自下而上大部门制改革的新探索——从广东顺德到浙江龙港的实践

朱康对

（中共温州市委党校，浙江 温州 325013）

大部门制改革（简称大部制改革）是我国治理体系现代化建设中的一项积极探索，也是政府通过内部机构合并重组，解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，减少行政层次，降低行政成本的一个重要途径。早在十七大召开之前，全国各地方政府已经就大部门制改革进行了很多有益探索。党的十七大提出大部门体制以后，2009年中央自上而下启动了大部制改革。2012年党的十八大再次要求稳步推进大部门制改革。十多年来，北京、广东、湖北、浙江、山东各地的地方政府也对大部门体制进行了积极的改革探索。其中最为典型的是始于2009年广东顺德的大部门制改革和2015年开始的国家新型城镇化改革背景下第一个经济发达镇设市的浙江龙港的改革。本文对两地前后进行的大部门制改革进行比较研究，以探究大部门制改革的问题、规律和经验。

一、从实践探索到理论总结：地方政府大部门制改革综述

十七大中央提出大部门制改革前后，各地方政府也对大部门制改革进行了积极的探索，与此同时学术界也纷纷跟进研究，从各个角度对大部门制进行研究，提出政策建议。其间不断有学者介绍各国大部门制改革的经验，同时对国内大部门制改革的研究也呈不断深化和细化的态势。

初期有较多成果围绕“大部门制”的定义、意义和原则性问题进行阐释，随着具体改革的推进，逐渐转向具体实践问题的研究。同时，随着各地政府大部门制改革的推进，有关地方政府具体案例的研究也逐渐增加。如国家行政学院课题组对成都大部门制改革的改革动因、具体措施、主要成效及完善的重点进行了全面阐述[1]。同时，随着各地不同改革方式的尝试，各种改革典型案例的比较研究也随之涌现。针对当时职能统合型的成都模式、规划协调型的重庆模式和党政合署型的顺德模式这三种典型的改革模式，傅金鹏、陈晓原从组织形态、边界打通、运行机制、权力流向、运行目的和核心关注这六个变数进行了比较研究，分析了各自的优势、局限及适用范围，认为“大部门制”的内在逻辑是整体主义和正在兴起的整体性治理相契合，各地寻求整体性运作的探索，但三种模式都不足以达到整体性运作的目的，建议要取长补短，走一条优势结合的道路[2]。张铁军、李喆试图用制度经济学的路径依赖解释大部门制面临的制度惯性；用结构-功能理论分析职责非同构化后的对下级资源配置弱化和应对多个上级的难题；同时指出第三部门缺位带来的政府职能转移承接主体缺失；并从公务员升迁通道变窄导致工作动力缺失这个角度分析了地方政府大部门制改革的困境[3]。竺乾威从组织结构理论角度进行了深入的解剖和论证，比较了黄龙、随州、顺德三种模式后指出，由于职能和结构的变动导致了上下机构的不对应，必然产生纵向的不协调问题，以致不少改革最终回归原有体制。认为富阳这种“专委会”的矩阵式组织结构模式在结构上较好地解决了这一难题，是对自下而上大部门制组织结构瓶颈的一大突破[4]。

二、从广东顺德到浙江龙港：自下而上的大部门制改革演进

1.广东顺德的基层大部门制改革探索

2009年中央实施大部门制改革的背景下，广东顺德也从区级层面，启动了基层大部门制改革。他们按照“同类项合并，党政联动，扁平管理，科学分权”的原则对党政部门进行整合，将41个党政部门、群团组织整合为16个大部门。如，原环保、城管、建设局中的公共事业管理职责和交通局中交通建设以外职责合并组建区环境运输和城市管理局，整合原经贸、农业、科技三个局组建区经济促进局。同时对工商、质检、地税等部分垂直管理部门纳入相关大部门，实行属地管理。部分党政合署办公。整合后的部门含6个党委机构和10个政府部门，并实行区领导直接兼任大部门一把手的制度。2011年以后，顺德区陆续对相关部门的管理机构进行调整。2015年又对部分区属部门实行分职能板块管理。经过三轮调整，至2016年大部门调整为19个。后来，多个大部门一把手又单独设置，区领导也不再兼任[5]。

顺德的大部门体制改革探索延续了很多年。其过程并排一帆风顺，顺德作为区级行政区划，在上级部门没有相应改革的情况下自下而上推行大部制改革过程遇到各种问题：一是合并后职能部门对接上级部门的“一对多”问题。尤其是年终考核总结和上面省市两级召开各种会议时，穷于应付。二是部门整合后正职职位减少，必然会使部门副职晋升空间渠道变窄，从而影响干部的工作积极性。虽然，其间也进行了多次调整。但是在“摸着石头过河”的改革试水中，毕竟也探出“水”的深浅，为我国其他地区的继续改革提供了宝贵的经验和教训。

2.浙江龙港对基层大部门制的继续改革

在广东顺德开启大部制改革五年后的2014年底，浙江温州的龙港镇在国家新型城镇化综合改革中获得了首批经济发达镇设市试点的机会，也领取了降低行政成本的设市改革任务。为了完成这一任务，龙港镇在试点期间进行了以探索节约行政成本的设市模式为目标、以大部门制改革和扁平化管理为主要特色的改革试点。他们按照层级减少、机构精简、成本节约、职能相近部门合并和打破条条对口的部门设置原则，将龙港镇原有的12个内设机构、11个事业单位和县派驻部门中的住建分局、国土分局、水利分局等18个单位进行合并，组建1办14局共15个大部门机构，机构数从41个减为15个，大部门的内设科室数75个，班子职数65名。

三年试点期满后，经过缜密评估和论证，浙江省人民政府于2018年5月启动龙港撤镇设市申报程序，并于2019年5月21日向国务院提交了《温州市苍南县龙港撤镇设市行政区划调整总体实施方案》。2019年9月25日，龙港撤镇设市顺利获批，正式挂牌。新设的龙港市按照总量控制、精简效能、改革创新、严格管控的原则，延续试点期间大部门制改革的思路，搭建龙港市党政机构组织框架。设置党政机构15个，其中纪委（监委）1个、党委工作机关5个、政府工作部门9个；党委工作机关根据需要加挂政府工作部门的牌子。同时，大致按照原苍南县党政机构20%，公检法司30%的比例，把编制划转到龙港市。调整后龙港市的编制情况是：党政群行政编制385人，公安专项编制308人，司法行政专项编制21人，原工商所专项编制62人，事业编制4 362人（其中参公42人）。镇改市后，龙港市下不再按照传统组织框架市下设街道、乡镇，而是采用市直管社区的扁平化管理模式，所以乡镇行政编制为0。龙港市编制合计5 138人，占原苍南县24 475人的21%[6]。

2020年1月新的龙港市领导班子就职到位后，新的体制刚正式开始运行，马上遭遇到了百年不遇之新冠肺炎疫情。应对疫情也成为检验新体制改革成效的首场大考。如在应对学校的疫情防控过程中，由于原有教育部门和卫生部门都整合在社会事业局之中，省去了部门之间的协调环节，局领导的指令一下达，相关科室的人员随即下到各个学校，初步显示出大部门体制和扁平化管理的优势。

3.从广东顺德到浙江龙港：大部门制改革的差异和共性问题

由于改革的起点不同，龙港和顺德的大部门制改革有着一定的差异性。顺德本身是县级政府机构，因此他们的改革实际上是同级机构之间的整合问题。龙港是在国家新型城镇化改革背景下全国首个经济发达镇升格为县级市的。因此，龙港在大部门制改革过程中，面临着体制升格后的磨合和大部门制改革的磨合同时并存的双重难题。一方面，龙港必须面对着完成从最底层的更多执行性功能的镇级政府向行政分工基本完整、政府功能基本完备的县级市政府转型的任务。作为镇级政府，主要是执行和完成上级政府下达的各项任务；作为县级市政府，不但要做好区域社会经济发展的规划，制定相应的发展政策，还要直接应对省、市政府的各项考核，仅文本写作和文件起草，就令工作人员应接不暇。另一方面，作为全国首个经济发达镇设市的典型，他们还要通过大部门制改革和扁平化管理，在节约行政成本上为全国做示范。因此，在2015年开始三年改革试点过程中，就开始参照顺德党政联动、合署办公的整合思路设计大部门制改革方案。但是，龙港的三年新型城镇化综合改革试点毕竟是苍南县委县政府领导下的镇级体制下进行的经济发达镇设市改革，由于当时在设计改革方案时更多地考虑到如何最大限度地保证当地政府基本运作的行政成本节约，而对于实际运作独立的县级市政府编制增量需求评估不足。尤其在实际设市改革的实施过程中，又匆忙参照三年试点期的方案落实新设的龙港市的党委政府组织机构时，这种大部门制机构合并中个别部门彼此的关联度不大、部分机构人员编制的考虑不足的结构性的缺陷在设市后的运作过程中就显示出来了。

龙港设市改革设计者们不但在申报前请专业机构进行了可行性论证，改革过程也到其他改革先行城市进行了学习取经，设计的改革方案是基本符合当地实际的，因此，设市中实施的大部门制改革和扁平化管理也初步显现出预期的正向效应。如许多原来需要跨部门审批和办理的手续，现在可以在部门内部一条龙办理，方便了群众，体现出部门整合后的服务效率。但与此同时，改革也出现了成都、随州、顺德等地大部门制改革中已经出现过的问题。如一个部门平均需要应对三个上级部门的“一对多”对接难问题，部门减少后职位升迁渠道狭窄带来的公务员工作动力问题，以及部门合并后带来的原来部门间推诿有可能变成科室间推诿的情况。纵观全国各地的改革，这些问题是各地地方政府自下而上启动大部门制改革时比较普遍的共性问题。

三、龙港解决大部门制改革共性问题的新探索

国家新型城镇化综合改革是一场从中央层面顶层设计开始，地方积极响应的上下联动的改革。龙港作为唯一一个经济发达镇成功设市的试点城市，大部门制改革必须完成降低行政成本、提高行政效率的艰巨任务，“大部制改革、扁平化管理”成为龙港改革的必然选择。作为首个镇改市的市，在改革中没有先例可循，其大部门制改革也只能参照先行城市的经验，再结合当地的实际，边改边试。针对在设市后实际运行中遇到的实际问题，龙港市进行了一系列的后续改革，以求通过流程再造和管理调适，弥补结构性的缺陷，加快机构磨合，提高管理效率。

1.解决基层部门“一对多”问题

为解决基层部门应对上级的“一对多”所带来的事多人少、会多人少、考核不精准等问题，一方面，积极向上争取，要求在三年过渡时期不增加机构和编制的前提下，允许调整部门和科室进行优化整合，同时上级也对部分指标只统计不考核。另一方面，针对上级部门几乎每个会议都要求部门分管领导参加的情况，提出推行会议任务单制度，即不再召开一般的工作部署会议，直接由牵头单位发送工作任务单，明确目标任务、进度要求及完成时限。针对设市后事务性工作增加的客观情况，仿照企业的人员设置，采用一人多岗制的管理。

2.积极探索“一枚印章管审批”和“一支队伍管执法”改革

为解决多头审批、多头执法的麻烦，提高效率，积极探索“一枚印章管审批”和“一支队伍管执法”的改革。实行相对集中行政许可权，挂牌设立市行政审批局，统一行使行政审批职能；同时统一设置一支跨部门的行政执法队伍，全面集中行政处罚权，构建跨领域跨部门一体化的执法体系。

3.解决干部晋升通道问题

为解决干部晋升通道问题，针对龙港市下没有设立乡镇、街道的扁平化管理的实际，组织部在考察干部时认同片区工作经验视同乡镇工作经验，给予部分事业干部转为公务员的途径；优秀社区干部可以考录片区事业干部、公务员乃至副科级片区专员。

尽管龙港设市运作过程中上述各项后续改革和改进，确实在一定程度上缓解和减少了下改上不改和基层政府大部门体制的一些共性问题。但是，在现有行政体制垂直管理的组织结构下，由于县级以上政府的部门分工体制和上对下的管理考核模式没有根本改变，大部门制改革还是难以完全克服上下不对称的结构性矛盾，以致地方党委政府除了要忙于地方治理的日常工作和部门内部的协调外，必然会受困于应付上级各种层出不穷的会议、繁琐的台账准备和文本起草等事务工作。同样，任何一种新的职能重组的变革，尽管能解决一些老的问题，但是也可能产生新的问题。比如“一支队伍管执法”的改革把原来分属各条线上的执法职能集中到一起，以求提高效率和节约人力，但是各条线的执法工作都有其专业性，因此把各部门执法的职能集中在一个综合执法部门后的初期就容易出现专业知识和经验不足的问题，这需要在长期的工作中通过专业分工后逐步培养。

四、启示及建议

龙港挂牌设市和组织结构正式到位运作都已越周年，大部门体制的实际运行尚处在改革后的磨合期，尽管大部门体制的框架已经基本形成，但是有些职能机构设置和管理流程尚需在以后的运作中调整，目前要全面评价其改革绩效为时尚早。但是，经过顺德和龙港两地两种不同类型又具有类似性质的前赴后继的改革，自下而上大部门制改革的绩效和共性问题都基本凸显出来，也给全国的行政体制改革留下了许多宝贵的经验和启示。

1.大部门体制是经济发达镇设市改革的基本选择

从行政成本控制角度看，大部门体制是经济发达镇设市改革的基本选择。龙港和顺德两地的大部门体制改革最大的差异是两者改革的起点不同。广东顺德本来就是县级机构，而龙港则是镇级政府升格为县级政府。在我国金字塔式的行政体制下，面对全国20 000多个镇，即使其中极少数经济发达镇具备改市条件，也是数量庞大的群体。如果镇改市时按照现有的县级市机构设置进行复制，必然会带来行政成本失控问题。因此，作为基层的县级市，在新设过程中，按照大部门体制的思路进行适度的机构合并，是经济发达镇体制改革的必然选择。

2.大部门制运行更需要上下协同改革

龙港顺利镇改市是上下协同改革的结果，镇改市后的大部门制运行更需要上下协同改革。从国家权力的初始来源看，国家的一切权力属于人民，这是我国的宪法原则。而国家权力的具体实施必然要实行自上而下的权力供给。尤其在我国单一制的行政体制下，上下部门一一对应的组织结构更有利于权力的贯彻和指令的落实。这种体制下，如果由下级政府自下而上的进行大部门体制改革，必然会遇到诸多类似承接上级任务的“一对多”的对接的难题。因此，为了顺利推进改革，保障大部门制改革后的有效运作，尤其需要上下协同改革。不仅改革初期就需要上级介入进行顶层设计，改革过程也需要上下协同，进行管理流程再造。同时，在实际运作过程中，还需要围绕提高行政效率，降低行政成本的目标，根据管理需要，对部门的设置和人员结构进行适时、适度的微调。

3.管理困境倒逼上级机构管理变革

顺德和龙港自下而上的大部门制改革凸显的管理困境某种程度上提出了倒逼上级机构管理变革的强烈诉求。官僚体制下，越来越多套路化的会议、事无巨细形式化的考核以及与之相关的越来越繁琐的台账、文本和数据是基层部门疲于奔命的根源。在正常的情况下，这些工作量是逐年递增的，由于信息化的技术进步和政府部门的人员增加也同时推进，基层对这种工作的增量并没有太大感觉。一旦像顺德和龙港这样实行大部门体制改革以后，基层部门的工作压力就会骤然增加。从龙港市调研反馈的信息看，干部和群众反映的都是应对上级政府部门的工作压力过大，却几乎没有听到服务群众工作量过大的情况。这充分说明现有政府行政管理中存在着很多非必要的文山会海。从新冠疫情期间政府的各种会议被迫暂停而实际工作并没有受到很大影响的情况看，很多会议其实完全可以取消或者通过线上进行。因此，基层大部门制改革也进一步凸显倒逼现有政府行政管理方式改革的态势。

4.改革需要结合政府职能改变和社会组织发展同步推进

地方政府的大部门制改革需要结合政府职能改变和社会组织发展同步推进。从世界大部门制改革先进国家的经验看，大部门制改革是和政府职能转变和第三部门发育紧密相连的。我们在申报龙港国家新型城镇化综合改革试点方案时，围绕着节约行政成本设市的目标，也是结合政府职能转变和向社会组织转移非必要公共管理职能，提出大部门制改革、扁平化管理的。因此，当前在实施大部门体制的同时，必须根据有限政府、有为政府和有效政府的定位，在鼓励社会组织发展的基础上，向社会转移部分非必要公共管理职能。