基于跨界治理理论的职教扶贫机制探索

刘 学 伟

(潍坊工程职业学院，山东 青州 262500)

2020年底，我国现行标准下832个贫困县和12.8万个贫困村全部摘帽，实现了贫困地区全部脱贫摘帽的目标，这标志着我国进入了“后扶贫时代”。国家针对新的发展形势，提出了五年的过渡期，要求在这期间保持政策总体稳定，发展方向由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴转变。扶贫工程虽然已经收官，但是扶贫是一项长期的工作，在新的历史背景下需要不断深化，工作的重点发生了转变，转向了优化扶贫结构和产业扶贫，以及建立扶贫长效机制方面。职业教育是促进脱贫的根本举措，未来建设扶贫长效机制离不开职业教育的参与。对以往职业教育扶贫实践中存在的问题进行分析，能为未来职教扶贫体系建设提供参考。

一、职教扶贫的发展与问题

职业教育助力精准脱贫是我国促进职业教育发展的重要政策抉择。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》都把消除贫困作为职业教育的功能定位之一。2016年，中国教育学会会长钟秉林提出，教育扶贫是最有效、最直接的精准扶贫，要围绕贫困地区的特色优势产业和基本公共服务需求大力发展职业教育。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出对扩大面向中西部地区招生规模，与西部地区职业院校在专业建设、课程开发、资源共享、学校管理等领域进行广泛合作的东部地区职业院校、国家将通过奖补机制予以支持。鼓励各地区职业院校整合资源、创造条件，以各种方式落实职业教育扶贫计划。在国家的东西部协作行动中，职业教育扶贫也是一项重要的内容。2016年教育部发布《职业教育东西协作行动计划(2016-2020)》，职业教育助力脱贫攻坚计划开始实施，计划对完善职业教育扶贫工作机制，更好地发挥职业教育助力脱贫攻坚的重要作用作出了部署。 2015 年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出通过技能培训掌握致富技能，实现技能脱贫的要求。2020年，《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出“深化扶志扶智，激发贫困人口内生动力”，提高人员素质成为政策目标。在国家扶贫政策中，职业教育的作用主要是两个方面，一方面是技能扶贫，另一方面是要在东西部合作中发挥作用。职业院校在精准扶贫中发挥了重要作用，但是仍然存在着一些现实问题。

首先，职业院校扶贫的能力不足，平台建设薄弱。职业院校的扶贫能力不足主要是指不能适应低技能劳动者需求，不能从技术、就业和创业等方面提供完整的帮扶。另一方面是软硬件建设存在不足，实训场地和设备不足以为参加培训者提供完整的服务，缺少专门的实训基地，影响了培训的效果；在师资条件方面，职业院校不能配备最合适的师资为受培训者提供指导。职业院校参与扶贫的平台建设依然薄弱，主要参与途径依然是社会培训方面，在其它如技术服务、产业扶持等方面缺少协作平台，职业院校参与扶贫的途径较少。

其次，缺少对西部贫困地区支持的体系。跨区域东西部合作扶贫是国家层面的规划，职业院校参与的主要方式主要是对口招生，针对民族地区农民工开展技能培训，助力西部教育发展，开展师资培训。职业院校参与西部贫困地区扶贫主要是政治任务，缺少内生动力，另外，这种跨区域的扶贫面临着一些制度和机制上的障碍。

二、跨界治理理论对职教扶贫的启发

20世纪90年代以来，产生了一系列新的管理理论。跨界治理就是在这种背景下产生的多种管理理论的集合，多年来一直是一个广受关注的主题。跨界治理是指两个或者两个以上的治理主体，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理公共事务的过程[1]。跨界治理的核心理念是打破固有的权力或界域界限，以实现共同合作，增进共同价值。

跨界治理是一种系统方法，通过专门知识和框架，来解决现实的复杂性和不确定性问题。它通过一系列的决策过程优化，更好地利用政府管理的权力，确保获得更好的结果。跨界治理被认为是一项基本战略，通过制度优化和资源整合，促进区域发展一体化。跨界治理的界域指的是地域边界、部门或公私领域的界限等。跨越地域边界的治理是指跨越传统的行政区划治理模式，以公共利益为导向，通过系统要素的相互协作，解决跨地域的公共问题。这种治理模式在合作的界域上建立管理行为方式，整合管理制度，并且把这些整合的制度落实到不同级别的管理中，并建立一个影响跨境管理者行为和行动方式的环境，在不同的层面上塑造跨境网络。这种管理思想在欧盟一体化发展过程中得到广泛应用，成为跨境一体化的优化方案，解决社会两极分化和区域经济差异的方法。跨部门的治理是对传统的条块化分割管理出现的管理“碎片化”问题而提出的整体治理理论。它强调打破部门壁垒，通过部门间的合作解决问题。跨公私领域的治理是指由政府部门、社会组织和私营企业者进行合作，实现优势互补。通过这种方式可以调动各方的积极性，提高服务效率，减少财政支出压力[2]。

通过职业教育来解决区域经济发展不平衡问题，实现可持续发展是一项重要策略。运用跨界治理理论突破传统界域观念，整合职业教育资源扶贫是一条必有之路。首先，运用跨界治理理论打破职教扶贫的行政层级边界限制。在当前的管理体系中，政府上下级之间是层级式的管理，上级掌握资源和制定政策，下级负责落实。在职业教育扶贫中，运用跨界治理，可以实现统筹设计，实现上下合力规划目标[3]。其次，实现跨地理区域的合作。由于行政区域划分，不同的地理区域由不同的地方政府管辖，为了本地区的利益,画地为牢的问题比较突出。引入跨界治理理论，可以建立跨区域的职业教育扶贫协作机制，发挥不同发展水平区域在人力或教育资源方面的优势，实现优势互补，克服行政区划导致的发展障碍。 第三，跨横向职能部门边界和公私领域边界。同级政府各职能部门间以及条块部门间存在着边界。跨界治理突破了科层制职能裂解性与机构碎片化的藩篱，将部门间交叠或相近职能进行重新整合及流程再造，形成一种基于总体服务导向而非单一部门导向的跨部门、条块的整体治理格局，实现跨部门信息共享与业务协同。

三、构建基于跨界治理的职教扶贫体系

(一)建立政府、学校、企业和社会组织之间的伙伴关系

职教扶贫是“挖穷根”，是通过提升劳动力的技能水平，使劳动者掌握一项技能而顺利就业或创业，实现脱贫目标。在服务的不同阶段，需要政府、学校、企业和社会组织等多方面共同合作。各方建立一种伙伴关系，发挥各自在公私领域内的优势，形成资源共享，风险共担的局面。在这个关系网络中，政府无疑是最重要的主体，需要发挥主导作用，协调各方，形成合力。社会服务是职业院校的职能之一，参与技能扶贫对于职业院校来说扩大了社会服务的领域，能够在更大的空间内配置资源，提升自身的社会影响力。政府是政策的制定者，职业院校是政策的具体实施者，在劳动力、技能培养，就业和创业帮扶等方面发挥重要作用。

企业进入扶贫领域，承担了一定的社会责任。企业作为私有领域的主体要进入公共领域，成为服务供给的主体，会提升自身影响力。企业的参与需要符合其自身的利益，需要政府的许可和引导。一方面是制度引导，可以将服务外包、服务补贴和特许经营等方面引入到扶贫服务项目中，为企业参与公共服务提供有效途径。另一方面是宣传引导，政府要通过宣传，使企业认识到技能扶贫不只是社会责任，也有利于企业人力资源建设，为企业的可持续发展、与政府建立沟通渠道等提供机会。引导企业员工参与扶贫帮困志愿服务、传授技术、参与传帮带等活动，能建立良好的企业文化。社会组织在扶贫过程中具有桥梁作用，能够弥补政府在治理过程中的不足，在制度设计与实践中起到一个缓冲作用。社会组织比政府更了解企业和社会发展的需求和问题，对于政府决策的可行性和实践中的矛盾具有更多的发言权，能够起到智囊团的作用。政府要听取行业与社会组织的意见，引导行业组织承担扶贫中的部分政府职能。

(二)制定跨行政区域的协同治理制度

随着电子商务和信息技术的发展，跨区域资源整合，建立新的利益共同体成为可能。打破原有的行政区域分割限制，基于市场经济规律，通过制度建设进行扶贫是一种新方式。跨地域边界扶贫是指两个不同发展水平的地区，以帮扶的方式，帮助经济发展落后地区脱贫。例如，潍坊工程职业学院与贵州省民族地区合作开展扶贫项目。项目在两地政府的指导下实施，内容包括与贵州省织金县人民政府、七星关区教育局、施秉县人民政府开展的“一对一”的支持援助项目，联合培养学前教育师资项目、共建标准化幼儿园项目、基础教育师资培训项目、电商扶贫和电子商务人才培养等合作项目，实现了跨区域的合作。

这种方式不同于传统的区域政府治理模式，它面临跨区域所带来复杂的协同问题。职业院校作为一个主体，要和多个部门合作，涉及多方面的政策法规和部门条例，要完成各方的协同，首先需要从法规、制度和协议方面提供保障，减少合作成本。制度建设有两个方面，分别是国家层面和地方层面。在国家层面，不仅要有政策的支持，更重要的是建立培育协同治理合作体制。合作体制可以采用“区域合作委员会”的形式由两地的政府、教育和行业部门参与[4]。在地方层面如，通过签署合作协议，完成职业教育对口帮扶要确定合作的内容、绩效，以及合作协调的机构。同时建立协同规章，来确定在跨地域边界合作中的权利与义务，以及争端解决机制。成立由两地有关部门负责人担任组长的专责工作小组，明确两地各部门的工作任务，建立工作联动机制，及时总结经验，加强信息互通，研究解决合作中存在的问题。

区域间的发展水平存在着很大的差异，这不仅体现在职业教育发展的各项指标上，也体现在发展环境以及发展目标上。在跨区域职教扶贫合作中，首先需要改善发展环境，包括基础和理念的培育。要想使其具有凝聚力，就需要建立具有职业教育扶贫专项功能的基金，来解决落后地区面临的特殊问题。这些基金可以用于职业教育资源建设、人力资源培训和师资培训等。

(三)搭建平台，促进部门整体管理

政府未来扶贫工作会向常规化和制度化转变，构建多部门协作、社会力量参与的协调机制。这种机制涉及不同层级的政府，也涉及政府内的多个部门。各级政府和部门发挥的作用是不同的，顶层的政策制定发生在国家层面，省级层面则要完成政策的具体化，县级层面的任务是落实[4]。扶贫涉及民政、扶贫办和教育等多个部门。即使在政府内部，各个部门对于脱贫的诉求也不相同，部门的利益诉求、竞争逻辑导致行政管理的碎片化，政府难以实现部门组织间的有效合作，形成整体的管理。职业院校不是政府部门，参与扶贫工作是其公共职责的一部分，也是主动完成公共利益的举措。与政府合作也要多部门的协调与合作，形成跨部门的沟通协调体制。促进包括职业院校在内的整体管理，最主要的是搭建平台，建立沟通机制。技能扶贫涉及资金、政策和人员等多个方面，需要多个政府部门的支持，应建立部门平等的合作对话沟通制度。通过建立技能扶贫领导小组等方式搭建一个合作交流的平台，实现政府部门内部的工作沟通和日常事务沟通，可以避免部门间由于信息不畅而出现的管理障碍和效率低下的问题。另一方面是完善利益协调机制。要避免有关部门“搭便车”的现象，调动各方的动力，要制定利益分享机制和利益补偿机制。要在利益分享和平等协作的条件下分享扶贫成果，实现共同发展。