我国西南地区教育扶贫政策的计量分析——基于政策工具的视角

阙明坤，李 维

（1.浙江大学 教育学院，浙江 杭州 310058；2.贵州师范大学 教育学院，贵州 贵阳 550025；3.厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005）

一、问题提出

受经济社会发展、地理环境及交通区位等因素的影响，西南地区历来是我国脱贫攻坚任务较重，难度较大的主战场。随着我国脱贫攻坚战的全面胜利，现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫，西南地区绝对贫困问题得到有效的治理。然而受人口发展不充分、缺乏信息资源、人力资本劣势积累效应等多方面复杂因素的综合作用，西南地区人口仍面临着返贫风险，且相对贫困的问题亦日益突出，成为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接所必须考量的现实问题。相对贫困具有存在的长期性、测算的相对性、表现的多样性、发现的隐蔽性等基本特征，[1][21]与绝对贫困相比，相对贫困治理较为困难，主要体现在难识别、难平衡、易增长、易再生的“两难两易”上。[3]基于相对贫困发生的复杂性以及相对贫困治理的难度，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，这为后脱贫时代西南地区实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供了重要指南。2021年，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，设立衔接过渡期，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，“脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程。”习近平总书记指出“教育是阻断贫困代际传递的治本之策。贫困地区教育事业是管长远的，必须下大力气抓好。扶贫既要富口袋，也要富脑袋。”[4]教育扶贫政策在扶贫战略规划上有着基础性、全局性、长远性的重要地位，且根据相对贫困的基本特征及发生根源，教育能够为有效解决西南地区相对贫困问题充分赋能。在“十四五”规划开局以及面向21世纪中叶建成现代化强国的第二个百年新征程这一承上启下的节点上，从政策工具的视角评析西南地区各省教育扶贫政策，有利于发现教育扶贫政策设计问题，从以往政策实践中汲取宝贵经验，及时调整后续政策，以更好地巩固拓展教育扶贫的成效，为乡村振兴助力。

二、分析框架

一般而言，审视教育政策往往采用两个视角，一个是从宏大社会背景出发，依据教育政策对社会产生的作用划分不同的政策类型；一个是从微观政策视角着手，依据达成政策目标的方法手段划分不同的政策工具。前者被看作是审视政策的“广角镜头”，进入其视野的是整个社会；后者则类似于“特写镜头”，使得人们能够审视具体政策发挥作用的详细画面。[5]

因此，本研究依据政策工具透析以往西南地区教育扶贫政策选择，尝试结合不同政策视角，联结宏观站位与微观视野，构建教育扶贫政策工具与政策类型的分析框架（具体如图1所示），力求全面深入地考察西南地区各省在推进不同类型教育扶贫政策时所采用的政策工具结构，以求把握教育扶贫政策工具选择，实现后续巩固教育扶贫成效的政策工具优化。其中，政策工具是将政策预期转化为实际行动而达成政策目标的手段和方式，也就是为政策目标的实现“选择合适的工具”，[6]在分析框架中为Y维度；政策类型借用西奥多·罗伊从功能视角对政策类型的划分，[7]在研究中是X维度。

图1 教育扶贫政策工具与政策类型的分析框架图

（一）教育扶贫政策类型维度

借鉴西奥多·罗伊（Theodore J.Lowi）依据教育政策对社会产生的作用而构建起来的政策分类模型，将西南地区教育扶贫政策类型划分为分配性政策、规范性政策和再分配政策。其中，分配性政策多借由给予政策对象物品、服务或权利而展开，主要包含实施营养计划、开展教育与培训、发放教育津贴、改善办学条件、提供资助项目等核心类目；规范性政策多涉及禁止或要求采取某种行为，通过处罚违规人员、设置奖惩规则等规范政策的实施主体和目标对象，含制定经费分配规则、精准识别受惠对象、明确资助程序等核心类目；再分配政策多是指把资源或权力从某一群体调配到另一群体，含采取建档立卡、部署控辍保学、发放教育补贴等核心类目。

（二）教育扶贫政策工具维度

借鉴麦克唐纳和埃尔莫尔（McDonnell＆Elmore）依据达成政策目标的方法手段而构建起来的政策工具理论，[8]将西南地区教育扶贫政策工具划分为命令工具、激励工具、能力建设工具、权威重组工具及劝告或劝诱工具等五种（见表1）。命令工具是指建立规范个体和机构的规则和法则，运用于与期望行为一致和高度支持的情境，其成本是强制、服从和回避；激励工具是指给予个人或机构货币以换取物品或服务，从而进行短期内的资源调整，运用于与期待行为差异的情境，其成本是监管；能力建设工具是指调动经费，投资于物质、智力和人力资源以获得长期投资回报，运用于个人或机构没有能力回应的情境，其成本是投资和管理；权威重组工具是一种通过转移权力来提高效率的手段，以提高权力转移来使得新的政策执行机构能够及时做出回应；劝告或劝诱工具是指“给出一种信号，令其个人和机构优先考虑政策目标而采取行动”，其成本是发布信息。[9]

表1 西南地区教育扶贫政策工具内容展示

三、数据来源及编码

（一）样本来源

以政策内容是否与教育扶贫直接关联作为筛选标准，本研究对2013年1月1日至2020年12月31日①2013年教育部等多部门联合颁布《关于实施教育扶贫工程意见》（简称《意见》）。《意见》颁布后，全国各地陆续颁布了在全面脱贫攻坚背景下教育扶贫相关政策意见，西南地区也不例外。鉴于此，本研究以2013年为数据筛选的起点，有效搜索西南地区颁布的与教育扶贫政策相关的文本作为分析对象。西南地区各省（包含直辖市）政府、教育厅等权威部门网站上发布的通知、意见、办法、方案等不同类型政策进行搜索，得到有效的政策文本31份。其中，贵州7份、四川7份、西藏5份、云南6份、重庆6份。

（二）教育扶贫政策文本编码

按照“省市名称（文本序号）-章节序号-政策工具赋值或省市名称（文本序号）-章节序号-条款序号-政策工具赋值编码（命令工具＝1，激励工具＝2，能力建设工具＝3，权威重组工具＝4，劝告或劝诱工具＝5）”，得到西南地区各省（包括自治区、直辖市）教育扶贫政策文本中政策工具分析单位。

四、西南地区教育扶贫政策分析

（一）教育扶贫政策工具维度的分析

通过对西南地区五省31份教育扶贫政策中政策工具的归类与分析，发现西南地区五省对教育扶贫政策工具均有不同程度的选择和使用。从总体的政策工具选择来看，命令工具占比为47.26%，劝告或劝诱工具占比为23.34%，能力建设工具占比为13.83%，激励工具占比为12.98%，权威重组工具占比为2.59%。就政策工具在西南5省教育扶贫政策中的分布情况来看，贵州政策工具使用占比从高到低依次为命令工具（58.24%）、劝告或劝诱工具（19.23%）、激励工具（13.74%）、能力建设工具（7.69%）、权威重组工具（1.10%）；四川政策工具使用占比从高到低依次为命令工具（42.68%）、劝告或劝诱工具（25.48%）、激励工具（15.29%）、能力建设工具（14.64%）、权威重组工具（1.91%）；西藏政策工具使用占比从高到低依次为命令工具（45.27%）、劝告或劝诱工具（26.35%）、能力建设工具（18.24%）、激励工具（8.78%）、权威重组工具（1.36%）；云南政策工具使用占比从高到低依次为命令工具（50.56%）、能力建设工具（20.23%）、劝告或劝诱工具（17.98%）、激励工具（10.11%）、权威重组工具（1.12%）；重庆政策工具使用占比从高到低依次为命令工具（36.44%）、劝告或劝诱工具（27.97%）、激励工具（16.10%）、能力建设工具（11.02%）、权威重组工具（8.47%）。综上所示，西南地区在教育扶贫政策中综合选择了五种政策工具。但在5种政策工具的使用比例上差异都很明显，命令工具是当前西南地区教育扶贫政策设计中优先选择的重要政策工具，而能力建设工具以及权威重组工具使用频率较低。

（二）教育扶贫政策工具与政策类型维度的分析

从西南地区教育扶贫政策类型中政策工具的分布情况来看，再分配政策中政策工具使用总数为299（43.08%），分配性政策中政策工具使用总数为205（29.54%），规范性政策中政策工具使用总数为190（27.38%）。

其中，从分配性政策中政策工具的分省统计来看，四川政策工具占比高于其他四省，且在政策工具设计环节上，主要选用了具有高效性又具有强制性的命令工具，以及在建设个体可持续发展上选用了具有优势的能力建设工具，忽视激励工具、权威重组工具和劝告或劝诱工具的使用。与四川相比，贵州、云南、西藏和重庆的政策工具使用占比依次降低，且在其政策工具设计上存在差异性。这种差异性尤其体现在政策工具作用对象，具体来看，贵州省偏向于使用命令工具、劝告或劝诱工具和激励工具来保障学生从学前教育到高等教育发展的教育权益；云南侧重于使用命令工具、能力建设工具分别保障资助项目、提高教师待遇及改善办学条件；西藏倾向于劝告或劝诱工具和能力建设工具保障政策宣传和执行；而重庆倚重命令工具和劝告或劝诱工具保障教育扶贫措施落实和价值指引。

从规范性政策中政策工具占比来看，四川政策工具使用占比最高，其中命令工具、激励工具和劝告或劝诱工具被使用成为推进教育扶贫实践的关键工具；西藏政策工具使用总数次之，主要呈现命令工具使用占据主导地位，激励工具与劝告或劝诱工具次之，能力建设工具和权威重组工具使用存在严重的缺失的趋势；重庆和贵州不仅在命令性工具、激励工具及劝告或劝诱工具三个方面的使用情况相似，且在能力建设工具使用缺失的问题上也较为一致；云南政策工具使用的比例最低，主要集中在命令工具、激励工具以及劝告或劝诱工具等三个方面。

从再分配政策中政策工具占比来看，贵州政策工具使用占比最高，重庆、西藏、四川和云南占比依次降低。贵州和四川一如既往地青睐命令工具，以此换来高效的执行力和可观的回报率；再分配政策中尽管西藏和重庆综合运用了五种政策工具，但命令工具和劝告或劝诱工具仍然占主导地位；云南倾向于重视能力建设工具的开发，主要是出于培养投资对象以提升应对未来挑战能力的目的，但是忽视激励工具和权威重组工具在再分配政策中的应有作用。

通过对某一政策工具与某一政策类型的核心类目的交汇点进行比较分析可知，在分配性政策中，教育培训以及资助项目等核心类目多使用命令工具、劝告或劝诱工具，较少使用能力建设工具、激励工具、权威重组工具；而办学条件、教育津贴以及营养计划等核心类目中，命令工具、劝告或劝诱工具使用占比依然较高，但在激励工具、能力建设工具以及权威重组工具的选择与使用上存在不同程度的缺失。在规范性政策中，各核心类目多使用命令工具、劝告或劝诱工具以及激励工具，较少使用能力建设工具以及权威重组工具。再分配政策中，各核心类目多使用命令、劝告或劝诱、激励、能力建设等工具，较少使用权威重组工具。

五、结论及政策建议

（一）结论

1.以刚性约束的命令工具为主导

通过梳理，发现命令工具、激励工具、能力建设工具、权威重组工具以及劝告或诱导工具等在西南地区教育扶贫政策中均有不同程度的使用。其中，与其他四种政策工具相比，命令工具使用占比较高。之所以命令工具成为西南地区教育扶贫政策的主导性工具，是由于决策者受到命令工具执行高效、见效快、覆盖面积广、成本低等[10]工具优势吸引，以及出于对政策影响容易控制、易于规避不确定性、且可以迅速达至政策目标[11]的便捷性考虑。具有刚性约束力的命令工具能够保障西南地区教育扶贫政策相关规定得到有效实施，如云南在探索义务教育控辍保学长效机制上探索出“四查三比对”的工作机制以确保做到底数清；四川建立教育局领导联片、机关干部联校、校长联乡镇、学校中层干部联村、教师联户的五位一体工作机制。但从目前来看，命令性工具虽能保障教育扶贫方案和项目得到贯彻落实，促进其政策转化和降低执行成本，但其忽视了教育扶贫对象之间存在的差异性，因而导致贫困生群体的帮扶措施单一化和平均化等问题。[12]同时，强制性、无差别的政策工具设计无疑会存留引发政策“一刀切”和“大水漫灌”等问题发生的风险。

2.政策工具在选择上忽视了推动长期目标的达成

无论从政策工具本身的使用状况上，还是从政策工具与某一政策类型的核心类目的交汇点的比较分析来看，西南地区各省、直辖市以及自治区的教育扶贫政策中较多选用命令工具、劝告或劝诱工具，较少选用权威重组工具、能力建设工具以及激励工具，特别是权威重组工具使用相对最低，占比仅为2.59%。同时，在各省（直辖市、自治区）教育扶贫政策中权威重组工具的使用存在相对缺失的问题，分配性政策中西藏和重庆存在缺失，规范性政策中贵州、西藏和云南存在缺失，再分配政策中贵州、四川和云南存在缺失。这意味着以往西南地区教育扶贫政策中政策工具选择注重短期目标的实现和达成。当然在教育资源相对有限的情况下，在政策工具的选择上着重考虑短期目标的实现和达成，[13]能够有效确保在政策规定的时间内实现教育扶贫效益的最大化。但随着我国扶贫工作从消除“绝对贫困”到解决“相对贫困”的转变，解决贫困也就从运动式转变为扶贫机制的构建上。[14]西南地区教育扶贫政策中政策工具选择应坚持“短期”效益以及“长期”效益并重的逻辑，在确保命令工具、劝告或劝诱以及激励搭配合理的基础上，提高能力建设、激励以及权威重组等工具的使用比例，构建通过教育解决相对贫困的长效机制。从以往西南地区教育扶贫政策实践来看，能力建设工具占比比较低，会使教育扶贫政策在应对未来教育扶贫变化上略显不足，对构建符合西南地区教育解决相对贫困长效机制缺乏应有的预判与重视。

3.政策工具在不同类型的教育扶贫政策之间存在供给配置差异

政策工具作为达成一元或多元政策目标的方法与手段，是将政策意图转化为政策现实的中介环节，[15]其在不同政策类型中的供给配置，深刻地影响着各个政策类型及其内隐的政策目标的达成。为使西南地区多方位政策类型及其内隐政策目标之间增强相互作用，形成合力，共同作用于教育扶贫总目标的实现。从政策工具在不同教育扶贫政策类型中的供给配置来看，目前西南地区政策工具在再分配政策、分配性政策、规范性政策中的供给配置比例依次降低，表现为注重构建建档立卡、教育补助和控辍保学等公平秩序的建立，辅以各项资源的分配与程序规范合法，共同作用于教育扶贫事业走向现实的总体局面。具体来看，在再分配政策中，政策工具使用较为充分，所选择使用的政策工具主要面向财力、人力和物力的再次分配，应对如何精准识别受益对象、如何明确资源分配、如何明确教育扶贫主体责任划分等问题。与再分配政策中的政策工具使用情况相比，政策工具在规范性政策和分配性政策中的供给配置相对较少。在规范性政策中，政策工具使用相对较少，主要在处罚违规人员，减少或增加教育扶贫权责以及扩大或缩减受益者权利等方面运用了较高频次的命令工具、劝告或劝诱工具与激励工具，强调教育扶贫过程中的权责设置和秩序规范。在分配性政策中，政策工具使用占比相对较少，仅在学生营养计划、教育与培训、教育津贴、办学条件、学生助学资助等方面，采用了一定比例的命令工具、劝告或劝诱工具和能力建设工具，以实现人力资本的合力开发。

（二）政策建议

1.提升命令工具的匹配性

提升命令工具的匹配性有助于西部地区有效构建教育解决相对贫困的长效机制。首先，结合巩固脱贫攻坚成效背景下西南地区教育新使命，适当调整命令工具的使用比例。需要避免过度使用命令工具而带来的溢出效应，引发教育扶贫“一刀切”现象。在新形势下政府机构在政策工具的选择上，需要降低刚性约束，适当调整命令工具，提升柔性协调，从而提升教育帮扶多元化发展，提升政策目标与政策工具之间的适切性。第二，提高命令工具精准性。命令工具作为支撑性工具，要发挥其低成本、便捷及高效的功能特征，使教育帮扶措施愈加明确、操作性强，帮扶对象愈加聚焦、精准识别，帮扶目标愈加具体、可达性高，从而精准实施教育帮扶手段、精准识别教育帮扶对象，精准规划资源配置，如，命令工具的理想结果在于希望人们表现出一致的行为模式，因而容易忽视政策目标群体的差异性。鉴于西南地区政策目标群体在发展基础、发展条件、发展成本、发展水平等存在诸多差异，[16]命令工具在对象识别规则的建立上应该着眼于满足教育对象的差异化需求，进而定位不同类型的教育帮扶对象，实施动态追踪，巩固教育扶贫成效。

2.政策工具在选择上需要注重推动长期目标的达成

巩固西南地区教育扶贫成效需在政策工具选择上注重长期目标的达成，这将有助于推动西南地区教育扶贫政策内生动力转化，促进西南地区教育工作更好地承接乡村振兴战略部署。适当调整权威重组工具、激励工具以及能力建设工具等比例，有助于教育扶贫长效机制目标的达成。首先，发挥增加权威重组工具的功能。适度的权威重组工具是推动教育扶贫责任主体及机构的革新和创新的驱动力。发挥权威重组工具功能可以从两个方面着手努力，一方面运用权威重组工具对制度、法令、管理规则增设或撤并，[17]使其政策实施主体承担起相应的工作并完成政策任务；另一方面调动权威重组工具自带的机构革新和转移权力的功能以建立教育返贫监测机制，以更好地监测其教育扶贫成效，促成西南地区教育扶贫的长效机制的建立。其次，强化使用。合理有序的激励工具是激发政策相关利益主体自主性和积极性的动力。在使用激励工具时既要注重激励方式，增强政策主体或政策对象的自主性、参与积极性，又要确保激励目标的实现，达成个体内生发展和社会实际效益扩散的双赢局面。最后，重视能力建设工具功能效用。以能力建设工具为侧重点提高教育与培训针对性、精准性和科学性，着眼于个人长期可持续能力的发展，从而实现扶智与扶志的双重发展。如，在教育扶贫责任主体等方面，利用能力建设工具对教育扶贫责任主体进行培训，再由这部分选定的受培训主体对其他巩固教育扶贫工作成效的推进者进行培训，以提升教育扶贫能力，应对未来教育扶贫工作中面临的挑战和问题。

3.合理规划政策类型中政策工具布局

西南地区教育扶贫政策中的分配性政策、再分配政策以及规范性政策的政策工具布局重点在于建立解决教育相对贫困长效机制及巩固教育扶贫成效。其一，坚持分配性政策的普惠原则。分配性政策的作用是为了解决西南地区教育资源匮乏或不足，以达成教育资源配置均衡，最根本的是遵循普惠原则，使西南地区贫困家庭子女接受教育。在这个环节，首先，发挥激励工具的激励功能，强化政策责任主体自我效能感，催生积极参与教育扶贫的内在动力；其次，发挥权威重组工具权力革新功能，协调政府、社会、学校以及帮扶对象“四体一位”的政策关系；最后，借助能力建设工具，加强相关责任主体在学生资助项目方面的能力，补齐能力短板，提供实质性的教育帮扶。其二，坚持规范性政策的程序合法原则。面临分散主体利益难以调和时，政府会加强干预底线管控，并遵循程序合法原则。在这个环节应该合理运用命令工具以保障政策有效转化，但同时要谨防过多使用命令工具已形成的“固化”行动路线，有效地管理和监测教育措施与政策目标的衔接；另外，发挥能力建设工具赋能政策执行主体对教育扶贫对象的多元认识，以根据其特点、特征以及环境建立精确地识别标准、规则；其三，坚持再分配政策的调节原则。在考虑针对不同的教育贫困类型和维度基础上，利用建档立卡、教育补助以及控辍保学等手段调节教育资源覆盖的教育对象。在这个环节注重使用权威重组、能力建设及劝告或劝诱等工具，增加其权威重组工具在档立卡退出机制的运用，以增强建档立卡准入机制和退出机制的有效衔接；加强能力建设工具在控辍保学中的使用，推动控辍保学工作机制的开发，以实现控辍保学常态清零。