南京江北新区新型城镇化发展质量评价与提升路径

王菲华 王能洲

[摘要]文章构建了由31项指标组成的新型城镇化综合发展质量评价指标体系，运用AHP层次分析法和熵值法，选择19个国家级新区中2018年经济总量排名前十的新区进行定量对比分析，并结合民生幸福建设群众满意度问卷调查分析，对南京江北新区新型城镇化发展质量进行综合评价。研究表明：（1）南京江北新区新型城镇化整体发展处于中上游水平，与发达新区相比存在一定差距，产业结构亟需优化;（2）发展增长方式、资源利用率、环境保护类指标明显落后;（3）科教文卫、居民生活等指标具有比较优势。文章最后提出新型城镇化提升路径为加快生态环境和公共服务建设，积极提升科教和生态示范效应，做大做强主导产业，促进城乡特色均衡发展和推进以人为核心的新型城镇化。

[关键词]新型城镇化;评价指标体系;民生满意度;南京江北新区

2014年3月中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划，提出我国将由过去传统粗放的城镇化模式转变为以提升质量为主的新发展新模式。党的十九大报告提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，优化国土空间布局，推进区域协调发展和以人为核心的新型城镇化。江苏省被国家发展改革委等11部委确定为国家新型城镇化综合试点首批两个省份之一，南京江北新区被选取为省级试点地区，先行开展试点探索。因此，采用科学合理的方法对城镇化发展的质量进行测评，是南京江北新区改变以往粗放式的城镇化发展模式，快速进入提质转型发展新阶段的当务之急。

目前，国内外学者对于城镇化评价指标体系的研究不断增多，评价指标体系也由最初的几个主要指标逐渐演变为层次分明的综合指标体系。如早期研究城镇化质量的学者从城市现代化和城乡一体化发展质量两部分构建由12个指标组成的评价指标体系（叶裕民，2001）。张引、杨庆媛、李闯等（2015）将新型城镇化发展质量分解为发展水平和发展效率两部分共17个指标。蓝庆新、刘昭洁、彭一然（2017）从城镇自身发展质量、城镇化推进效率和城镇化协调程度三个方面构建34个指标对全国31个省市新型城镇化发展进行时空差异研究。另外，王家庭、唐袁（2009），李明秋、郎学彬（2010），方创琳、王德利（2011）等也从各自角度建立了不同的城镇化评价指标体系。从评价方法来看，主要有因子分析法和熵值法等方法。从评价范围看，多集中于省市或全國等行政区划。综合而言，学界对于新型城镇化发展质量评价指标体系研究较为成熟，但综合性仍然不够，缺乏基于群众感知的民意调查分析，民众幸福度的表达尚未在已有研究中出现，公众参与度不强。另外，评价研究范围均为行政区域，缺乏对国家级新区新型城镇化的测评分析。基于此，本研究拟在构建由31项指标体系所组成的新型城镇化综合发展质量指标体系基础上，运用熵值法和AHP层次分析法，对江北新区新型城镇化试点期间的发展进行测度评估，并结合抽样电话调查和入户调查方式对民生幸福建设进行满意度分析，由此探讨提升新型城镇化发展质量的对策建议。

一、 新型城镇化质量评价与比较分析

1. 指标体系构建。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化区别于传统城镇化，由“以土地为核心的城镇化”转变为“以人为核心的城镇化”。基于此，本文借鉴已有研究成果，依据科学性、系统性、可操作性、可比性等指标体系的设计原则，从城镇发展水平、城镇化效率以及城镇化协调程度三个维度出发，立足经济发展水平、社会发展水平、生态发展水平、经济社会效率、生态环境效率、城乡同步协调、城乡统筹七个内容，共选取31项具体指标，构成新型城镇化综合发展质量评价指标体系（图1）。

2. 数据来源。我国国家级新区总数为19个。自1992年浦东新区设立至今，国家级新区已有25年的发展经验。本文选取2018年经济总量排名前十的新区作为新型城镇化发展评估的分析样本。经济总量前十位的新区分别是上海浦东新区、天津滨海新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、重庆两江新区、四川天府新区、南京江北新区、湖南湘江新区、广州南沙新区、舟山群岛新区。

考虑到各新区数据的可获得性和可比性，统一选取2018年发展数据作为十大新区比较分析的样本数据，各新区指标数据分别取自2019年各新区和所在市国民经济与社会发展统计公报、统计年鉴、政府工作报告、新区总体规划、2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告以及2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划等。

3. 评价方法与步骤。本文以客观赋权法中的熵值法为主、主观赋权法中的AHP层次分析法为辅对，图1中的各项指标进行赋权，并在对经过处理后的指标进行汇总的基础上，运用综合分析法计算综合评价指数，以此定量评价各个领域的发展水平。具体步骤如下：

（1）熵值法确定四级指标权重。建立m×n的初始数据矩阵，Xij为第i个待评价方案第j项指标的指标值。将各指标进行标准化处理，具体公式如下：

（2）层次分析法确定二、三级指标权重。根据二、三级指标体系建立层次结构模型，在此基础上，构造两两判断矩阵（表1），运用德尔菲法，邀请相关领域专家通过打分判断某一层次目标中各指标间的相对重要性。

根据熵值法和AHP层次分析法，计算出新型城镇化综合发展质量指标体系中二级指标、三级指标和四级指标的权重，见图1。

（3）建立新型城镇化综合发展质量评价模型。运用线性加权求和法构建新型城镇化综合发展质量评价模型如下：

4. 结果分析

（1）南京江北新区总体情况：新型城镇化整体发展处于中上游水平，与发达新区相比存在一定差距。

2018年新型城镇化综合发展质量最高的是上海浦东新区，其后是天津滨海新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区、湖南湘江新区、舟山群岛新区、重庆两江新区，南京江北新区位列第八位，领先于大连金普新区和四川天府新区（表2）。南京江北新区与位列第一的上海浦东新区新型城镇化综合发展质量指数值相差31.61。

2018年，南京江北新区人均GDP为136208元，在十大国家级新区中排名第六;人均一般公共预算收入和居民人均可支配收入分别达16019元和56873元，在十大国家级新区中均排名第二;第二、三产业增加值比重为99.6%，位列十大国家级新区第四，其中，第三产业占比35.7%，位列第九。在科教资源方面，南京江北新区有13所高校，每100平方公里分布高校数量达3.37所，高校密集度排名第一。此外，南京江北新区每平方公里产出3.81亿元生产总值，单位土地实现GDP在十大新区中排名第二（表3）。

（2）南京江北新区短板指标：发展增长方式、资源利用率、环境保护类指标落后明显。南京江北新区在大部分城镇发展水平和城镇化效率上的综合值均比其他几个新区小，尤其是建成区绿化覆盖率、人均公园绿地面积、单位GDP电耗三项指标均排名末位（表4）。其中，南京江北新区建成区绿化覆盖率为16.30%，仅为四川天府新区的34.7%;人均公园绿地面积为9.73平方米/人，仅为广州南沙新区的35.1%;人均城市道路面积为7.30平方米/人，仅为天津滨海新区的40.6%;能源消耗总量、煤炭消耗总量、污染物排放总量长期居高不下，单位GDP电耗和水耗分别为湖南湘江新区和青岛西海岸新区的5.7倍和11.5倍。

（3）南京江北新区比较优势：科教文卫、居民生活等指标具有比较优势。在科教文卫发展水平方面，南京江北新区科教文卫发展综合指数领先于上海浦东新区、重庆两江新区、广州南沙新区、大连金普新区、四川天府新区、青岛西海岸新区和湖南湘江新区，位列第三位，其中，人均财政科技支出和每万名中小学生拥有教职工数位列第二;在居民生活水平方面，居民人均可支配收入与城镇登记失业率分别为56873万元和1.78%，均位列第二位，居民人均消费支出为29883万元，位列第三位（表5）。

以上指标对比反映出南京江北新区在经济增长方式、资源利用效率、社会发展质量、生态环境质量、城乡协调发展等方面的综合值相对较低，在资源整合、生态环境建设、城乡协调发展、经济发展转型等方面还有很长的路要走。加速经济发展、调整发展方式、优化产业结构、高效利用资源、推动城乡协调发展等已成为南京江北新区提高新型城镇化发展质量的必然之路。

二、 民生幸福建设满意度分析

通过抽样电话调查和入户调查两种调研方式，对南京江北新区2018年民生幸福建设群众满意度进行分析。分析结果如下：

南京江北新区民生幸福建设群众满意度有18项指标低于全市平均水平，3项指标高于全市平均水平（表6）。在就业创业环境满意度、社会保障工作满意度、中小学教育状况满意度、基层医疗服务水平满意度、小区物业服务（村庄环境整治）满意度、基本公共体育服务、基本公共文化服务、社会文明程度8项指标上远落后于全市平均水平。其中，基层医疗服务水平满意度分值差距最大，低于全市平均水平7.2分;在住房状况满意度、城市认同感、民生幸福建设综合满意度3项指标上略优于全市平均水平，其中，住房状况满意度分值领先优势最大，高于全市平均水平1.33分。

三、 新型城镇化建设的问题分析

1. 城市建设水平仍然偏低，发展质量有待优化提升。新型城镇化试点期间，各街道一直进行大规模拆迁，但大范围的建设启动较为缓慢，空间布局有待优化，城市配套尚不完善，仍处于产业转型期。“多规合一”工作进展缓慢，规划体制机制不健全，规划建设信息不统一，对建设项目用地的落实构成了阻碍。如葛塘新城推进步伐不大，受土地空间制约，许多项目无法落地，区域内配套设施落后，道路网及排水系统建设亟待完善。

人均城市建设用地面积偏大，由于现状居住模式、大型石化工业发展、自然生态等因素的影响，人均建设用地高于国家110平方米/人的标准。城市道路网结构虽然清晰，但随着城市建设的加快，交通压力日益增大，现有老城区部分道路已不能满足交通需要，与江北新区交通运输率率先基本实现现代化的要求相比，仍存在一定差距。

2. 拆迁安置过渡期长，安置房缺口量巨大。为推进江北新区核心区的快速发展，近年来，直管区内各街道频繁启动征地拆迁项目，尽可能地为新区发展预留充足的储备用地，但在加快推动经济快速发展的同时，无法做到规划与建设统筹、拆迁与安置同步，导致大量拆迁户无法正常安置，普遍存在超期過渡的现象，有的拆迁户甚至拆迁五六年后尚未拿到安置房。各街道安置房缺口量大，普遍存在无建设用地可建的问题。据作者调研统计，沿江街道安置房缺口60万平方米，盘城街道缺口110万平方米，泰山街道缺口200万平方米，长芦街道缺口100万平方米。

3. 居住环境和公共服务配套设施建设有待提高。江北新区直管区内公共服务功能和城市品质尚显薄弱，还没有形成集生产、生活、学习、休闲、娱乐等功能为一体的综合发展空间单元。工业区和住宅区混杂现象较普遍，产业片区缺乏完善的产业配套，体系较混乱。中心城区内仍有大量危房棚户区需要拆迁改造，拆迁量较大，部分建设年代较早居住小区需要环境综合整治，改善居民居住环境。安置房小区普遍存在毁绿种菜、乱搭乱建、车辆乱停乱放等现象，与周边的商业、交通难以形成无缝对接，配套设施欠缺，物业管理不够完善。

优质教育资源紧缺，师资力量薄弱，学校配建不完善。由于全面二孩政策的实施和外地人口快速地导入，幼儿教育资源紧缺的现象十分突出。据作者调研统计，沿江街道缺口5所幼儿园，泰山街道缺口10所幼儿园;另外，生活性服务业配套有待完善，沿江街道急需1个大型农贸市场满足日益增长的市民需求。

4. 城市生态环境问题仍然严峻，污染防治有待加强。黑臭河道反复的现象仍然严重，有待加强水污染治理保护。工业废气排放仍处于较高水平，工地和道路扬尘、机动车尾气等污染排放对空气质量影响依然突出，科学治霾和系统治霾的效果不明显。垃圾分类收集设施不足，在资源回收利用和最终处置方式上仍有待改进。南京化工园区及周边工业污染场地和农业土壤生态修复工作需要加快进行，湿地旱化严重，需继续推进生态防护林种植活动。葛塘河、马汊河等河道污染严重，需尽快启动河道整治工作。

四、 结论与建议

南京江北新区可在充分认识自身问题的基础上，借鉴河北雄安新区“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，尽快补足短板，通过优势指标示范、龙头企业引领，加快推动以人为核心的新型城镇化建设，全力打造新发展理念引领的创新发展示范区和城市建设典范。

1. 加快生態环境和公共服务建设。南京江北新区在产业结构、环境保护、资源利用、配套服务建设等方面问题突出。未来三年需植入新兴产业，实施绿色发展计划，加快生态文明示范区建设，构建环境管控长效机制，实施环境总规和规划环评，确立并严守项目环保准入门槛，继续开展河道整治、雨污分流及污水处理系统、自然生态保护修复等九大类生态环保工程;建设主题鲜明小镇，实现农业人口有序转移;完善公共配套，加强对群众满意度较低的基层医疗服务、基层公共体育服务、基层公共文化服务、中小学教育等方面的投入，积极发展民生事业，强化城镇支撑。

2. 积极提升科教和生态示范效应。江北新区具有高等科教资源和自然山水禀赋的比较优势，新型城镇化应重点依托其进行“科创”和“生态”的示范带动，在现有北京、上海、合肥三大科学中心的基础上，积极推进南京综合性科学中心主要承载区建设，走以科技创新驱动发展的新型城镇化道路，作创新发展先行的排头兵，体现国家级新区示范作用;大力推进绿色城市建设，加强低能耗、低污染、低排放等绿色低碳产业的发展。高品质打造江北核心示范区，着眼于现代化国际新区标准，加快推进CBD地下空间、综合管廊、绿地金融中心、服务贸易创新发展大厦等一批标志性项目建设，提升新区形象。

3. 做大做强主导产业。进一步聚焦“两城一中心”，集中力量培育龙头企业、独角兽企业，以龙头企业为引领，带动产业集群发展。加快以台积电为代表的千亿级集成电路产业集群建设，建设中国芯片之城;重点突出生物医药产业，建设基因之城;重点打造扬子江城市群新金融集聚区，推动南京的新金融业态向江北新区集中，建设新金融中心。立足江北实际，突出地域特色，加快建设气象小镇和HR小镇与国际健康服务社区互动项目，打造产学研一体化示范区。大力推动以医疗健康为特色的国际健康城建设，实现健康服务水平走在国家级新区前列，打造国际化窗口。

4. 促进城乡特色均衡发展。完善城乡基础设施，推进城乡重大基础设施向农村延伸，加快道路、能源、供水、雨污收集处理、环卫保洁设施、信息网络的城乡一体化建设。培育发展特色小镇，制定实施特色小镇建设计划，充分发掘历史文化、自然资源、区位、产业等优势，结合产业定位培育发展特色产业小镇，在聚集产业的同时聚集人口。打造全域美丽乡村，加大村庄自然与文化资源保护，全面推进美丽乡村建设，因地制宜推进村庄特色化发展，激发农村发展活力，建设农民幸福生活的美好家园。

5. 推进以人为核心的新型城镇化。完善公共服务体系，强化基本公共服务保障，大力推进保障房建设，加快农业转移人口市民化。加大人才培养和引进力度，把人才资源开发放在科技创新最优先的位置，推动高校与国际知名高校合作办学;加大人才引进力度，引进一批国内外领军型科技创业人才，吸引专科以上毕业生落户。创新城乡社会治理，探索新型城乡治理体系。

参考文献：

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Quality Evaluation and Improvement Path of New Urbanization Development in Jiangbei New Area

Abstract：This paper constructs a comprehensive development quality evaluation index system of new urbanization which composed of 31 indicators， Doing quantitative comparison and analysis of the top ten new districts and the Jiangbei new district in 2018 by AHP and entropy method，Com-bined with the analysis of questionnaire survey on people's livelihood and happiness， In this way， a comprehensive evaluation of the development quality of the new urbanization in Jiangbei New Area is carried out. Research shows：（1）The overall development of new-type urbanization in the Jiangbei New Area is at the mid-upper stream level， and there is a certain gap compared with developed new areas. The industrial structure needs to be optimized;（2）The dev-elopment growth mode， resource utilization rate， and environmental protection indicators are lagging behind;（3）science， education， culture， health， and residents' living standards have comparative advantages. Finally， the new urbanization promotion path is proposed as speed up the construction of ecological environment and public services; Actively enhance the demonstration effect of science， education and ecology; Enlarge and strengthen the leading industries; Promote balanced development of urban and rural characteristics; Promote a new type of urbanization centered on people.

Key Words：new urbanization; evaluation index system; people's livelihood satisfaction;Jiangbei New District， Nanjing.

作者简介：王菲华（1982-），女，江苏省盐城市人，硕士，南京市江北新区管理委员会建设与交通局，高级工程师，研究方向为城乡建设;王能洲（1986-），男，四川省绵竹市人，硕士，上海或跃商务咨询有限公司注册城乡规划师，工程师，研究方向为城市规划、区域经济。

（收稿日期：2020-09-05 責任编辑：殷 俊）