推动重大建设项目顺利落地——解读《广西重大建设项目占用永久基本农田补划方案编制指南》

一、《编制指南》印发背景

为推动社会经济高质量发展，广西在实施重大建设项目时，需要占用一定数量的永久基本农田。按照《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）、《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）和《广西壮族自治区自然资源厅关于进一步做好建设项目用地预审与选址踏勘论证工作的通知》（桂自然资规〔2020〕2号）等文件要求，重大建设项目确实难以避让永久基本农田的，要编制永久基本农田补划方案，并对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证。经过两年的实践，广西重大建设项目占用永久基本农田补划方案的指导和论证工作获得自然资源部的高度认可。但是，工作中仍存在补划方案质量参差不齐、对确实难以避让的理由论述不充分等问题。

为引导项目合理选址选线，指导开展补划方案编制和踏勘论证工作，提高补划方案质量，有效衔接好全国永久基本农田监测监管系统，确保广西能源、交通、水利、军事等重大建设项目依法依规顺利实施，按照国家和自治区的相关要求，结合广西实际，广西自然资源厅印发了《编制指南》。

二、《编制指南》核心内容

《编制指南》全文共3个部分，包括总则、方案编制要点、程序和材料要求。

第一部分是总则。《编制指南》提出广西重大建设项目占用永久基本农田补划方案编制工作需遵循的指导思想、基本原则和工作目标。首先，明确《编制指南》适用于符合《中华人民共和国土地管理法》《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）以及《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）等文件中规定的允许占用永久基本农田的重大建设项目。其次，强调项目业主、设计单位、补划方案编制单位、协作单位需在重大建设项目选址选线初期从各方专业角度进行充分沟通和探讨，落实节约集约用地、严格保护耕地特别是永久基本农田的要求，做到避让或减少永久基本农田占用，符合用地标准。对重大工程存在特殊选址选线影响因素的，应当早研究、早介入、早解决。

第二部分是方案编制要点。方案编制要点包括项目概况、规划修改的原则和依据、规划修改方案调整、占用永久基本农田的合理性与必要性、永久基本农田占用补划方案等主要内容。在自然资源部与自治区关于永久基本农田方案编制大纲的基础上，《编制指南》进一步细化方案编制过程中的重点和难点，为项目建设与技术编制单位以及各市、县自然资源主管部门提供了项目优化选址选线、方案编制和审查论证的重要参考。《编制指南》明确，在城市周边排查潜力选取补划地块时，优先考虑高标准农田以及集中连片优质耕地划入，不能以重大建设项目用地预留为理由排除补划潜力图斑；在限制建设区潜力不足时，应将有条件建设区、允许建设区现状仍为集中连片的优质耕地纳入补划范围。永久基本农田补划要注意和储备区、自然保护地、生态红线、已设矿业权、第三次全国国土调查、已用于补划的地块进行衔接，利用内业判读与外业调研相结合的方法，防止出现补划不实的问题。相对于线性工程的非线性用地，服务区、停车区、收费站和养护站等不能占用永久基本农田。

第三部分是程序和材料要求。《编制指南》从方案审查论证要求、自治区审查和上图入库流程、提交材料清单及要求这3个方面进一步细化了程序和材料要求。明确重大建设项目占用永久基本农田的，在用地批复、预审批复后均需要通过全国永久基本农田监测监管系统进行数据上传和数据库更新。

三、《编制指南》特色亮点

（一）从自治区层面细化了国家关于确实难以避让永久基本农田的规定。《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》和《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》等一系列文件，对于允许占用永久基本农田的重大建设项目都设有一个重要的前提，即选址确实难以避让永久基本农田，并且要求对占用的必要性和合理性进行论述。为指导各地更好地落实确实难以避让的规定，广西在总结过去审查经验的基础上，进一步明确补划方案的编制要点、论证程序及材料要求。

（二）为项目建设与技术编制单位以及各市、县自然资源主管部门提供了项目优化选址选线、方案编制和审查论证的重要参考。《编制指南》在自然资源部与自治区关于永久基本农田方案编制大纲的基础上，进一步细化方案编制过程中的重点和难点。针对在审查补划方案过程中发现的普遍性问题，《编制指南》提出了有参考价值的解决方案。

（三）及时与全国永久基本农田监测监管系统进行衔接。《编制指南》明确，重大建设项目涉及占用永久基本农田的，在获得用地预审批复或用地批复后，应及时将占用和补划数据上传至全国永久基本农田监测监管系统，确保及时更新永久基本农田数据库。

四、注意事项

（一）占用城市周边永久基本农田的，原则上在城市周边范围内补划，经实地踏勘论证确实难以在城市周边补划的，按照空间由近及远、质量由高到低的要求进行补划。在城市周边排查潜力选取补划地块时，优先考虑划入高标准农田以及集中连片优质耕地，不能以重大建设项目用地预留为理由排除补划潜力图斑。在限制建设区潜力不足时，应将有条件建设区、允许建设区现状仍为集中连片的优质耕地纳入补划范围。

（二）项目选址选线发生局部调整导致占用永久基本农田规模或区位发生变化的，应重点说明调整的必要性，并将项目用地预留廊道中已划出永久基本农田的，与现有永久基本农田集中连片的耕地优先纳入补划范围。

（三）在说明项目占用永久基本农田必要性时，对于确实难以避让永久基本农田的线性重大建设项目，应将整条线路、比选方案、永久基本农田和地形图进行叠加。改扩建道路还应叠加现有道路，呈现整个线性项目的连续走向，在图上标注饮用水源一级保护区、高压线分布、文物遗址、自然保护地等重要信息，逐段分析占用永久基本农田的必要性，论证要充分且合理。非线性重大建设项目也应通过图件直观地显示选址周边的限制性信息。

（四）必须以列表形式阐明项目各功能区占用永久基本农田情况，并对项目是否采用工程、技术措施减少占用永久基本农田进行说明。