径展望

贫困群体的生活是一个平行的、渐进的过程，体现出显著的路径依赖和连续性的特征[5]。农民变市民，尤其是从贫困农民变成新市民，这对很多贫困农民来说都是无法想象和实现的。在精准扶贫战略的深入推进和实施下，通过易地扶贫搬迁政策的实施，贫困农民也能够有机会搬迁到城市生活，改变了“以土为生”的生活困境。农民搬迁到城市，开启了新生活，虽然一切都在朝着好的方向发展，但同样也面临着一些困难和挑战。在对Q市农民搬迁安置区的调研中发现，搬迁农民对搬迁和生活安置的整体满意度还是相对较高的，但也存在着一些问题：生计来源的问题、农民搬迁社区的治理问题、融入与适应城市生活的问题等。调研基于实地观察、深入社区与搬迁农民群众交谈，深度了解移民在融入城市生活过程中的变化。对比了搬迁前后的生活现状，无论是居住环境、教育、养老、医疗等标准都获得了很大的提升，但在进入城市生活后，因为文化的差异、就业的限制和生活习惯的改变，搬迁农民在适应城市生活时行为出现了一些偏差。而农民搬迁社区的治理也需要强化，社区管理方式有待改进，人员素质需要提升，治理方式和治理能力亟待加强。

易地扶贫搬迁作为反贫困治理实践的重要组成部分，一定程度上推动了城市化的进程。由此而创建的农民搬迁社区也是政策实践的产物，这既不同于完全的城市社区，也不同于过去传统的农村社区，而是一种不同于两者的社会治理新形态。要真正实现搬迁农民群体的城市融入，使其能够在城市真正地扎根下来，安定下来，就需要对以下几个方面进行加强：一是要增加搬迁农民的收入渠道，解决其生计来源问题。当前的搬迁农民生计来源大多来自打散工、摆摊等非正式就业，就业和社会保障更多的是依靠社会兜底，缺乏长期有效的收入保障。生计来源的稳定与质量直接关系到搬迁农民能否留在城市，是极其重要的因素。二是要提高农民搬迁社区的文化建设和实现搬迁农民群体的自我认同。对农民搬迁社区的投入不应该只停留在基础设施的建设，也要关注其文化精神的需要，要输入符合社会发展的优秀文化要素，帮助农民搬迁社区营造文化氛围，并引导搬迁农民逐步提升自我认同，使其真正认可自己成为一个新市民。三是要优化社区治理。对现有社区存在的治理问题，如小区管理混乱、街道办及社区网格人员服务意识薄弱、社区环境卫生较差等问题，根据实际情况进行整改，以提升搬迁农民在社区生活体验的获得感，从而实现农民搬迁社区的良性治理。四是要建立起新型农民搬迁社区的社会人际关系网络。搬迁农民的社会关系网络大多保留在农村，进入城市后，由于生活空间的重置，其需要在新社区重新建立社会关系网络。如何帮助搬迁农民建立不同于城市社区的关系网络，又有别于传统农村社会基于血缘关系的社会关系网是当前农民搬迁社区的主要任务。基于此，农民搬迁社区在不断的发展和建设中，会朝着既定的目标进发，虽然过程有坎坷，但结局必然圆满，搬迁农民将逐步地适应并融入城市生活，最终成为城市中的一员。