中国共产党百年土地政策嬗变探析

宋 丽 萍

(渭南师范学院 马克思主义学院,陕西 渭南714099)

土地这一重要的生产资料，对千百年来以农立国的中国有着非凡的意义。纵观百年来中国共产党的土地政策，我们会看到两条主线：一是将马克思主义经典作家关于农民阶级的理论与中国实践结合，不断推进马克思主义中国化和践行初心与使命的过程；二是满足、实现农民利益，巩固工农联盟的过程。

中国共产党的土地政策在不同的历史时期有着不同的内容。因此从时间轴上，我们可以将其分为三个时期七个阶段。三个时期分别为新民主主义革命时期(1921—1949年)、新中国成立后社会主义建设的探索时期(1950—1978年)、改革开放直到今天(1979年至今)。其中第一时期有三个阶段：土地革命战争阶段、抗日战争阶段、解放战争阶段；第二时期分为两个阶段：社会主义革命阶段、社会主义建设阶段；第三个时期也分为两个阶段：农村土地的第一轮大包干、第二轮大包干及新时代土地政策的变化。通过对这三个时期七个阶段的时代背景、现实状况、政策内容的考察，梳理其脉络，展示中国共产党大党担当的智慧，同时也为新时代如何更好地处理土地问题提供有意义的参考。

一、新民主主义革命时期以“分田”为宗旨的土地政策及其发展变化(1921—1949年)

这一时期中国共产党经历了诞生、国共合作及其破裂、十年土地革命战争、抗日战争、解放战争等许多重大的历史关头，也是中国共产党不断认识农村、农民问题与中国革命的关系，不断走向成熟的过程。所以这一时期的土地政策可分为土地革命战争中的土地政策、抗日战争中的土地政策、解放战争中的土地政策。

第一阶段(1921—1937年)，中国共产党从诞生之日起就担负着“民族独立，人民解放”的历史使命。20世纪20年代的中国，外有帝国主义侵略，内有军阀、封建势力压迫，在敌强我弱的状况下，如何完成这一历史使命，谁会是中国革命的同盟军？党领导的工人罢工失败的现实，说明虽然工人阶级是一个先进的阶级，但要取得革命的胜利，只靠工人阶级的力量是远远不够的，需要寻找中国革命的同盟军。在俄共促成的国民党第一次国共合作大会上，孙中山先生将“联俄、联共、扶助农工”作为其革命的三大政策。“扶助农工”将农民作为联合的对象，使农民阶级第一次成为革命需要注意的力量。毛泽东曾经指出：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国革命。谁解决了土地问题，谁就会赢得农民。”[1]47因为中国新民主主义革命的实质就是共产党领导的农民革命，这个革命的中心问题就是解决土地问题。毛泽东是较早从农民问题逐步深入到土地问题，从地租问题逐步深入到地权问题的。早在1926年5—9月主持广州农民运动讲习所期间，他就曾亲授中国农民问题课程，并在《国民革命与农民运动》中明确指出：“农民问题乃国民革命的基本问题；农民不起来参加并拥护国民革命，国民革命不会成功。”抱着这一认识，1927年1月，他在湘潭、湘乡、衡山、醴陵、长沙等地对农民运动进行了考察，3月写成了著名的《湖南农民运动考察报告》，充分估计了农民在中国民主革命中的伟大历史作用，指出国民革命需要一个大的农村变动，这是革命成功的重要因素。[2]220在国民党右派分裂革命，第一次国共合作失败后，民族资产阶级追随了大地主大资产阶级，离开了革命队伍，革命阵营里只剩下了农民阶级和城市小资产阶级。1927—1937年的十年内战期间，中国共产党开始探索中国革命新道路的同时，也重新思考革命的同盟军问题，开启了其第一阶段的土地政策探索。

中国共产党领导的土地革命战争是在极其困难的条件下进行的。一方面需要和国内外企图消灭共产党的反动势力作斗争，另一方面还要和党内以王明为代表的“左”倾错误路线作斗争。在国民党右派分裂革命后，中国共产党召开的八七会议制定出了第一个土地政策：“第一，没收大地主及中地主的土地，分这些土地给佃农及无地的农民；对于小田主则减租，租金率由农民协会规定之。第二，没收一切所谓公产的族祠庙宇等土地，分给无地的农民。第三，土地国有。”[3]41这一政策的核心在于土地国有。而土地国有政策，不仅会引起地主、富农的不满，而且不能满足贫、雇、中农的土地要求。因此，如何实现由土地国有向土地农有的转变，成为当时党能否获得广大贫、雇、中农支持革命的关键，也关系到我党一直坚持的彻底平分土地的革命纲领。随着反围剿战争的胜利和根据地的发展，中共中央认为只有废除封建地主土地私有制，实行农民的土地所有制，农村生产力才能解放。在分析总结经验的基础上，1931年，毛泽东和邓子恢等一起制定了土地革命中的阶级路线和土地分配办法：坚定地依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级；以乡为单位，按人口平均分配土地，在原耕地的基础上，实行抽多补少，抽肥补瘦。这样，中国共产党就制定了第一个可以付诸实施的土地革命纲领和路线。[2]263另外，为了稳定民心，毛泽东要求各地各级工农民主政府发布公告，明确规定，农民已经分得的土地归农民个人私有，可以自主租赁和买卖，别人不得侵犯。生产的商品，除向政府缴纳土地税外，均归农民个人私有，任凭自由买卖。依据这一纲领和路线，根据地掀起了轰轰烈烈的“打土豪，分田地”运动，农民获得了经济上的利益，参军、生产的积极性空前提高，他们自愿展开互助合作，成立互助社、犁牛合作社，努力垦荒，兴修水利，增加农作物产量。这也是中国革命在白色恐怖极其严重的环境下，得以坚持和发展的根本原因。

由此可见，在土地革命时期，党一方面在理论上充分认识到解决农民土地问题才能争取到农民阶级的支持，巩固工农联盟，这是当前中国革命发展的首要问题；另一方面，在实践中建立了以井冈山为中心的一批农村革命根据地，也取得了“农村包围城市，武装夺取政权”的理论创举。中国共产党的农民同盟军理论就是这样一步步走向成熟。这也是以毛泽东为代表的共产党人，把马克思主义原理运用于中国革命实践不断探索的结晶。

第二阶段(1937—1945年)，随着日本侵略者大举侵华，中华民族面临亡国灭种的严重危机，民族矛盾因此上升为主要矛盾。为了实现第二次国共合作，建立广泛的抗日民族统一战线，中国共产党将之前的没收地主土地政策改变为减租减息政策。在抗战初期的国共合作中，中国共产党取消一切推翻国民党政权的暴动政策及赤化运动，停止以暴力没收地主土地的政策等，有利于缓和阶级矛盾，稳定统一战线。抗战相持阶段，1942年1月，中共中央政治局通过了《关于抗日根据地土地政策的决定》。依据决定，在未实行土改的地区，允许地主出租土地，但原则上须按照战前的原租额减低25%，承认战前的借贷关系，但年利息一般不得超过一分半。对富农的办法等同地主，故在实行减租减息后，又得交租交息。这就是停止没收地主土地，普遍实行减租减息政策的具体内容。[4]167这种带有统一战线性质的减租减息政策实行的目的，就是有利于联合地主富农阶级抗日，同时也减轻农民所受的封建剥削，提高他们的抗日积极性。为了克服根据地面临的严重困难，毛泽东提出了“自己动手，丰衣足食”的口号，开展大生产运动；根据地政府还精兵简政，以减轻人民负担。在这样一个严酷的形势下，中国共产党及时调整土地政策，减缓阶级矛盾，顾全大局，为坚持抗战胜利做出了重要的努力。此后从抗战胜利到1946年第二次国共内战爆发前，中国共产党在解放区一直实行减租减息政策。

第三阶段(1946—1949年)，随着抗战的胜利，民族矛盾下降，阶级矛盾上升。国共两党在决定中国要走哪条道路的军事对决时刻，民心成为抉择的关键。只有代表占中国人口多数的农民的利益，才能赢得他们的支持，取得革命的胜利。在全面内战爆发前夕，1946年5月4日，中共中央发出《关于清算减租及土地问题的指示》(简称《五四指示》)，决定将党在抗日战争时期实行的减租减息政策改变为直接从地主手中取得土地，实现“耕者有其田”的政策。《五四指示》发出后，各解放区迅速开展了土地改革运动。到1947年2月，全解放区已有三分之二的地区解决了土地问题。经过全国土地工作会议之后，1947年10月党中央公布的《中国土地法大纲》规定：“彻底废除封建性、半封建性的土地剥削制度，实现耕者有其田的土地制度。”“乡村中的一切地主的土地及公地由乡村农会接收，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配。”[4]189在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使农民均获得同等的土地，并归各人所有。这是一个彻底消灭封建剥削制度的纲领性政策，解放区广大农村迅速掀起“土改”运动的热潮。到1948年秋，1亿多人口的解放区农民分得了土地并在政治上获得翻身，工农联盟进一步得到了巩固和加强,解放战争朝着有利于人民解放军的形势发展。党在这一阶段的土地政策，由“减租减息—耕者有其田—彻底平分土地”转变，适应了形势的发展和现实的需要，满足了广大农民对土地的渴望，获得了实现中国革命胜利的深厚群众基础。

二、新中国成立后以“聚田”为宗旨的土地政策及其发展变化(1950—1978年)

新中国成立之后的最初三年，需要继续完成新民主主义革命的遗留任务，因此在土地政策方面，新的解放区继续实行土地制度改革，完成国民经济的恢复工作。1952年，国民经济恢复工作完成之后，开始了社会主义革命的任务。中共中央酝酿并于1953年提出过渡时期总路线：“一化三改”，即在一个相当长的时间内实现社会主义工业化，并逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。发展社会主义工业是主体，三大改造是两翼，服务于工业化。

将之前分配给农民的土地再次集中起来，不仅是马克思主义经典作家的理论论断，也是当时中国面临困境的现实需要。在马克思主义经典作家那里，小块土地所有制是农民贫困的一个根源。因为“劳动者和生产资料在极其狭窄的范围内结合起来,生产经营规模狭小,占有的生产资料数量甚微,无法形成合理的农业生产结构”[5]47。从当时中国的现实来讲，一是农业生产落后，生产工具严重不足，农业机械化水平很低，经营规模狭小，资金短缺等，农业无法维持自身的再生产，更不能为工业提供原料、商品粮食、工业品市场等。二是工业生产落后，需要农业、农民组织起来生产，提高效率，为工业生产服务。

从1953年开始到1956年底结束的农业合作化运动，是新中国成立后土地政策的第二阶段。从落后农业国向先进工业国的转变，是新生政权和当时中国人民的唯一选择，也是中国现代化进程中的唯一选择。1953年11月，在第三次全国农业互助工作会议结束前夕，毛泽东在同中共中央农村工作部副部长陈伯达、廖鲁言谈话时指出：“发展农业生产合作社，现在是既需要，又可能，潜在力很大。”[6]301“对于个体经济实行社会主义改造，搞互助合作，办合作社，这不仅是个方向，而且是当前的任务。”[6]304随着1953年下半年过渡时期总路线的提出，农业合作化的步伐加快，向着更广、更高的阶段发展。可见“三改”中对农业的社会主义改造，意味着农村的土地政策发生新的改变。1953年12月，中共中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》，在总结此前由临时互助组到常年互助组经验的基础上，提出引导农民由互助组走向初级农业生产合作社和高级农业生产合作社。初级社具有半社会主义的性质，即在土地、牲畜、大型农具私有的基础上将土地入股，统一经营，实行土地分红和按劳分配相结合原则；高级社具有社会主义的性质，即将土地及其他生产资料全部归集体所有，统一经营，集体劳动，实行各尽所能，按劳分配原则。[4]238关于农业合作化的速度问题在党内引起一场严重争论，在对邓子恢等人的“小脚女人”和“右倾机会主义”的批评声中，合作化运动不断加快，形成了超高速发展的迅猛浪潮。1955年夏季以后，出现了合作化高潮，到1956年底，合作化基本完成。原计划用18年时间完成的农业合作化，仅用了7年时间，提前11年完成。[7]76

纵观这一时期的农业合作化运动，在一定程度上实现了农业的规模化经营，提高了农民抵御自然灾害的能力，使农民增产增收，支援了工业化建设，这是其功绩所在。但是，也存在着要求过急、工作过粗、变过快、形式单一等不足之处。马克思、恩格斯认为小农经济虽然会被大规模的集体化生产代替，但主张对农民只能通过示范和提供社会帮助进行改造，而不能急躁冒进。我党在合作化后期，生搬马克思主义理论，片面追求“一大二公”的做法，是这一时期的重要教训。

三、改革开放后“由分到聚”的土地政策及其发展变化(1979年至今)

马克思主义唯物史观认为，离开一定的经济利益,任何阶级的任何积极性都不可能产生。物质利益是农民的根本利益。而当时中国搞农业合作化的社会主义理想与中国农村落后的生产、生活条件的现实形成严重冲突，出现干多干少一个样，吃集体大锅饭现象等，说明我们不可以违背生产力发展规律，人为建立起一个“一大二公”的公有制社会,尽管一家一户的分散式经营不是社会发展的趋势，但却是当时最适应生产力的经营模式。马克思主义经典作家认为，社会存在决定社会意识，所以当时落后的社会存在不可能产生超前的社会意识。于是就有了1978年底，安徽凤阳小岗村的18户农民冒着风险干起了大包干，给集体使用土地的制度打开了缺口。

这一时期的土地政策，也可以分为两个阶段。第一阶段从1978年底到1997年前后。1979年中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，其中针对土地问题提出了要保障基层干部和农民因时因地制宜的自主权，发挥其主动性。这就从政策上肯定了小岗村的实践。农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方都搞了包产到户，且农民积极性很高。顺应这一形势，1980年5月，邓小平发表《关于农村政策问题》的讲话，肯定了包产到户这种形式。在中央的支持和推动下，家庭联产承包责任制在全国逐渐推开。由于农民对集体所有的土地有着充分的经营自主权，农民生产的产品，“保证国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。土地的使用权，由国家、集体分散给了个体家庭。农村生产力得到极大发展，也为此后乡镇企业的创办创造了条件。“家庭联产承包责任制”是中国共产党从农村找到的改革突破口，这一政策从当时中国农村、农业的实际出发，调动了农民的生产积极性，也为此后其他改革积累了经验。

第二阶段从1997年至今。我国大部分地区的第一轮土地承包是从1983年前后开始的，到1997年前后结束，第一轮土地承包的承包期为15年。我国大部分地区的第二轮土地承包是从1998年前后开始，到2027年前后为止。由于第一轮土地承包政策极大地解放了农村生产力，取得了良好的效果，所以第二轮土地承包期延长为30年。1993年，针对一些较早实行家庭承包经营的地方第一轮土地承包即将到期的实际情况，中央文件《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发〔1993〕11号)及时提出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”也就是说，我国大部分地区是在1998年前后开始实行农村土地30年不变的。而《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月1日起施行，该法第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”这就从法律上肯定了30年的土地承包期限。

2019年11月，《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》发布，再次肯定了要稳妥推进农村土地承包关系稳定并长久不变，其主要规定有以下两点：一是第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。二是为避免承包地的频繁变动、防止耕地经营规模不断细分，继续提倡“增人不增地、减人不减地”政策。[8]

这一政策，有利于稳定农村人心，保持农村社会的稳定，实现农业的长效机制，促进现代农业的发展；也有利于推动乡村振兴。我们今天的特色农业、观光旅游农业、休闲生态农业、特色庄园等农业形态的发展，就是一定程度上对土地的创新使用。

由上可见，改革开放以来，党的农村土地政策呈现出鲜明特点，即土地政策的数量越来越多，其质量越来越高，法律化程度越来越高，这充分说明党对农村土地的管理趋向于科学化，能够与时俱进，顺应形势，推进政策制定的法律化、制度化。当然，我们还存在着一些问题，比如当前农业现代化还不发达，产业链不长，农产品的深加工还需加强，农业的投入成本之大和产出收益之小之间差距过大等，使得许多新生代农民不愿意留在农村务农，老一辈农人丧失劳动力而新一辈又大量进城务工，致使大片土地得不到高效利用。这些问题也是党和国家在后面制定土地政策时不得不考虑的问题。可见土地问题，已经不单单是稳定土地承包经营权长期不变这么简单了，它和农业、农村、农民问题的解决紧密相依。

当前，随着我国城镇化、工业化、信息化发展，农民与土地的问题再次面临转型。2018年广大农村陆续结束的土地确权工作，进一步明确了土地的所有权、使用权及其他权益，为后面土地的流转提供政策和法律的依据。在实践上，农村的土地目前存在两种发展态势：一是集体化、集约式经营与农户分散式经营模式并存，即统分结合的双层经营模式；二是无力经营的农民或者是因各种原因不能经营土地的农户，已经开始将土地转包，土地在资本的力量下趋于集中。土地流转问题的出现预示着土地集约再次成为生产力发展的需求。土地相对集中势在必行,虽然家庭联产承包责任制对于调动农民生产积极性曾起了非常巨大的作用，但是事实上,家庭联产承包制不过是小块土地制度的历史演变形式,因为他们是自给自足的，“他们取得生活资料多半是与自然交换，而不是靠与社会交往。一小块土地,一个农民和一个家庭,旁边是另一小块土地,另一个农民和另一个家庭”[9]692。随着中国农村生产力的发展和人口结构的变化，这种分散经营土地的模式会越来越不适应农村生产力的发展,其阻碍性越来越明显,它不可能把中国引向现代化。因此土地会由现在的“分散”模式逐步发展到“聚合”的模式，党的土地政策也会做出相应的调整。但这种“由分到聚”的发展趋势，绝不是前两个时期的简单重复，而是否定之否定，是对前面政策的扬弃与超越。因为一方面，进入21世纪以来，我们国家实现了从站起来到富起来再到强起来的巨大转变，由曾经的农业国转变为一个工业门类齐全的工业化国家；另一方面，当前我国正处于全面深化改革的关键时期，“三农”问题，特别是农民关切的土地问题解决得好不好，关系到中国亿万农民的生计，也关系到工农联盟的稳固。这两方面构成了新时代党的土地政策做出改变的时代环境，所以农村土地在未来如何更环保、更高效、更节约的使用，已成为我党今天需要重点考虑的问题。

回顾、梳理中国共产党百年来土地政策的演变，我们看到在革命、建设、改革开放的不同历史发展时期，党的土地政策是以“分田”—“聚田”—“由分到聚”为主线的变化过程，这个过程使我们有深刻的认识：一是农村土地政策的制定一定要遵循生产关系适应生产力的发展水平。农村土地政策的制定与实施，就是在调整、变革生产关系，而任何超前于或落后于生产力的调整变革，都不能解放和发展生产力。二是农村土地政策的制定一定要从国家实际情况出发。党在不同历史时期特别是新中国成立后探索社会主义的建设时期和改革开放后不同的土地政策，其中的经验和教训，充分说明了这一点。三是农村土地政策的制定一定要满足、实现广大农民的根本利益，这不仅是党执政的基础，更是实现党的初心和使命。中国以农立国，时至今日，农民依然占中国人口的绝大多数，只有切实维护好广大农民的利益，才能巩固好工农联盟，这也是我们的革命、建设、改革开放能否顺利推进的关键，更是实现中华民族伟大复兴的关键。