浅谈事权、财权与兵团财政体制改革

马良义

[摘    要] “维稳”担负着区域经济发展的基本职能，“戍边”肩负着国家政治军事的基本职能，两者都决定了兵团需要承担着地方与国家的“双重事权”。使得兵团的性质发生了变化，具有了企业性质，这就无法具有财权。基于此，我国各地财政都经历了权利的改革建立，使得兵团获得了“财权”。推进团场综合配套改革，要坚持把是否有利于实现新疆工作总目标和兵团职能定位，增强兵团组织优势和动员能力，作为衡量改革成效的根本标准。

[关键词] 兵团性质;事权;财权;财政体制;改革发展

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2021. 01. 072

[中图分类号] F812.7    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2021）01- 0177- 03

0      引    言

“事权”“财权”“政府部门之间的转移支付权利”是构成国家（地方）财政体制的基本要素，使得兵团的性质发生了变化，赋予其自身中央直属企业的性质，从而使得兵团不再具有“财权”。而且，兵团在由“企业财务管理体制”转变为“预算管理体制”的改革发展过程中，仍旧存在明显的“事权”与“财权”两者之间不相匹配的问题，限制兵团的改革发展，影响着国家的安全稳定，因此，要注重建立“事权”与“财权”两者相互统一的财政管理体制。在新疆组建兵团，实行党政军企合一的特殊体制，是党中央治国安邦的战略布局，是强化边疆治理的重要方略。新形势下，兵团只能加强，不能削弱。

1      兵团“事权”与“财权”的基本概述

兵团“事权”的本质特征是公共服务职责，针对这种“事权”的划分，主要取决于各级政府部门的工作职责范围，是处理政府部门之间财政关系的主要依据，并且，在财政体制中占据主导地位。兵团在成立之后，就肩负着屯垦戍边的历史使命，履行我国的政治军事职能，成为我国边境线上的重要力量。同时，兵团还是屯垦兴疆的主力军，目前，兵团已经建成了灌溉配套的林网、轻工重工的工业、四通八达的交通等，所以，兵团是安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。

兵团“财权”的本质特征是“收税权”，主要包含了征税权、收费权等。由于兵团性质的影响，使得兵团不具备“财权”，而从兵团机构的设置方面来看，三级行政管理体系，即“兵、师、团”中的前两个等级承担了本级党政军企的所有行政管理实务，针对这些行政机关，其不仅缺少人大机构和政协机构，还缺少工商部门和税务部门。而且，“财权”是兵团执行和落实“事权”的最根本保证，兵团缺少“税收”这种提高财政收入的重要途径，无法保证兵团“屯垦戍边”的“事权”的顺利执行。

2      兵团的“事权”和“财权”与财政体制改革之间的变化

我国在落实改革开放政策之前，财政体制主要体现为“统收统支”“收支两条线”，在这个大背景下，地方政府部门只具有“事权”，而不具备“财权”，主要是因为“财权”都掌握在中央政府部门中，地方政府部门只能够在经营活动中被动地接受中央的财政资金分配。

而在改革开放之后，我国财政体制也经历了“三个阶段”的完善：第一个阶段，1979-1994年，为了充分调动地方经济发展的积极性，中央财政对地方和企业进行了“放权让利”;第二个阶段，1994-1998年，我国实行了“分稅制”改革发展，明确了“中央财权”与“地方财权”;第三个阶段，1999-2003年，我国建立了公共财政体制框架，主要是为了统一“事权”与“财权”。

兵团肩负着“维稳戍边”的责任使命，其“事权”的基本顺序是“先维稳，再戍边”，所以，兵团被视为中央直属的农垦企业，其财务被称作“兵团财务管理制度”，但是，所承担的“事权”却远超过了企业性质，不仅要进行生产经营活动，还要承担相应的政府管理职能。

随着我国财政体制改革的不断推进，各个地方政府也拥有了相应的“财权”，唯有兵团仍不具有“财权”，而我国相关制度的改革，导致兵团职工的实际收入与地方收入呈现出明显对比，严重影响了兵团职工的稳定性。同时，部分企图分裂国家的极端分子也使我国社会的稳定发展遭受到严重威胁，所以，为了更好地维护国家统一，党中央针对兵团做出了改革发展决定，明确兵团作为党政军企联合的特殊组织，是中央一级预算单位。

3      构建“事权”和“财权”彼此统一的兵团财政体制的基本路径

3.1   扩大“师市合一”的行政管理模式

兵团现行的“财力补助+地方专项”的预算管理体制，仅仅是依靠中央转移支付方式来获取“财力”，兵团所获得的这些“财力”是具有有限性特点的，无法支撑其自身具有的“双重事权”，所以，利用国家政策来获取“财权”是较为明智的选择方式。

现阶段，我国兵团在发展过程中，主要实施“师市合一”“场镇合一”的行政管理模式，具体而言就是在兵团内部的师、团建立具有政府职能作用的，人大机构和政协机构不仅可以按照相关法律规定进行设置，还能够形成工商部门和税务部门等具有监管能力的部门，从而获取地方政府具有的“收税权”。

“师市合一”“场镇合一”的兵团行政管理模式，其本质特征是将“维稳戍边（国家事权）”与“发展经济（地方事权）”进行结合，并且，在实施这种管理模式的时候，需要对两者的界限做出明确规定，将从中央获得的财力用于“国家事权”，以及将“师市合一”模式获取的“财权”转化为财力，用于“地方事权”。

3.2   促进中央财政补助的稳定增长

一方面，需要根据实际情况来实施不同的财政转移支付目标，所以，针对兵团具有的“双重事权”“多民族区”“边境地区”等特征，可以充分进行结合，并对外大力宣扬兵团的战略地位，尤其是对维护多民族区域的团结稳定和边境领土的完整具有重要意义，提高党中央对兵团的过去成就和未来发展的重视程度，逐渐使得中央的财政政策向我国的兵团事业进行倾斜，只有这样才能够向中央争取到更多的财力。

另一方面，需要在兵团现有的各级公共服务事项上对“兵团双重事权”进行界限划分，如对兵团承担中央政府事权中所涉及的支出问题，都纳入中央财政进行管理;针对兵团缴纳的所得税，都需要有中央的财政部门全额的返还给兵团总部;针对兵团在企业中占据的相关股份所形成的所得税，也需要全部返还等。同时，兵团需要对公共服务的基本内涵和行业领域进行深入挖掘，扩大公共财政保障范围，从而能够向党中央获取到更多的财力。

3.3   制定差异化的团场“财力政策”

团场是兵团的根基，团场的实际经济收益不仅要进行纳税，还要将部分经济利润上缴给兵团，这就使得其剩下的经济效益无法满足自身的建设需求，尤其是兵团城镇化建设发展的大背景下，团场这种小城镇化的建设发展过程中所需要的资金只能采用“银行贷款”的形式，常年累积之后，会使得团场呈现出高负债的发展状态。

部分团场所处的位置偏远，交通不发达，导致其在经营发展过程中，无法采用招商引资的发展模式，只能依靠这种具有单一性特点的产业结构来维持自身的经营，甚至，有的团场无法保障自身的运行所需。总之，兵团团场的实际经济收入情况存在着明显不乐观问题。因此，针对这些团场的经营发展，要结合地区的实际情况，进行政策的区别对待。

3.4   科学界定团场的“双重事权”界限

首先，需要理顺好团场机关、事业单位、企业单位三者之间的关系，在对“事权”和“财权”进行合理划分的基础上，对那些纳入兵团团场公共预算管理范围中的事业单位，需要严格按照行政事业单位内部制定的会计制度开展相关的会计核算;而针对那些纳入兵团团场企业预算管理范围中的事业单位，需要利用企业经营发展过程中使用的会计准则来开展相关会计核算。同时，针对那些具有公益性质和盈利性质的事业单位，以及那些具有生产经营和社会服务的企业，需要建立两套账目，并分别编制核算，以及分别开展公共预算和企业财务预算的管理工作和核算工作。

4      结    语

综上所述，“屯垦”在区域经济发展过程中承担着基本职能的作用，“戍边”在国家政治军事中肩负着基本职能的作用，两者的建设发展使得我国兵团承担着地方与国家的“双重事权”责任。但是，兵团在先经历了“屯垦”，再经历“戍边”之后，使得其性质演变为中央直属企业，同时，这种性质也使得兵团无法具有财权，从而导致兵团在由“企业财务管理体制”转变为“预算管理体制”的改革发展过程中，仍旧存在明显的“事权”与“财权”两者之间不相匹配的问题，限制兵团的改革发展，影响着国家的安全稳定，因此，要注重建立“事权”与“财权”两者相互统一的财政管理体制，并且，兵团要积极探索获得“财力”的基本途径。

主要参考文献

[1]池玉莲，杨元贵.论事权、财权与兵团财政体制改革[J].新疆农垦经济，2014 （2）：89-92.

[2]王云.浅谈健全我国事权与财力相适应的财政体制改革[J].才智，2015（18）.

[3]张玉行.对深化兵团财政体制改革的再思考[J].农场经济管理，2015（8）：38-40.

[4]晏玉.兵团财政监督体系优化的研究[D].石河子：石河子大学，2015.

[5]杨芯琪.基于转型时期兵团团场财政财务改革研究[D].石河子：石河子大学，2014.

[6]池玉莲，林丽.兵团财政体制转型的研究[J].新疆农垦经济，2012（12）：82-85.

[7]韦凤琴.赋予兵团團场农业职工更多财产权问题研究[J].兵团党校学报，2014（2）.