经济发达镇“镇改市”后的新治理困境与破解路径——基于浙江龙港的考察

陈忠谊

（中共温州市委党校，浙江 温州 325013）

经济发达镇作为我国众多小城镇的引领者，无论人口规模、经济总量、政府财力，还是城镇化程度，均已达到甚至超过部分中等城市的发展水平。由于仍沿用乡镇级别建制，衍生出“小马拉大车”“权责失衡”“财权事权不匹配”等基层治理难题，极大地制约了经济发达镇经济社会发展。因此，自上世纪90年代以来，从中央到地方，关于经济发达镇的制度创新政策频频出台，基层政府的探索也从未间断，小城镇综合改革试点、“强镇扩权”“小城市”培育试点等改革不断向纵深推进，虽然历次改革的核心都是围绕扩权，但由于没有法律法规和相关制度的保障，镇级行政管理体制受制于行政主体资格和法律责任等问题[1]，上级部门下放的权限往往都陷入“放了收、收了放”循环“怪圈”，经济发达镇受体制束缚的共性矛盾一直未能有效解决。

2014年，为彻底解决经济发达镇的体制桎梏，国家发改委等11个部委联合开展国家新型城镇化综合试点，龙港率先抓住机会，成为全国第一批两个试点镇中的一员，探索可复制和可推广的新型设市模式，为全国经济发达镇行政管理体制改革探路。试点中，龙港在机构重组、权力配置、城市治理、基层治理、就地市民化等五个领域积极探索，取得了明显成效，初步具备县级经济社会管理能力，为破解制约全国特大镇发展的共性问题提供了新路径，丰富完善了国家城镇化和基层行政管理体制改革的理论体系。2019年8月30日，龙港获准撤镇设县级市。设市一年多以来，龙港行政管理体制改革红利持续释放，大部门运行顺畅，行政效能提升，公共服务改善，行政成本得到严格控制，但运行过程中也碰到许多“坎”，遭遇法律法规、体制机制等较多难题。龙港作为全国唯一不设乡镇街道且行政机构高度精简的县级市，如何在保持简约高效行政管理体制，降低行政成本，同时提高行政效能和公共服务供给质效的基础上，破解改革中的难题，寻求合理的改革路径，是政府、社会和理论界普遍关心的问题。基于此，本文从政府职能角度求解龙港市行政架构运行存在的困境及出路，并提出政府职能转移的对策建议，以此回应政府、社会及理论界的关切。

一、龙港实践：县级市的创新样本

撤镇设市是经济发达镇突破镇级行政管理体制桎梏、实现行政级别的跃升，规避了以往镇级政府在经济社会管理中承担的巨大法律责任风险，特别是行政执法、行政审批等环节存在的风险隐患，解决了经济发达镇承接县级政府权限的行政主体资格缺失问题，又从法律层面充分保障政府行为的合法性空间，实现政府在事权执行合法性、资源配置自主性和发展谋划主动性上的统一。可是说，撤镇设市是实现经济发达镇有效治理的前提，但有效治理的实现还需要具体的效能转化机制[2]，来保证政府充分履职，实现城市能级提升和区域协调发展的目的。

1.治理机制协同化

推动政府、市场和社会协同治理是实现城市治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是优化政府职能、提高政府效能的关键举措。龙港按照“小政府、大社会”原则设置行政机构，突出“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革特色，从行政机构大部制入手，厘清政府、市场和社会的职能边界，不断向市场和社会赋权，2020年9月审定涉及15个部门的154项政府职能向市场主体和社会组织转移，取消政府职能500余项，建构政府与市场和社会协同治理的技术基础。大部制改革实践证明，市场主体的活跃、社会组织的繁荣与行政管理体制改革密切相关。同时，大部制改革不仅仅是机构的精简、职能的整合，更是在机构改革中重新建构政府职能的运转机制，实现部门权力协同运行、衔接顺畅、高效运转。龙港以“最多跑一次”改革为牵引，将“一枚公章管审批”和“一支队伍管执法”嵌套入“大部制”的治理结构，实现审批、监管、执法相分离的治理体系，设置党政机构15个（见表1），其中党委机构6个、政府部门9个，其党政机构数量仅相当于新一轮地方政府机构改革后同级政府行政机构设置数量的40%。从财政供养人口看，截至2020年8月，龙港行政事业人员总量为5 338人，其中行政编制776人，行政事业编制937人，其余事业编制均属科教文卫系统。

表1 龙港市和苍南县相关指标比较

2.治理结构扁平化

图1 龙港基层治理架构

“市管社区、分片服务”基层治理新模式是龙港改革的一大创举，形成了独具特色的基层治理架构（如图1所示）。设市后，龙港不设乡镇、街道，很多原本由乡镇、街道承担的公共服务和管理事项的落地执行便成为问题。为增强公共服务的可及性和管理跨度的适度性，龙港创造性地提出片区概念，片区作为行政区域的地理分区，定义为模块化集成服务的基层治理平台，其职能定位为政府职能部门和社区的链接中介，属于无固定编制的非独立法人机构。同时，在市级层面设立基层治理委员会，负责片区人员编制及派驻，统筹协调片区基层治理事务，从而实现基层治理的扁平化。片区采用“模块化服务+网格化治理”治理体系，通过部门职能下放、力量下沉、公共服务事项端口前移，推动社会治理和服务重心向基层下移，治理资源下沉，提升社区治理效能。龙港按照历史沿革、区域特点、城市总体规划等综合情况设立9个片区，设置党建服务、综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等5个工作模块，可办理个人事项366项，实现90%的个人事项在片区“最多跑一次”和“最多跑一地”办理。

3.治理手段信息化

信息技术在政府治理体系中起到越来越重要的作用，技术的提高显著有利于政府职能的实现，政府没有理由不进行现代化转型。数字赋能城市治理，利用大数据打通政府、市场和社会等治理主体间的信息数据和治理资源，促进三方参与主体有效互动，推进相关治理措施和治理技术的深度融合，进而实现协同高效精准治理。龙港以“城市大脑”开发建设为主要载体，汇聚城市实时监测数据，形成对城市整体状态的即时感知、全局分析和智能处置，推动公共资源高效配置、城市运行效率大幅提升；深化基层网格化建设，利用“基层治理四平台”收集市域治理全量信息数据，经平台汇总并分派处置，有效降低信息在流转中损耗的可能性，做到了信息收集、流转、处置的扁平和高效；推动智慧政务服务向基层延伸，在社区、银行、办公楼宇等部署智能自助便民服务终端“瓯e办”。

4.区域治理融合化

推动区域协调发展，实现苍南、龙港协同发展，进而带动整个温州南部区域的发展是龙港成功撤镇设市的必要条件。设市后，温州从市级层面建立常态化的统筹协调机制，从做好顶层设计着手，解决两地协同发展中的重大问题。苍南、龙港两地签署协同发展框架协议，突出发展规划协同、设施项目协同、产业体系协同、环境提升协同、民生工作协同、公共事业协同等六大目标任务，建立健全区域协同发展体制机制，做到资源共享、责任共担、利益共享，实现互利共赢，为全国区域协同推进新型城镇化探索新路径。推动城乡融合发展，全面完成“村改社区”，将龙港现有的73个行政村全部撤村改社区，实现全域市民化，在前期“三分三改”“六不变”（即土地或林地承包关系不变、原各村各项结对扶持政策在规定期限内原则上保持不变、公益性生产生活设施的投入和受益范围不变、已签订的各类有效经济合同不变、村干部基本报酬不变、已安排的各类扶贫资金和帮扶项目的享受对象范围不变）的基础上，实现村集体利益、村干部、村民三者利益平衡。开展全域土地整治，破解土地碎片化和低效用地，以用地集中集聚集约利用改善农村生活生产环境。

5.治理主体多元化

在有限机构和编制下，政府职能的正常履行可能面临缺位风险，适度向市场和社会转移政府职能成为缓解政府运转压力的迫切而又必然的选择。龙港市成立由市委书记挂帅的政府购买服务改革工作领导小组，成员单位包括市委组织部、市委政法委、市财政局、市社会事业局等主要部门，定期会商政府购买服务改革中出现的问题，已初步梳理出可社会化转移的政府职能近2000项。在中央严控行政编制和高精尖专业技术人才紧缺的双重背景下，聘任制公职人员成为破解政府用人需求和规避编制约束的有效制度安排[3]。2020年3月，龙港采用市场协议工资制和丰厚住房待遇面向全国公开招聘4名政府高级雇员，吸纳高素质专业化人才担任城市大脑建设首席信息师、城镇化建设首席规划师、县域治理首席设计师、政府高级法律顾问等职位，缓解干部结构性矛盾。同时，建立并完善多元化用人机制和途径，探索社区干部职业化改革，强化社区干部技能培训及专职社工队伍建设，提升社区治理主体的自治能力。

二、“人少事多”：当前撤镇设市后政府运行亟待解决的主要矛盾

交易成本政治学认为，不同的制度安排具有不同的激励机制和效率机制，适宜的制度改革有助于降低政治领域的交易成本[4]。撤镇设市建构的“大部制”“扁平化”的治理体系，需要与之相匹配的体制机制安排，才能实现既定的治理目标和治理效能。但龙港市作为行政管理体制里的“另类”，其创新的体制机制安排与现实制度环境下的“条块矛盾”“严控编制”“人员晋升”等现象“格格不入”，制度效率势必受到损失，其改革创新带来的制度红利将难以有效释放。降低行政成本的设市模式，必然要求精简机构和严控编制来遏制行政成本的扩张，进而导致大部门承担过多政府职能引发“人少事多”矛盾，追根溯源，该矛盾的深层原因在于“降低行政成本”的刚性约束。

1.“大部制”的技术追求，并不必然带来政府的高效运转

政府职能的正常履行件件离不开人的执行和落实，简约的机构设置和有限的人员编制，固然会制约行政成本的提升，但同样会导致大部门承担过多政府职能。如龙港市经济发展局对应上级发改、经信、统计、科技、金融等8个部门，承担8个部门的政府职能；龙港市自然资源与规划建设局对接上级自然资源与规划、生态环境、交通运输、住建等4个部门，承担4个部门的政府职能，“一对多”成为大部门的常规现象。“一对多”的条块矛盾导致大部门干部职工“一人多岗”“一人多责”成为常态，甚至光应付上级条线部门的数据材料报送和各类会议就已疲于奔命，进而引发干部职工对工作状态和工作效率甚至对政府正常履职的担忧。因此，“大部制”机构的简约设置，要与其管理幅度相匹配，并不是越精简越好，在政府职能没有减少的情况下，过度精简将直接影响政府工作效率的提升抑或降低工作效率，甚至可能带来政府职能履行的缺位。

2.内设机构的“松散联合”，导致部门内部协调效率低

撤镇设市，龙港仅是把相关机构简单的归并成大部门，按照“条块关系”逻辑设置大部门的内设科室，基本上一个业务科室对应上级一个职能部门，缺乏对大部门职能的重新梳理及有机重组。例如，龙港市社会事业局，除常规设置办公室、人事科、机关党委、财务科等综合科室外，并设教育科、体育科、民政科、基层建设科、人力资源和社会保障科、卫生健康科、退役军人事务管理科、医疗保障科等业务科室，其他大部门也大体相同。对于龙港特殊的大部制形式，内设科室之间虽然界线清晰、职能明确，但科室的独立性和专业性较高，再加上利益关系相对独立，容易出现各自为政和科室利益化，难以形成工作合力，进而造成内部协调成本高、效率低。从大部门运行的实际情况看，不少部门负责人和工作人员认为目前大部门更像是“合署办公”，还未实现从简单的“混合物”转型为统一的“有机体”。

3.上下联动机制缺失，弱化了“大部制”改革成效

条块关系是我国政府体制中基本的机构性关系[5]，基层政府往往会采取上下机构对应设置的方式，对照上级政府机构设置相同职能或类似职能的部门，方便工作开展和向上争取相关资源。但龙港根据改革需要和自身发展实际，高度简化机构设置，导致出现“下动上不动”的现象[6]，条线体制无形中带来的压力，加剧了大部门的“人少事多”矛盾。条线体制的压力来自于上级部门的层层传导机制，到达基层的相关部门，尤其当前上级职能部门更多地把属于部门职责范围内的工作任务推给下级，表现为“报成果”“填数据”“业务考核”，再加上时不时有来自上级业务指导部门的“检查督导”，大部门工作人员更是疲于应付。此外，上级业务部门对龙港非对应的机构设置显得不习惯，如上级业务主管部门对上报材料加盖公章不认可、业务会议主办单位置疑参会人员的单位等，这种“不习惯”思维也折射出上下联动机制的缺失，都将弱化大部制改革成效。

4.政府职能转移意愿强烈，但制度设计和承接客体能力尚不到位

理论和实践证明，推进政府职能转移，既能提高行政效率，也能促进市场主体和社会组织发育发展，实现政府、市场和社会“三方共赢”的效果。龙港秉持“小政府”理念进行行政机构改革，但县级政府具有的经济社会管理权限却一应俱全，受“人少事多”制约，迫切需要向市场和社会转移政府职能。政府职能转移动力和意愿虽然非常强烈，但更多的是急于摆脱目前“人手短缺”的局面，把有限的人手从繁杂的日常行政事务中解放出来。向市场和社会转移的更多是政府部门中的辅助性职能，即社会组织原来就承接较好的公共服务职能，并没有深入研究分析哪些职能和事项适合市场主体和社会组织解决。同时，在转移体制机制设计如转移职能范围、承接客体资质、监管机制、评估机制、成本控制和绩效评价等方面并未出台相应的制度和操作规范。对社会组织而言，社会组织对政府资源存在较高的依赖度，但囿于自身专业能力和规范建设，会选择性承接部分政府职能，尤其是难度较低、专业性不强的事务性职能，可能导致政府职能转移失败。

5.干部队伍结构不合理，年轻干部晋升空间受限

干部队伍治理结构是治理结构的重要组成部分，合理的干部队伍结构有利于激发治理效能。从干部队伍年龄结构看，当前龙港党员干部平均年龄43.15岁，科级干部平均年龄45.5岁，可见党员干部队伍中缺乏年轻人。从专业能力看，从中央到地方的行政机构改革，着重强调专业的事由专业的人来做。撤镇设市中，原本分布在苍南各县级职能部门中的专业人才划转到龙港的比例偏低，专业人才缺乏成为大部门运行中存在的普遍问题，如龙港市市场监督管理局，其部门职能的属性决定了其履职需要大量的专业人才做支撑，特别是食品药品监管、特种设备、计量设备等岗位，如果无法保障专业性，那么其监管力量势必弱化。从职位结构看，受党政机构数和部门正职职数限制，除垂直管理部门外，市管中层正职职位仅有22个（含15个党政部门、6个市属事业单位和1个群团工作部），可能引发年轻干部晋升通道堵塞问题。

6.法律法规滞后于改革，如何平衡两者关系考验政府智慧

龙港的行政管理体制改革在全国尚属首例，并无任何先例可循，任何的改革创新举措可能会跟现行法律法规相关条款相抵触。如《浙江省信访终结办法》规定，同一信访事项经过三级行政机关依次作出处理意见、复查意见和复核意见后，该事项处理终结。由于龙港市不设乡镇（街道）和信访局，只在市委市政府办公室下设信访科，并不具备政府信访机构的主体资格，因此无法向信访人出具《信访事项答复意见书》，不符合信访三级终结制度的规定。又如在作为非独立法人、无独立编制的片区，实际运行需求与现行法律法规和行政规章也时常发生冲突。在已经形成的法律体系框架下进行改革，难免会涉及到相关法律法规条款和现行制度，龙港行政管理体制改革虽然作为国家级新型城镇化综合试点改革，但上级人大并没有先行授权，因此，如何确保龙港系列改革在法治轨道内进行，扫除改革的“制度藩篱”，非常考验地方政府智慧。

三、破解困局：实质性推进政府职能转变

十八大以来，从中央政府的顶层设计到地方政府的制度创新，都在全面推进政府职能转变，以政府职能“放管服”为主要抓手和突破口，进一步理顺政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。龙港撤镇设市后，仍应继续高举改革旗帜，创新体制机制来解决发展过程中的现实难题。从“人少事多”现实困境和行政成本约束机制看，大力深化政府职能社会化转移，可成为突破龙港行政管理体制困局的“救命稻草”。但转移政府职能不等于降低行政成本，因此，实质性推进政府职能转移和建立约束行政成本增长的长效机制，方符合改革初衷。

1.建立政府权力清单制度，明确政府权责范围

政府权力清单是政府职能转变的核心要义。制定政府权力清单，既可明晰政府、市场和社会的履职范围，又能规范政府权力配置和运行程序，实现政府权力边界和依法行政的有机统一。2019年，中共中央和国务院发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求各地在全面彻底梳理行政职权的基础上，依法逐条逐项对职权进行合法性、合理性和必要性审查，广泛听取社会各界意见的同时，制定并公开政府权力清单。龙港可根据大部门三定方案，全面梳理部门职责权力，横向上理顺大部门内部和大部门之间的权力关系，通过职能取消、职能转移、职能整合、职能加强等方式，制定政府权力清单，稳定社会各界对政府清权、放权、确权的预期，为政府与市场和社会实现良性互动提供便利条件。

2.推进政府职能向市场和社会实质性转移

政府购买服务是实现政府职能转移的重要途径和主要载体。在地方政府实践中，政府购买服务凭借完善的清单制度体系及操作的便利性，成为地方政府推动政府职能转移的主要选择，但政府采取购买服务方式转移的基本上属于辅助性的政府职能，比如公共文化服务、养老服务、城市维护服务、技术性服务等事项。在行政成本降低、行政事业编制严格控制与上级部门经济社会管理权限下放加速的趋势下，仅靠现有的政府购买服务单一方式已无法解决政府公共服务供给、公共事务管理和市场社会高效需求的供需矛盾，应该实质性推进政府职能转移，在对政府自身职能科学分类的基础上，应按“该转就转”原则，厘定政府职能中“可以转”“转得了”“转得好”的部分，提高政府职能委托和授权等方式的比例，交由市场主体和社会组织承接，让有限的精力用于部门主要业务和中心工作。同时，应深化“放管服”改革，梳理僭越市场配置和社会自治的政府职能，尽快完成向市场主体和社会组织的转移，让政府行政权力重归市场和社会，真正发挥市场在资源配置中起决定性作用。

3.完善政府职能转移体制机制设计，提升转移客体能力建设

政府职能实现有效转移的充分必要条件在于转移制度设计是否完善和转移客体能力是否充分，两者缺一不可。一方面，在前期政府确权基础上，制定出台职能转移目录清单、承接客体资质要求、职能转移流程及实施办法、成本核算和绩效评估、监督管理等政策规定，以地方人大立法方式，进一步推动政府职能转移。同时要加强政府部门内部对接沟通，协调组织部、财政局等部门的职责分工，认真研究做好经费保障、协会发展、业务指导等各项工作，构建一套操作性较强、可复制、可推广的运行机制。另一方面，面对社会组织专业性不强、独立性不高问题，通过加大政府购买公共服务力度、建立社会组织孵化基地、设立扶持专项基金等形式扶持社会组织发展，同时推动社会组织专业化、职业化发展，加强业务指导，并督促其加强自我管理，拓展多元化业务范围，主动提升自身能力。

4.建立行政成本增长约束机制，实现成本增长和职能转移的动态平衡

由政府职能转移产生的购买性支出也是政府行政成本的组成部分，政府加大职能转移力度必然会增加行政成本支出。但改革的初衷在于破解传统行政管理体制改革模式下“人员和机构膨胀、行政成本陡增”的困局，如果不精细控制政府职能转移的规模和成本，不仅会增加政府财政的负担，而且会挤占其他政府公共服务支出。因此，可分阶段、分类别推进政府职能转移，适度扩大目前转移基础较好的政府购买服务范围，在成本核算和绩效评估的基础上，逐步把辅助性政府职能和专业性要求高的政府职能委托或授权给市场主体执行。同时，在政府转移职能购买支出方面，保持政府职能转移支出和财政收入增长适度匹配，形成行政成本增长和政府职能转移的动态平衡。此外，可通过相应的激励与约束机制设计，奖优罚劣或创新设计支付方式，实现政府财政资金绩效最大化。