我国城乡关系演变脉络与治理逻辑

张梦涛，姜莉娟，张文斌

(兰州财经大学 a.马克思主义学院； b.财税与公共管理学院，兰州 730101)

提要：运用马克思主义城乡关系理论，以新中国成立70多年以来城乡关系的文献为主要研究对象，借助CNKI计量分析功能和传统文献梳理等方法，梳理城乡关系的演变脉络，厘清城乡关系的治理逻辑，进而揭示其演变脉络与治理逻辑的内在机理。研究结果显示，新中国70多年来城乡关系的演变经历了5个阶段，形成了“城乡分割——向好发展——短暂失衡——调整完善——城乡融合”的城乡关系脉络，以及“寄生型”“打破坚冰”“偏利共生型”“非对称互惠共生”“对称互惠共生”等城乡治理模式的演变特征，其内在机理表明，党的十九大后，城乡共治是新时代中国特色社会主义城乡融合发展的内在逻辑要求与创新治理方式。最后，从建立健全党中央领导的多方参与的现代城乡共治体系、废除城乡二元体制建立新的配套体制机制、国家到社区的多尺度整合理论构建与实践突破等方面对城乡关系及其治理方式进行了研究展望。

一、引言

城乡关系是党和政府在推进社会主义建设事业中必须要认真处理好的重要关系之一[1]，也是一直以来中国经济社会发展面临的重大问题之一[2]。尤其是党的十九大以来，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾的转化使城乡发展不平衡、农村发展不充分等问题更为突出[3]。党的十九大后，城乡关系向着融合发展的方向演进，并越来越受到政府和学界的高度重视与广泛关注[4]。新中国成立以来，毛泽东等党和国家主要领导人从中国实际国情出发，充分发挥社会主义制度的优越性，对城乡发展建设做出了符合实际国情和历史发展要求的理论创新，为建设城乡一体化道路、逐步消除城乡差距付出了巨大努力[5]。新中国成立70多年来城乡关系的演变经历了统筹城乡发展、推动城乡发展一体化等不同阶段，呈现出自身的特点与逻辑，国家权力在其中始终发挥着不可忽视的作用，其演变脉络与隐含其中的治理逻辑值得探究[6]。因此，从历史性和整体性的角度出发，考察城乡关系的演变脉络和治理逻辑，对于进一步推进中国特色社会主义新时代乡村振兴和新型城镇化战略的有机结合、促进城乡融合发展具有重要的理论意义和现实价值[7]。鉴于此，本文以新中国成立70多年来城乡关系的文献为主要研究对象，运用CNKI计量分析功能和传统文献梳理等方法，通过对时代背景的再现及研究内容的述评来梳理城乡关系的演变脉络，结合不同时期的战略方针及治理措施来厘清城乡关系的治理逻辑，进而揭示其演变脉络与治理逻辑的内在机理，为新时代推进城乡融合发展、实现城乡治理能力和治理体系现代化提供理论支撑与决策依据。

二、理论分析与数据方法

(一)理论依据与分析框架

1.城乡关系研究的理论依据

马克思主义理论体系中包含着丰富的城乡关系理论，这为中国城乡关系的发展演变和治理实践提供了重要的理论依据[8]。马克思、恩格斯从历史辩证的角度提出，城乡关系的演进与生产力发展水平密切相关。换言之，生产力的发展推动着生产方式与生活方式的变革，由此带动城乡关系不断演进，进而揭示了城乡关系一般要经历从“同一、对立到融合”的逻辑规律。同时，他们还强调城乡关系也影响着经济社会的发展，即城乡关系一旦改变，整个经济社会也会跟着改变[9]，城乡关系在人类社会发展过程中要依次经历城乡依存、城乡分离、城乡融合3个阶段(如图1所示)。

图1 马克思主义城乡关系理论示意图

2.城乡关系研究的分析框架

根据马克思主义城乡关系理论，结合中国城乡关系的发展历程，以新中国成立70多年来城乡关系的文献为主要研究对象，运用CNKI文献计量分析功能和传统文献梳理等方法，挖掘该领域的研究热点，划分城乡关系的发展阶段，并通过对时代背景和研究内容的分析来梳理城乡关系的演变脉络，结合不同时期的战略方针及治理措施厘清城乡关系的治理逻辑，进而揭示其演变脉络与治理逻辑的内在机理(如图2所示)，为新时代城乡关系的融合发展及治理思路提供启示。

图2 研究思路与分析框架

(二)数据来源与研究方法

1.数据来源

文章主要以中国知网(CNKI)中的科学引文索引(SCI)、工程索引(EI)、中国科学引文数据库(CSCD)和中文社会科学引文索引(CSSCI)来源期刊作为数据源，以“城乡关系”“城乡统筹”“城乡一体化”“城乡融合”“城乡治理”等为关键词，设置检索时间段为1949—2020年，并进行高级检索，剔除会议征稿、卷首语、书评等不相关条目[10]，最终得到3 862篇文献。

2.研究方法

应用文献计量法对某领域相关文献进行量化分析，能够全面系统地反映给定主题的研究概况与重点内容。CNKI是目前世界上全文信息量规模最大的知识资源库，也是最全面的知识资源库。其文献计量分析功能可为相关领域的文献计量分析提供支撑，以揭示相关研究的发展动态。为了避免量化分析的片面性，文章在运用CNKI计量分析功能的同时，与传统文献梳理方法相结合[11]。这种定量与定性相结合的文献梳理方法更便于全面系统地揭示新中国成立70多年来的城乡关系及其治理逻辑。

三、基于研究热点的城乡关系脉络演变分析

将筛选得到的3 862篇文献进行统计分析(见图3)发现，1979年以前发文量总体较少，30年间知网能搜到的相关文献总共为4篇，直到1979年后，文献数量才陆续增加。1987年发表论文21篇，达到一个小高峰。进入20世纪90年代后，1997年发表论文72篇，达到改革开放以来的第二个小高峰。进入21世纪后，整体的文献发表量呈正态分布的趋势，表明城乡关系的研究进入了成熟阶段。尤其是2011年和2014年，发文量分别为406篇和395篇，为城乡关系研究的鼎盛时期，也反映出城乡关系是学者们持续关注的热点话题。

图3 1949—2019年城乡关系论文发表数量

(一)城乡关系研究的热点分析

为了进一步了解不同时期城乡关系的研究重点，文章利用关键词共现分析来揭示城乡关系的研究热点及发展前沿。关键词通常是论文的核心观点，是论文主题的高度概括，因此对某一领域相关文献关键词的分析将有助于挖掘该领域的研究热点[10]。将CNKI检索筛选出的3 862篇文献导入CiteSpace软件，进行关键词共现分析，导出出现频率较高的前50个关键词(见表1)[11]，结合时代背景挖掘城乡关系的研究热点。

由表1可知，1958年“城乡关系”“城市与乡村关系”等关键词开始进入学者们的研究视野，开启了学者们对城乡关系发展与演变研究的理论探索之路。1983年，“农村”作为研究城乡关系的关键词首先出现在相关文献当中，反映出“农村”是20世纪80年代初城乡关系领域的研究热点[12]。1986年以来，“城乡一体化”“城市化”“乡镇企业”等热点关键词不断出现。20世纪末，“城乡融合”“城乡统筹”“城乡规划”“二元结构”等关键词也陆续出现，反映出以上领域是当时城乡关系研究的热点领域。2000年以来，“制度创新”“城乡互动”“‘三农’问题”等关键词的出现折射出党和政府认识到城乡二元体制对城乡关系的负面影响，党的十六大后用科学发展观统筹和协调城乡关系。2012年以来，伴随着新型城镇化和社会主义新农村建设的提出，“区域差异”“新型城镇化”“城乡发展一体化”等成为城乡关系的研究热点，反映出党的十八大报告提出“推动城乡发展一体化”后，城乡关系再次被提上议事日程。2018年以来，伴随党的十九大“乡村振兴”“城乡融合发展”等的提出，“乡村振兴”“城乡融合发展”“乡村振兴战略”等成为城乡关系的热点研究领域。

(二)城乡关系的脉络演变分析

根据热点关键词的出现规律，借鉴张海鹏[13]、刘俊杰[4]等学者的研究成果，划分城乡关系的演变阶段(见表2)，为揭示城乡关系的演变脉络与治理逻辑提供时间参考[14]。

表1 城乡关系研究的高频关键词

表2 新中国成立以来我国城乡关系的演变阶段

由表2可以看出，以新中国成立这一重要历史转折点为起点，城乡关系的演变过程经历了5个阶段。

1.城乡关系由依存转向分割阶段(1949—1977年)

新民主主义革命时期，毛泽东同志利用城乡关系的内在规律创造了一条以农村包围城市夺取全国胜利的革命道路[15]。1949年新中国的成立是中国城乡关系的重要转折点[3]。新中国成立之初，面对政治孤立、经济封锁、军事威胁及百废待举的内忧外困局面，优先发展重工业成为首要选择[16]，于是政府通过一系列制度安排，逐步建立起了城乡二元体制，城乡关系由依存转向分割[17]。

这一阶段关于城乡关系的研究相对较少。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中指出中国工业化过程中必须协调农、轻、重的关系，并提出只有重视农业、轻工业，才能最终发展重工业的思想，从中可以隐约窥见当时的城乡关系[18]。1958年起，关于城乡关系的论述陆续见诸期刊。丘申指出，国务院关于工资福利等的“四个暂行规定”不仅统筹兼顾了生产与生活的关系、城市与农村的关系，还有利于加强工农联盟，改善城乡关系[19]。凌岩认为在完成了生产资料所有制的革命以后，农村需要巩固合作化制度[20]。也有研究强调，建立城市工人与农村劳动者间的交际来往并形成一种协作形式，是城市与乡村关系中的一个基本政治问题。全国一盘棋的思想以更多的农产品支援国家建投，促进国民经济的发展[21]。学者们普遍认为这一时期我国城乡二元体制的建立是由城乡关系的一系列制度性变革引起的。

2.城乡关系向好发展阶段(1978—1984年)

1978年党的十一届三中全会，邓小平同志以农村改革作为城乡关系的突破口，在改革开放的一系列实践中逐渐打破城乡坚冰，推动并改善城乡关系。作为土地改革的先锋，家庭联产承包责任制深远地影响了整个中国城乡关系的演化路径[22]。农业改革与发展为农产品市场体制的改革和农村剩余劳动力的转移提供了机遇。城乡收入差距不断缩小，城乡关系逐渐向好发展[14]。

这一时期的代表性观点，如汪巽人认为由城乡分离到城乡融合是历史的必然[15]；杨洛指出毛泽东同志把马克思主义城乡关系理论同我国实践结合起来，提出了走城市领导农村的发展之路[16]；韩理提出以市带县的体制改革和农村商品生产转化对我国城乡融合起着极大的推动作用[23]。总之，学者们的共识在于国家可以通过采取一定的政策措施改善城乡关系。

3.城乡关系短暂失衡阶段(1985—1999年)

进入20世纪80年代中期，城市经济体制改革有力地促进了城市的发展。城市经济增长一方面挤压了农业发展空间，另一方面对农村剩余劳动力产生了巨大需求。劳动力在城乡之间的大规模流动也间接引发了乡镇企业的人才流失。城乡收入差距逐步扩大，城乡关系出现了短暂失衡的现象[24]。

这一时期学者们主要围绕城乡二元结构的弊端和城乡一体化的内涵、理论、实践等问题进行探讨，成果不断涌现，并形成以下观点：一是认为中国城乡二元社会结构导致了乡村和城市的分割[25]；二是强调城乡一体化是城市和农村打破相互分割壁垒、促使生产力在城乡之间合理分布、逐步实现生产要素合理流动和优化组合的必然选择，是中国人民特别是8亿农民梦寐以求的目标，具有深远的历史意义[26]；三是指出以农民“离土不离乡”的方式发展乡镇企业，实现城乡协调发展[27]；四是提出通过政策调整，促使城乡融合发展[28]。可以看出，这一阶段学者们从城乡关系失衡的实际出发，重点进行了寻找原因和解决之策的学术探索。

4.城乡关系调整完善阶段(2000—2011年)

进入21世纪，国家初步具备了工业反哺农业的条件，着手对城乡关系进行调整[13]。从2000年的农村税费改革到2002年“统筹城乡经济社会发展”战略，再到2003年“科学发展观”思想把“统筹城乡发展”列为“五个统筹”之首，城乡关系在一系列战略决策中得到不断调整与完善。

2000年以来，伴随着“统筹城乡经济社会发展”等战略决策的提出，学者们主要通过统筹城乡发展、推进城乡一体化制度创新等，改变城乡二元基础制度，从制度上建立新型的城乡关系[29]。“统筹城乡经济社会发展”战略提出以后，学者们认为城乡分割并不只是中国的特色，而且也是世界多数国家特别是发展中国家发展到一定阶段普遍遵循的规律[30]；统筹城乡经济社会发展是相对于城乡分割的二元经济社会结构而言的，就是使城乡经济社会实现均衡、可持续、协调发展。另外，部分学者提出民本自发与政府自觉共同推动是实现城乡发展一体化的最佳路径，为城乡关系的协调发展提供了决策参考。纵观本阶段的研究可以发现，自党的十六大以来，统筹城乡发展、城乡经济社会发展一体化等内容便成为当时城乡关系研究领域的前沿，为城乡关系的调整完善提供了理论依据。

5.城乡关系融合发展阶段(2012年至今)

自党的十八大以来，城乡关系在一系列方针政策推动下不断改善。从2012年党的十八大“推动城乡发展一体化”到2013年党的十八届三中全会“形成新型工农城乡关系”，再到2017年党的十九大“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，中国的城乡关系不断向着城乡融合的方向发展。

党的十八大以后，城乡发展一体化的研究成果大量涌现，总体来说这一阶段的研究主要围绕城乡一体化的理论与探索、战略与实现路径、制度与政策创新、动力机制与发展模式等方面。研究认为国际城乡一体化发展思路和规划建设为我国城乡一体化提供了经验借鉴。进入中国特色社会主义新时代，研究成果更加丰富：有城乡融合的理论、思想根源和习近平城乡融合发展思想等的理论溯源，有城乡融合的核心内容、发展道路、问题与路径、新时代解读以及需要处理的四大关系等的内容解析[31]，也有从城乡一体化到城乡融合的新型城乡关系、创新城乡融合机制、优化新型城镇化与城乡融合发展的逻辑梳理[32]。研究普遍认为，城乡融合是一个长期、渐进、互动的发展过程，可以通过市场化改革破解城乡二元体制，深化改革向农民赋权来提升城乡发展的协调性。

四、城乡关系的治理逻辑分析

中国城乡关系治理逻辑，即有关城乡关系治理的理论逻辑和实践逻辑，是马克思主义基本原理同中国城乡发展具体实际相结合的产物。中国城乡关系格局是由国家发展战略所生成的，而城乡关系治理又始于对城乡生产方式和生活方式失衡问题的认识和解决。在这里，生产方式是考量城乡关系治理背景及其治理政策调整的主要依据；而由生产方式所决定的生活方式又构成城乡关系治理的出发点和归宿。换言之，对相互依存、相互影响而又发展不平衡的既定城乡关系进行治理，要害就在于对农村生产生活方式与城市生产生活方式二者关系的认识和处理。通过梳理城乡关系演化脉络不难发现，城乡生产生活方式的同步、同向改造，构成城乡关系治理的逻辑起点；城市生产生活方式替代或支配农村生产生活方式，构成其逻辑中介；城乡生产生活方式深度融合，构成其逻辑目标。

(一)城乡生产生活方式同步、同向改造是中国城乡关系治理的逻辑起点

新中国成立伊始，我国着力恢复国民经济，修建了公路、铁路等大量基础设施，为城乡生产生活方式同步改造创造了基础条件。1953年至1956年，国家一方面优先发展重工业，另一方面对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造。这在城市表现为工业化和国有化，在农村表现为机械化和集体化。农村所用的机械从城市工业中来，城市工业积累又从农村剩余中获取。与此同时，人们的生活方式、思维方式和价值观念也都被社会主义意识形态化。1956年社会主义改造结束一直到改革开放之前，国家通过农业税、工农业剪刀差，将农村优质资源持续抽离并输送到城市，促进城市和工业优先发展。由于城乡生产和生活既相互影响、相互渗透，又都在社会主义框架内展开，因而城乡关系只能是相对分割，不是也不可能是绝对分割。历史辩证地看，城乡关系始终是相互依存、相互影响的，不可能真正分割。

在城乡相对分割背景下，为解决优先发展重工业所带来的城乡发展失衡问题，国家一方面调动农民的生产积极性，几次调整农村政策，允许农民有少量的自留地、家庭副业和集市贸易，以保障农民生存问题和吃饭需要；另一方面将城市富余青年劳动力特别是知识青年劳动力分批次投入农村，在将城市生产生活方式带到农村、改变农村面貌的同时，也被农村生产生活方式所影响和支配，并使农村教育得以普及，合作医疗制度得以建立和完善，为改革开放以来的乡镇企业发展准备了大批创办者及业务骨干。当然，这种“普及”和“完善”只是相对于新中国成立初期农村极端贫穷落后的状况而言的，并且付出了“知青不满意，家长不满意，农民也不满意”的巨大经济代价和社会代价。

(二)城市生产生活方式替代或支配农村生产生活方式是中国城乡关系治理的逻辑中介

正是由于农民吃饭问题长期得不到根本性解决，改革从农村开始“破冰”。1978年开始的家庭联产承包责任制，既提高了粮食产量，又出现了大量富余劳动力。农村粮食的商品化、市场化供应既有效满足了城市居民的消费需求，又提升了农村居民的消费水平，改变了农民的生活方式。农民成群结队涌入城市，既推动了工业生产及城市建设，又增加了农民收入。

在城乡关系持续向好的同时，也埋下了“失衡”隐患。因为商品化、市场化的资源配置场所和交易场所主要分布于交通便利、资源集中、异禀效应明显的城市，而非广大农村。商品化、市场化改革的持续推进必然产生城市生产生活方式替代和支配农村生产生活方式的局面。纵观1978年至2012年的中国城乡关系治理，不论是城市化、城镇化、城乡发展一体化还是新农村建设，不论是农民入城还是资本下乡，其本质和主流都是城市生产生活方式对农村生产生活方式的替代和支配。在这一历史时期，中国农村虽得到了一定程度的发展，但城市发展的速度更快、效果更优，城乡发展差距被进一步拉大，因而是一种“互惠共生但又非对称”的城乡关系治理模式。

(三)城乡生产生活方式深度融合是中国城乡关系治理的逻辑目标

2012年党的十八大至今，随着社会主要矛盾的转化，中国政府逐步实行新型城镇化以及精准扶贫、乡村振兴战略，优先发展农业和农村，逐步实现城乡居民共同富裕，城乡关系治理迈入了新时代。

这一时期，在农村新生代劳动力继续涌入城市的同时，资金、技术、信息、管理、数据等要素也从城市流入农村，资源要素在城乡之间对流。在农村普及城市生产的自动化、信息化、集约化的同时，越来越多的市民选择农村生态化、特色化的生产生活方式，很多产品又重返手工形式，生产方式和生活方式在城乡之间相互渗透、相互融入，你中有我，我中有你，城乡要素流动、生产发展和生活需求真正走向一体化，加之国家统筹城乡社会养老保险和医疗保险，并轨城乡基本公共服务，因而使工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系进一步形成。总之，新时代中国人民在中国共产党的集中统一领导下，以新发展理念为指引，以精准脱贫和乡村振兴为契机，以产业扶贫和产业振兴为载体，以城乡居民共同富裕为目标，逐步形成了城市和农村“对称互惠共生”的城乡共治模式。

新中国成立70多年来的城乡关系演变过程表明，城乡关系是一个重大的理论和实践问题，也是一个在发展中不断进行理论完善和政策调整的过程。不同时期，围绕城乡关系格局及其突出问题，为解决其主要矛盾，使城乡关系适应经济社会的发展要求，政府和学界努力探索并提出了与时俱进的治理方略。针对新中国成立初期“重工轻农”的产业结构安排，以及城市就业岗位容纳城乡劳动力的相对有限、落后农村对城市知识青年的客观需要，建立了农村支持城市、农业支持工业的城乡二元治理模式。针对城乡二元体制带来的城乡生产和生活分割、发展受阻等问题，改革开放以家庭联产承包责任制为突破口，形成了“打破坚冰”的农村改革治理方略。1985年以来，以城市为重点的经济体制改革以城乡梯队发展促进经济高速增长，逐步建立起农村支持城市、农业支持工业的“非对称互惠共生”的城乡治理模式[33]。针对长期以来城乡生产水平和生活差距日趋扩大等问题，提出“统筹城乡经济社会发展”等治理方略，城市和工业开始反哺农村和农业。党的十八大以来，着眼于社会主要矛盾的转化，以及城乡生产和生活的发展实际与发展趋势，提出以精准扶贫和乡村振兴为代表的农村优先发展战略，形成了“对称互惠共生”的城乡共治模式[34]。

五、结语

通过对城乡关系的研究文献进行CNKI定量分析和传统文献梳理法的解读归纳，笔者得出以下结论：(1)新中国成立70多年来城乡关系的演变经历了5个阶段，即城乡关系由依存转向分割阶段、城乡关系向好发展阶段、城乡关系短暂失衡阶段、城乡关系调整完善阶段、城乡关系融合发展阶段。(2)城乡关系的演变过程中形成了“城乡分割——向好发展——短暂失衡——调整完善——城乡融合”的演变脉络，建立了不同时期调整城乡关系的“寄生型”“打破坚冰”“偏利共生型”“非对称互惠共生”“对称互惠共生”的城乡治理模式，这既遵循了马克思主义城乡关系理论的基本规律，也体现了中国特色社会主义制度下城乡治理的特殊形式。(3)新中国成立70多年来的城乡关系演变过程表明，在不同时代背景下城乡关系的发展既呈现出差异化的表现形式，又体现了继承和发展的演变脉络，其实质是国家在不同历史时期对城乡发展的方针政策和治理方略的适时调整与完善，以适应不同发展阶段生产力发展水平和经济社会形态的时代需求，进而为未来城乡关系的良性发展提供治理方向。

新时代城乡关系的演变和城乡治理的革新不仅需要在以往城乡关系的演变脉络和治理逻辑的总结上下功夫，还需要在未来城乡关系的理论创新和实践探索的道路中做研究：(1)新中国成立70多年来的城乡关系演变过程表明，其最本质的特征是中国共产党的领导。新中国成立以来我们始终坚持党对城乡发展工作的领导，因此，如何建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代城乡共治体系，这一问题成为新时代城乡治理体系和治理能力现代化研究的关键命题。(2)对70多年来城乡关系的相关文献解读表明，无论是在实践检验中，还是在学术研究中都呈现出城乡二元体制的阻碍性，因此，逐步废除城乡二元体制，建立新的相适应的配套制度及城乡协同治理体制机制等，成为新时代城乡关系向融合方向发展及城乡治理迈向城乡共治等相关研究的重要命题。(3)随着社会经济的发展和城乡关系的演变，社区日益成为各种利益的交汇点、各种矛盾的聚焦点、各种组织的立足点以及各种政策的执行点，因此，以社区作为城乡共治实践的基本单元，从国家、省域、市域、县域、乡镇到社区多尺度整合的理论构建与实践突破的研究是实现城乡共治的核心命题。