边疆民族地区旅游业发展模式与对策

王鹏飞，夏杰长，胡典成

（1.洛阳师范学院 国土与旅游学院，河南 洛阳 471934；2.中国旅游研究院 县域旅游研究基地，河南 洛阳 471934；3.中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100006；4.中国社会科学院大学 商学院，北京 102488）

一、引言

十八大以来，党和国家高度重视边疆民族地区的旅游产业发展问题。2017年，国务院印发的《兴边富民行动“十三五”规划》提出“要大力发展边境旅游和跨境特色旅游，进一步推动跨境旅游合作区和边境旅游示范区的建设工作，在资金支持、项目遴选和政策制定上进一步加大对边境地区旅游产业的支持力度。”2021年4月，习近平总书记在广西考察时指出，边疆民族地区应立足特色资源实现高质量发展，因地制宜地发展乡村旅游、休闲农业等新产业、新业态。由此可见，加快推进旅游产业的高质量发展已经成为推动边疆民族地区兴边富民的必然之举。与其他地区相比，边疆民族地区的经济发展水平较为落后，但独特的文化旅游资源为通过发展旅游产业促进地区高质量发展提供了切实可行的发展道路。因此，对边疆民族地区的旅游发展模式进行深入剖析和认真总结，进而为旅游产业的高质量发展提供对策建议具有重大的现实意义。

二、边疆民族地区旅游业的发展现状

（一）发展现状

1.持续推进文旅融合深度，不断激发沿边旅游经济活力

在文旅融合方面，边疆民族地区注重政策引导，以特色资源为驱动，按照“因地制宜、突出特色、统筹发展”的思路，将民族特色文化元素融入旅游产品开发之中，并借此促进一二三产业融合发展，将文旅融合向纵深推进。云南的坡芽歌书、新疆的艾德莱斯绸、内蒙古的马头琴，无一不展示着民族地区文旅融合发展的品牌魅力。在广大边疆民族地区，旅游业的经济效益不断凸显，旅游产业已经成为边疆民族地区实现脱贫致富和乡村振兴的主导产业或支柱产业。2020年国民经济与社会发展统计公报显示，广西旅游总收入占GDP比重超过30%，云南和西藏等边疆地区的旅游总收入占比超过20%。

2.创新驱动深耕厚植，边疆旅游发展合力不断凝聚

在发展旅游业的过程中，边疆民族地区积极发挥创新驱动作用，从技术创新和市场创新两方面对旅游产业进行层层解构，为旅游业的持续发展凝聚新合力。一是进行技术创新，在将民族文化投入到旅游产品开发时低成本融入体验要素，增强消费者的旅游体验。二是进行市场创新，以市场需求为导向，利用互联网来推动旅游消费转型升级。大力开拓国际市场，以开放促合作，以合作促发展，形成国际、国内市场双向互通的新发展格局。西南边境地区丰富多彩的民俗风情旅游、东北边境地区的口岸城市旅游和西北地区的历史文化旅游尽显边疆民族地区旅游开发的个性化与差异化，极大增强了边疆民族地区的旅游吸引力和竞争力。

3.区域异质性指向突出，旅游发展空间结构趋于协调

在边疆民族地区，旅游业的快速发展和区域间的旅游互动关系演变使得旅游空间格局呈现出明显的异质性指向[1]。其中，西南片区发展最为迅速，东北片区发展稳定，西北地区则发展相对缓慢，这主要是由于三大片区在经济基础、资源依赖程度和地缘环境等方面的不同而造成的[2]。具体地，在边境友好合作关系的基础上，以西双版纳州为代表的西南片区凭借独特资源禀赋、口岸对外依存等优势，逐渐成为边境旅游发展的核心区域，辐射范围广，溢出效应显著。

（二）主要特点

1.以次中心发展提升积聚能效，优势资源要素得到整合引流

在新发展阶段下，随着中国与周边国家次区域合作不断深化升级，边疆民族地区可以通过合作发展变边缘为中心，变偏远为前沿。在跨境旅游合作区和边境旅游示范区建设工作的推进下，资源要素向边疆民族地区旅游业流动的趋势明显，边疆地区旅游次中心发展轴不断显现，应继续着力提升其在人才、资金等方面的吸引力，进而有力促进边疆民族地区的旅游产业发展。

2.以产业变革联动旅游合作，推动旅游产品设计向多元化延伸

当下，旅游业正经历一场深刻的产业变革，旅游新业态、新产品层出不穷，旅游产业体系也迎来了新一轮变革。在边疆民族地区，随着区域经济一体化进程的推进，旅游资源开发也由单一开发为主转向多维资源的整体开发，边境旅游成为旅游产品与区域联动的一大卖点。在发展之初，边境城市仅仅是边境旅游重要的“中转地”。但在新发展阶段，随着次区域旅游合作日趋深化，经济社会基础持续改善，旅游产品与线路设计正朝着边境内外双向延伸的思路发展，旅游新业态、新产品也得以通过内外合作、区域联动，搭上多元化、国际化、精品化的“高速列车”。

3.以政策创新改革促进先行探索，聚焦旅游发展新模式创新推广

边疆民族地区的旅游发展基本体现为国家各种相关政策在边境地区的集聚和叠加，政策支持的发展红利有力促进了边境旅游的发展模式探索，边境旅游合作区和跨境旅游试验区建设将成为边境旅游发展的重要趋势[3]。加之区域经济一体化的深入推进，跨境区域合作正从合作方式、合作范围和合作深度上拉动边疆民族地区旅游业发展目标实现全面提升，使其立足于中国与周边国家的全方位发展定位之上。在此基础上，通过政策试点探索边疆民族地区的旅游发展模式，进行政策体制试验与改革的先行探索。以点试面、由点到面，聚焦旅游发展模式创新推广，进而为中国边疆民族地区旅游产业的发展积累经验。

（三）存在问题

1.旅游基础设施建设落后，综合服务能力不强

近年来，边疆民族地区旅游业发展迅速，但相关基础设施并没有跟上发展步伐，大部分口岸的餐饮、住宿、交通、综合服务等仍较为欠缺，发展国际旅游的条件仍有待改善[4]。由于缺少完善的相关配套服务设施，旅游公共接待服务质量有待提高，游客多方面、多层次的需求难以得到满足，这就必然在很大程度上影响游客的旅游体验。除此之外，在边疆民族地区，如何建设一支精通民族语言和外国语言的旅游服务人才队伍也是一大亟须解决的难题。

2.旅游管理开发体系不健全，多边合作发展受限

当前，边疆民族地区旅游资源开发水平不高，完善的旅游开发体系尚未建立。主要表现为：一是缺乏整体的科学规划。旅游产品内容与结构不够成熟，未能将独特的边疆民族文化融入旅游产品开发当中，特色鲜明的产品体系和具有文化内涵的主题形象还未形成[5]。二是相对缺乏旅游管理协调机制。旅游产业开发过程中的各相关部门在基础设施建设、市场投资和产品开发等方面缺乏深度合作，多边旅游合作发展受到限制。

3.政策活力释放不充分，边境旅游地区发展差异较大

长期以来，为了大力推进边疆民族地区的旅游发展，国家的政策扶持力度不断加大。但因各地发展条件差别较大，加之边疆地区的特殊性，具体政策落实仍然受到限制，旅游产业的相关政策利好未能得到充分释放。比如，边境口岸出入境程序复杂、跨境旅游合作易受干扰等问题的解决仍然面临着政策落实层面难的发展现状[6]。同时，如何将旅游元素融入边疆民族地区的整体建设发展之中，最大程度发挥好各项政策的“1+N”协调作用也是值得关注的重点之一。

三、边疆民族地区旅游业发展模式

中国陆地边境全长约2.28万公里，跨越9省、45个地级市，旅游资源禀赋和地理区位差异明显，并未形成统一的旅游产业发展模式。因此，宁志中等将中国边境旅游划分为东北地区、西北地区和西南地区三类[7]。研究表明，中国边境地区的旅游发展出现了显著的空间差异，西南片区对周边旅游产业的拉动效应明显[2]。为此，我们选取西南片区的三个边疆民族地区典型旅游地作为研究对象，对其旅游产业的发展现状和运营模式进行案例分析，以期为边疆民族地区旅游产业的高质量发展提供经验借鉴。

（一）西藏地区——鲁朗国际旅游小镇旅游发展模式

西藏和平解放70年来，党中央的援藏工作对西藏自治区的社会经济发展起到了重大的推动作用，是我国民族政策的一个成功典范。因此，我们选取西藏林芝市鲁朗国际旅游小镇作为“对口援藏”旅游发展模式的典型案例进行分析。

1.国际化定位，严守开发原则

在鲁朗小镇开发之初，广东和西藏自治区就以打造世界一流旅游目的地和高品质旅游休闲度假区为开发目标。为此，鲁朗国际旅游小镇在开发的过程中严守四大基本原则：一是坚持藏族文化。原真性的藏族文化是旅游小镇的开发底色和营销标签，从餐饮美食、文创产品到住宿风格，坚守高原藏族文化风情。二是坚持自然生态。云海、林峰、绿水青山和冰山雪山等良好的自然生态环境是鲁朗旅游小镇向国际化度假小镇转型的环境基础。三是坚持圣洁宁静。藏传佛教追求宁静自然的文化氛围为疲惫心灵之旅找到了最终归宿。四是坚持现代时尚。旅游开发过程中，融入新观念和动感时尚元素[8]。

2.采用PPP模式筹集资金

鲁朗国际旅游小镇是中央援藏PPP（Public-Private-Partnership，公私合营模式）项目的成功案例[9]。自2011年项目获批以来，鲁朗镇前后投入38亿元资金，以广东省政府的10亿元援藏资金为引领，引导保利地产、恒大地产、珠江投资、广东旅控、中新房、广药、林芝智慧旅游公司等企业募集社会资金28亿元。

3.构建现代化运营管理模式

经过中央第六、第七和第八批援藏干部的共同努力，鲁朗国际旅游小镇已经形成了现代化的运营管理模式①参见岑梅玲子：《鲁朗：一座高原旅游小镇的国际视野与探索》，https：//m.sohu.com/a/250136547_453084/，2018年8月28日。。首先，在运营管理上建立规范化的管理制度。通过鲁朗景区管理委员会规范化、科学化地管理景区，构建管理机制、规范经营管理、环境综合整治、产品安全生产、跨部门联合执法到顾客投诉机制等，全方位保障鲁朗国际旅游小镇的现代化运营管理。其次，在人才配备上，建立了一支混合型的人才队伍。一方面，作为援藏对口单位，广东省从省规划设计院、研究院和高等院校抽调旅游行业的运营专家和学者参与到小镇的运营管理。另一方面，通过构建创客平台，鼓励当地农民、返乡创业大学生和专业技术人员共同参与到景区的日常管理，为鲁朗国际旅游小镇提供人才支持。

4.合理化分配发展红利

鲁朗国际旅游小镇在开发的过程中始终坚持和所在地区村民共享开发红利的原则，通过政府直接补贴、提供就业岗位、分享开发红利、建立合作机制等方面促进当地居民共同富裕[10]。首先，自开发旅游产业以来，当地政府给予每人每年5000元左右的护林费和生态补贴奖。其次，鲁朗小镇在商业开发中给予各行政村一定的土地配额，共享商业开发红利。比如，让渡一部分商业用地以供附近村集体开发商业，所获的收入纳入集体经济。第三，帮助当地家庭旅馆升级改造，与家庭旅馆建立良性竞争机制。为了减少鲁朗国际旅游小镇中特色酒店对家庭旅馆造成的冲击，保利集团对家庭旅馆在进行升级改造的基础上，允许家庭旅馆冠以“保利”名字对外经营，然后由保利酒店分配客源、共享收入。

5.培育旅游产业的内生发展动力

首先，培养当地居民的主体地位。在旅游开发的过程中，对当地农民进行专业技能培训，从就业优先、商业开发到管理运营等各个环节，鼓励他们积极参与旅游开发的整个过程。其次，重塑产业链条，培育内生发展动力。以打造休闲度假胜地为核心，同时开发具有工布文化、藏族风情的文创产品，通过产业链的升级改造来改变投资拉动模式。第三，协同发展，发挥产业联动效应。在鲁朗国际旅游小镇的开发过程中，着力构建主客共享的公共服务体系[11]。管委会将游客服务中心和市民休闲广场协同建设，同时在景区开发过程中，旅游产业与当地的交通、医疗和教育等公共服务产品联合开发，最大化发挥产业联动效应。

图1 鲁朗国际旅游小镇旅游发展模式

（二）广西地区——凭祥东盟水果小镇旅游发展模式

随着一带一路战略和中国-东盟自由贸易区的持续推进，广西和越南在中国-东盟旅游一体化建设方面成效显著。作为我国边境旅游发展的前沿阵地和高值集聚区，处于西南地区的广西凭祥在边境旅游发展模式上探索出了一条“边境旅游+水果贸易”的发展道路。因此，我们选取广西凭祥的东盟水果小镇作为边境民族地区旅游产业发展模式的典型案例进行研究。

1.内在动力

广西凭祥“边境旅游+水果贸易”的发展模式具有内在驱动力[12]。首先，传统的边境观光游、度假游等旅游业态已经无法满足游客的个性化需求。在产业融合的推动下，旅游产业向贸易产业延伸具有较大的内在动力。其次，从贸易市场来看，贸易结构的多元化趋势和服务贸易功能的转变都促使水果加工产业向旅游等服务领域倾斜。第三，边境旅游与边境贸易本身具有较大的关联性。旅游活动与商贸活动的内在关联属性为旅游服务贸易的发展奠定了基础，在旅游的过程当中进行商贸考察，或是在商务贸易的过程中寻求旅游体验，都是游客和客商的内在需求。

2.外在助力

首先，技术进步为“旅游+水果贸易”模式的形成提供了技术支撑。随着5G、智慧旅游、大数据等电子信息技术的进一步发展，移动社交平台、OTA平台和电商平台的交互发展有效促进了边境旅游与水果贸易模式的形成。其次，产业链的相互融合。在产业价值链升级的外在推动下，进出口水果贸易本身作为旅游吸引物可以向酒店、餐饮等旅游产业扩张，而旅游产业的客源导向也为水果贸易提供了潜力顾客。第三，外部政策红利推动。凭祥是国家级口岸城市，具有边境经济合作区等五大边境政策红利。特别是，随着凭祥跨境旅游合作区和边境旅游试验区的深入推进，有效促进了凭祥“边境旅游+水果贸易”发展模式的形成。

3.“边境旅游+水果贸易”模式形成

凭祥“边境旅游+水果贸易”模式的形成具有特定的经济发展基础。作为口岸边境城市，凭祥已经形成了“边境旅游+农产品加工+边境贸易”的城镇化模式[13]。凭祥“边境旅游+水果贸易”的发展模式不同于传统意义上的旅游产业和水果贸易产业的相互融合，因为两个产业的组织形态、管理机制和运营模式都是独立运转。为此，政府采取复合型产业的发展观念，将“跨境旅游+水果贸易”纳入产业经济体系当中，并在流程审批和标准制定上予以配套支持[14]。由此，凭祥的中国东盟水果小镇形成集水果进出口、水果加工、边境旅游、休闲文旅和产品展销为一体的综合型特色旅游小镇。

4.衔接脱贫攻坚

在由通道经济向口岸经济转型的过程当中，凭祥将水果进出口、农副产品落地加工、边境旅游融入脱贫攻坚工作中，创新性地形成了“贫困户+合作社+水果加工+水果进出口”的贸易模式。即，水果加工产业与边民合作社、村民互助组、贫困户签订水果购销合同，形成进出口水果贸易和水果加工的互市商品购置链条，有效促进了边疆民族地区居民的收入增加。

5.强化部门协作

“边境旅游+水果贸易”模式的形成需要政府主导下各部门的通力协作，因为这种新型业态和发展模式需要涉及凭祥市商务和口岸管理局、市场监督管理局、外事和边境事务局、发展和改革局、扶贫办、卫生局、交通运输局、文化和旅游局、农业农村局、税务局、公安、消防等职能部门[14]。因此，凭祥建立了一个由市委领导主管、整合了工业、农业、文化旅游等各部门的工作运行机制。

图2 凭祥“边境旅游+水果贸易”发展模式

（三）云南地区——临沧佤族传统村寨翁丁村旅游发展模式

翁丁村隶属沧源佤族自治县勐角民族乡，至今仍保留着完整而古老的佤族民俗、原始的民居建筑及其独有的佤族文化，被中国国家地理杂志誉为“中国最后一个原始部落”，现在已经发展成为集观光、休闲、文化体验于一体的乡村旅游目的地[15]。因此，我们选择云南佤族传统村寨翁丁村作为以旅游促发展的典型来研究其旅游发展模式。

1.立足可持续开发原则，从根本上夯实发展基础

考虑到传统民族村寨文化生态环境的脆弱性，翁丁村自发展旅游业之初，就确立了可持续性的开发原则，为未来整体发展夯实了基础。首先，通过进行新村建设、异地搬迁等途径，有效解决了发展旅游业与村民正常生产生活矛盾的问题。其次，进一步厘清佤族传统文化传承与旅游发展的关系。在对原有村落景观原貌保留的基础上，进行旅游基础设施配套升级，实现民族风情、生态环境和文化旅游原生态式的有机结合。这样既使佤族传统文化得以传承，也让翁丁旅游得以持续发展。

2.充分挖掘资源优势，构建“生态+文化+旅游”发展模式

凭借自然风光优美、人文景观独特的发展优势，翁丁村逐步从观光游览向文化旅游和休闲度假转变，构建起了以“生态+文化+旅游”为核心的全产业链发展模式。一是紧抓特色民居与文化保护，保护和传承民族文化旅游的活源之水。二是深入挖掘佤族文化元素，将佤族文化元素有机融入旅游产品开发的各个环节中，如通过举办节日庆典、祭祀活动，增强旅游吸引力[16]。三是改造提升传统优势产业，保护具有民族特色的传统手艺，积极生产如佤族织锦等具有民族特色的手工产品。四是重点发展特色民族农家乐，培育开发佤族传统餐饮，提高当地旅游接待能力。

3.鼓励各主体共同参与，致力旅游产业脱贫致富

为扩大旅游业发展成果，走好旅游产业脱贫致富的发展道路，翁丁村积极探索出“旅游合作社+贫困户”的发展模式，有力促进了村民增收，进而实现脱贫致富。第一，从共享发展利益出发，翁丁村遵循一切为群众的原则，严格落实收入资金分配方案，当好旅游发展的“大家长”。第二，支持和鼓励村民积极投身旅游产业经营活动，带动村民直接就业，让旅游收入真正成为村民脱贫致富的重要支柱。第三，引导村民自觉树立主人翁意识，充分发挥其主体作用，引导村民转变观念，让他们依靠自己的双手勤劳致富，共同创造美好生活。

图3 翁丁村生态文化旅游发展模式

（四）发展模式总结

为了更好地配置现有旅游产业要素、有效地开展旅游产业活动，我们对以上三个边疆民族地区的旅游发展模式进行总结（具体见表1），以期为各边疆民族地区依据自身资源禀赋、区位条件和经济发展基础探索出不同的发展道路提供经验蓝本。

表1 西南片区边疆民族地区旅游发展模式一览表

四、边疆民族地区旅游业高质量发展的对策建议

（一）政府主动担当作为，充分发挥市场调节机制

边疆民族地区旅游产业高质量发展的实现要依靠政府“有形之手”和市场“无形之手”的有机结合。一方面，政府应在边疆民族地区旅游产业开发的过程当中发挥主导作用。一是有效利用政策红利。边境民族地区的特殊区位属性决定了旅游产业将面临国家民族政策和边境政策的双重利好。二是深化区域产业融合。政府在边境口岸开发时，要做好顶层设计，将跨区域和跨国合作纳入发展目标体系，做到边境口岸建设、产业结构优化与旅游产业发展有机融合。三是着力构建有为政府。在旅游规划上，加强对旅游目的地开发定位和发展目标的指导力度；在市场监管上，构建公平和谐的商业运行环境。另一方面，重视发挥市场的有效调节作用。一是在景区开发中，积极采用市场化运营方式和管理模式，优化旅游产业要素配置。二是在产品设计上，开发个性化、特色化、定制化的旅游产品，增加产业附加值，优化旅游产业供应链，提高产业的防风险韧性。

（二）优化利益分配格局，构建利益共享机制

首先，优化利益分配格局。民族风情文化和边境特色风貌是边疆民族地区发展旅游产业的核心竞争力，而对民族风情非物质文化遗产的保护开发，需要当地居民的共同维护。除了景区管委会、投资方和运营方之外，将当地居民作为重要利益相关者纳入利益分配格局之中。其次，建立生态补偿机制和就业联动机制。边疆地区旅游产业的开发会对周边居民的生活方式产生影响，为了确保良好的生态环境不被破坏，应通过“管委会+公司+合作社+农户”的模式给予周边居民一定的生态补偿。除此之外，要制定当地居民优先的就业措施和商业开发政策，同等条件下，吸纳当地更多的劳动力参与到旅游产业开发当中。第三，构建利益共享的长效机制。为了防止在景区开发过程中，周边居民独立开发住宿、餐饮等关联产业造成的利益冲突和市场监管混乱现象，景区和农户可以联合开发，建立起独立经营、统一管理的长效利益分红机制。

（三）加快文旅融合发展，保持生态与文化的原真性

在边疆民族地区，要实现文旅融合不断深化，就必须深刻认识到民族特色文化这一优势资源的基础性和重要性。应理顺民族特色文化的开发与保护传承的关系，从根本上巩固发展基础，将资源优势切实转化为发展优势。只有保持住生态与文化的原真性，文旅融合才能长效发展。具体地，首先应考虑到民族特色文化在保护性开发中的效益平衡，这是边疆民族地区进行文旅融合的基础。其次，在塑造本土特色的前提下，瞄准市场需求，将民族特色文化元素创造性地融入旅游产品开发设计之中，赋予旅游产品更多价值内涵。

（四）完善旅游基础设施建设，建立主客共享的公共服务体系

应加大旅游基础设施建设投入，完善并提升与之相配套的服务功能体系，从软硬件两方面稳定筑牢旅游业发展基础。首先，应着力提升旅游基础设施建设步伐，织密织牢全域旅游基础设施网络体系，重点解决边疆民族地区旅游接待能力差、通达性差等难题。此外，还要完善旅游公共服务体系建设。通过构建精准旅游服务生态链，来建立主客共享的公共服务体系，全面提升边疆民族地区公共服务水平。一是提高公共服务标准，实现从需求到反馈的互通共享，推动公共服务朝着重覆盖与重效能并重、普惠性与高品质兼具的方向迈进。二是推动公共服务体系参与机制改革，广泛吸纳社会力量参与运营，提升效率。同时，还要加快推进旅游设施“新基建”建设。

（五）加强专业技能培训，培育新型乡村工匠

首先，加强当地从业人员的技能培训。通过职业教育、继续教育、就业培训、对口帮扶等方式加强智力“软件”建设，从安全生产、卫生达标、运营管理到服务接待、投诉受理，全方位提高从业人员技能水平，提升服务品质。其次，加强员工的数字化技能培训。随着大数据、数字技术与旅游产业的深入融合，数字化文旅的新业态不断涌现，数字化管理和服务能力的要求也日益提高，这都对旅游从业人员的数字化水平提出了较高要求，应通过岗位专题培训和“云培训”等方式不断提升员工的数字化素养。第三，培育新型乡村工匠。民族地区有着丰富的非物质文化遗产资源，要积极挖掘非遗传承人和文化能人，出台鼓励政策来培养传统艺人和手工艺者，通过文创产品开发等市场化手段来培育乡村工匠。