广西全方位构建湾桂协同创新政策支持体系研究

覃 玲 尚毛毛 李美莲

一、画好“科技协同”这条边，打造区域性创新高地

粤港澳大湾区已成为具有国际影响力的创新航母，而广西仍处于创新发展的后发追赶阶段，科技水平的差距成为广西融入粤港澳大湾区建设的“硬伤”。据2020 年全球人工智能最具创新力城市榜单，香港排第11 位，深圳排第78 位，广州排第100 位，澳门排第326 位，广西仅桂林入选，排第430 位。广西创新投入远远低于大湾区，2020 年广西R&D 经费为173.2 亿元，而广东高达3479.9 亿元，是广西的20.1 倍；R&D 经费投入强度为0.78%，在全国排第27 位，而广东为3.14%，排全国第4 位。14 个设区市中，除柳州、南宁、防城港市R&D 经费投入强度高于全区水平外，其余11 个市R&D 经费投入强度低于0.7%，而广东9 市强度均超过1%。同时，广西本地科技成果转化率不高，新产品产值率低，难以满足日益增长的产业发展需求。总的看，广西与大湾区之间创新阶段有位差，创新合作基础不牢。

表1 全球人工智能最具创新力城市前500 强名单

为此，广西必须大力开展与大湾区的科技交流合作，加速创新资源政府管理与市场运营的双轮驱动，推动自身创新水平和层级提升，加快破除广西与大湾区创新阶段位差问题。一是创新开放共享机制，撑起湾桂科技创新“脊梁”。推动自治区科技计划项目向大湾区和东盟开放，建立自治区财政科研资金跨地区、跨境使用机制。推动自治区及地方创新券跨境使用，努力推动港澳地区优质服务机构成为我区创新券服务提供机构，实现科技创新券在区域内通用通兑。支持探索设置联合券，针对多家中小企业有共同研发需求的，可采取联合申请的方式聘请特定的研发机构提供技术解决方案。二是开展湾桂联合攻关，打造创新研发“高地”。设立湾桂科技联合创新专项基金，以粤桂科技合作联合资金基础研究项目为基础，拓宽联合资金使用范围，支持围绕广西产业定位以及重点产业技术突破和应用需求，携手大湾区制定产业技术合作创新推进计划，开展关键共性技术、前沿引领技术、颠覆性技术的联合攻关。重点围绕新一代通信技术、生物医药、新材料、装备制造（智能制造）、汽车等重点产业领域，聚焦核心技术和应用需求，携手制定产业技术合作创新推进计划，加强原创性技术和前沿技术的突破。三是共建面向东盟科技创新合作区，筑起跨区域合作“桥梁”。以面向东盟的科技创新合作区为主攻方向，以中国—东盟科技城为依托，打通粤港澳大湾区与东盟创新合作的通道，积极对接广深科技创新走廊，将多种创新主体纳入创新链条合作中，推进科技资源共享，共建科技平台、携手开展技术攻关，共推科技成果转化，实现大湾区、广西和东盟三地的创新优势互补，将广西打造成为“大湾区—广西—东盟”三方科技合作的支点。

二、画好“机制协同”这条边，打造“政府主导+多方参与”合作体系

广西现有政策普遍存在求全求大，政策系统性不强，政策内容重点不够突出，部分政策内容创新突破不足。比如，桂东承接转移示范区是经国家发改委批复设立的、属西部地区的第一个国家级承接产业转移示范区，但受土地、人才、资金等资源要素制约，示范区承接产业转移的实际效果与国家的要求还存在较大差距。再比如，关于资金出境方面，中央财政已经开始探索项目资金出境的政策，且广东已经出台了相关的政策文件，广西在制定对接大湾区相关政策文件时尚未有突破性政策。总的看，广西与大湾区之间创新政策有断层，创新主体缺乏系统协调性。

为此，广西要加强湾桂两地高层间对接交流，加强政府、企业、行业协会、研究机构等多主体多维度交流合作，建立多层次、常态化、开放式的交流合作机制，形成自上而下与自下而上的良性互动机制，加快破除广西与大湾区创新政策断层问题。一是加强高层间对接交流。完善多边合作机制，推动建立区域性战略融合联席会议制度，加强与粤港澳共同面向“一带一路”、西部陆海新通道以及区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等议题，定期开展高层会商，统筹湾桂区域协同创新合作，推动重大合作事项落实。二是强化多层次宽领域交流。探索与大湾区共同建立湾桂经贸合作组织，共同谋划联络沟通、协调保障、经贸合作、人才交流等工作，支持广西各市县与大湾区城市建立友好合作关系。强化政府、社会组织间合作交流，支持广西特色新型智库联盟联合大湾区智库建设跨区域智库联盟，围绕广西与大湾区协同发展，共同参与中国—东盟合作、“一带一路”建设、RCEP 等领域开展深入研究。三是推进重大规划协同合作。建立高层次政策协调机制，合作设立政策协调委员会，探索重大政策全过程（制定—执行—评估）多方参与机制。结合国家重大战略和重大布局，围绕打造大湾区向西南辐射拓展的关键通道、大湾区与东盟国家加强合作的关键节点、大湾区科技成果转化的承接区、大湾区优质生活圈的延伸区等合作话题开展专项规划编制工作，提升各项政策协同配套水平。

三、画好“区域协同”这条边，打造立体联动空间格局

广西与大湾区内外交通存在技术等级低、通航能力弱、断头路瓶颈路多等现象，科技、贸易、投资等服务互联仍处于较浅层次，影响广西与大湾区协同创新作用进一步深化拓展。一方面，广西与广东现有高铁路线较少，南宁至广东高铁的设计时速仅为250 公里/小时；玉林与广东茂名市接壤，但尚未建立起直通的高速公路网，南宁至湛江、南宁经玉林至阳江等多条高速公路的广西段正在加快建设中，而广东段建设进程仍然比较缓慢，未能实现与大湾区路网的高效互联互通。另一方面，服务体系互联水平深度不够，广西对港澳进出口的商品主要以低附加值的商品为主，高技术、高附加值的商品贸易较少。总的看，广西与大湾区之间区域联通有障碍，创新拓展作用受限。

为此，增强与西南地区、东盟国家经广西与粤港澳大湾区便捷沟通的通道能力，把广西建设成为西南地区和东盟国家对接粤港澳大湾区的支点，加快破解区域联通障碍问题。一是提升高铁网络支撑轴。加快构建连接粤港澳大湾区的快速通道网络，构筑以南宁为中心的全方位高速铁路网，提升以南宁为中心通往粤港澳大湾区及东盟国家的对外通道能力。积极融入大湾区2 小时通勤圈，加快推进建设南宁—玉林—深圳、南宁—合浦—湛江、桂林—玉林—湛江、柳州—梧州等高速铁路建设，协调加密南宁往珠海方向的高铁班次。二是提升沿海经济支撑轴。加快推动北部湾港与世界级港口群对接合作，优化广西与大湾区港口合作网络，增强北部湾港口建设，推动广西北部湾城市群与大湾区向海经济联动发展。重点推动北部湾港自动化泊位和无人码头、智慧港口等智能化升级，构建港口运营智能化信息系统，加快国际门户港航运服务中心建设，争取国家支持设立多式联运综合试验区。三是提升信息经济支撑轴。发挥中国—东盟信息港优势功能，加强同大湾区信息化合作机制、政策对接，围绕信息基础设施建设、信息技术标准合作等方面，开展多层次、宽领域的深入交流合作。重点支持湾桂企业联合在东盟共建数据中心，共同打造服务中国—东盟信息化战略合作的国内一级节点，推动粤港澳电信运营商、行业龙头企业参与中国—东盟信息港南宁核心基地、中国—东盟港口物流信息中心、中国—东盟区块链、5G 产业联盟应用创新实验室等重大项目建设。

四、画好“产业协同”这条边，打造区域性产业体系

广西资源型、高能耗、低附加值工业比重大，承接的产业多为中低端环节，主要集中在钢铁、汽车、陶瓷、制衣、铝锰冶炼和电子产品加工等传统“两高一剩”行业，缺乏深加工产品、终端产品以及高端产品，产品附加值不高，长期处于价值链低端，发展水平与大湾区存在较大的势差。广西在诸如人工智能、生物工程等前沿领域的科研投入少、专业技术人员缺乏等，这对于广西未来重点发展的电子信息、生物医药，以及大健康产业都将难以突破产业链低端锁定的困境，而只能停留在原生态、乡村式的发展模式。总的看，广西与大湾区之间产业创新不对等，产业合作配套支撑不足。

为此，坚持以“市场参与”的新主体理念，把握广西与大湾区产业层次的多元性，探索发展多种产业协作模式，打造上下成链、纵向延伸、横向拓展、分工合理、协同互补的产业生态链生态圈，加快破除产业创新不对等问题。一是着力打造培育完善双循环产业链供应链体系。积极推动广西优势产业集群嵌入大湾区价值链、供应链和创新链，推动中游突破、上下游两头跟进，加强与粤港澳大湾区的创新功能和服务功能对接。支持企业开拓海外市场，建立海外原料供保基地，加强技术和装备国际合作，积极引入国内外先进技术、装备和企业对接本地产业链发展。二是着力打造区域性多维产业带。积极推动广西优势产业集群嵌入大湾区价值链、供应链和创新链，精准承接大湾区产业转移，加快打造形成“南宁—北海—钦州”电子信息高新技术产业带、“柳州—南宁—贵港—桂林”新能源汽车产业带、“南宁—桂林—梧州—玉林—防城港”生物医药产业带、“南宁—玉林—柳州”先进装备产业带、“百色—南宁—柳州—防城港—河池”高端金属材料产业带等区域性特色产业群带体系。三是抓好向海经济创新能力建设。充分发挥我区沿海优势，依托现有临港产业集群，全方位提升海洋产业创新能力强化跨区域产业链协同发展，重点推进广西、广东、海南等三省在培育高端装备制造产业集群、冶金石化产业集群、旅游产业集群、特色农海产品加工集群等领域深度合作，充分发挥北部湾港作为西南地区出海大通道的作用，共同打造粤桂琼滨海旅游“金三角”、临港新兴产业集群和港产城融合示范区。

五、画好“载体协同”这条边，打造区域创新联动平台

广西对接大湾区合作的创新载体低端低效，园区发展水平滞后于大湾区，高质量平台载体的发展差距将降低企业的技术创新能力，难以形成具有龙头带动作用的“巨头”，且园区发展水平滞后进一步降低了广西与大湾区科技创新的合作层次，制约广西与大湾区协同创新合作的发展空间。目前，广西企业拥有科技创新平台数量少层次低，全国336 个国家重点实验室中，南宁仅1 家，根据《中国科协全国学会发展报告（2020）》数据显示，广西主要科技平台综合权重得分20 分、排全国第26 位，处于全国后列。总的看，广西与大湾区之间平台载体不同级，创新合作空间缺乏。

为此，强化园区平台合作共建，创新协同组织模式，以“创新飞地”“协同共建”“以园带园”等模式创新为基础，以加强政府资金支持、引入第三方资金、优化人才政策等方式为保障，推动创新平台形成高水平平台体系，加快破除广西与大湾区平台载体不同级问题。一是有中生优，推动特色园区合作提质升级。充分发挥各类平台优势，寻求各方“共振点”“共赢点”“兴奋点”，主动谋划合作项目。支持以广东自贸试验区为价值链中心，在制度创新、政务服务、产业发展、金融创新、贸易便利化、人才引进与交流等领域深化合作，共同构建更加开放、更有深度和更加可控的国内外区域产业链、创新链和价值链。支持粤桂自贸试验区推进制度创新成果共创共享，探索人才共认共用共育实现路径，共建自贸区科创联盟，促进创新资源开放共享。二是无中生有，设立“飞地经济”专项资金。按照资源共用、优势互补、利益共享原则，鼓励与大湾区通过托管、股份合作、产业招商等方式共建飞地园区。建议从自治区工业和信息化发展专项资金、广西北部湾经济区发展专项资金、产业发展奖励资金等领域，调剂安排设立“飞地经济”发展专项资金，对符合条件的飞地园区优先给予支持。三是逆向反哺，加快建设反向飞地。支持在广州、深圳等经济发达地区建立反向飞地，打造“研发在外、生产在内”的新型模式，实现“逆向孵化”和“逆向创新”。对反向飞地企业在广西落地的产业化项目，在同等条件下，优先帮助解决生产场地、员工住宿等生产经营问题，支持同等享受广西科技创新领域政策。

六、画好“要素协同”这条边，打造跨区域流动体系

广西人才发展能力与大湾区差距明显，人才流动不畅、市场割裂等问题依然存在，难以有效吸引大湾区人才集聚，且人才与大湾区的流动受阻也制约着广西与大湾区人才多领域交流合作，创新市场的割裂极大地抑制了广西创新市场活力。2020 年，我区研究与试验发展人员数排全国第29 位，万人大专以上学历人数排全国倒数；根据2020 年最具人才吸引力城市100 强名单，深圳排第4 位、广州排第5位，佛山、珠海、东莞、中山、惠州均排前50 位，广西仅南宁排59 位、柳州排第76 位，与大湾区差距明显。总的看，广西与大湾区之间创新要素有分化，创新市场活力不强。

表3 2020 年广西与大湾区人才吸引力比较

为此，推动两地发展环境衔接趋同，拆除创新要素流动方面的障碍与门槛，促进创新要素在广西与粤港澳之间无差异化流动，实现要素的高效配置，加快破除广西与大湾区创新要素分化问题。一是创新人才要素供给。围绕广西高质量发展需求，实施精准引才行动，建立企业引才清单，开展“菜单式”精准引智。支持科研人员双向流动，以“企业提需求+高校出编制+政府给支持”的模式，鼓励区内企业与高校共同吸引集聚一批大湾区高层次创新创业人才。搭建大湾区专业人才赴桂交流合作绿色通道，引进重点领域的急需紧缺人才和创新团队。二是创新资本要素供给。加大对重点产业重点行业融资的支持力度，设立产业基金重点投向具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的领域，补齐产业发展的薄弱环节。加快设立科技金融创业投资基金，根据科技企业生命周期不同阶段的资金需求，通过科学配置科技项目资助、科技金融政策引导、科技金融市场化服务等支持手段，形成覆盖科技项目从实验研究、中试到生产，科技型企业从初创期到成熟期的全过程、精准性和差异化的投融资体系。三是创新制度要素供给。建立完善资格互认机制，支持对标对表大湾区同等条件的人才管理办法，实施“政府主导+社会参与”的人才服务模式，在合法合规的前提下，试行与大湾区科研人员职称、从业资格等认证衔接机制。支持分层次选派干部作为“营商专员”进驻项目一线和企业，提供“店小二”式的全程代办、“经理人”式的全程跟进、“监护人”式的全程保护。