全面乡村振兴：政策指向与实践

雷 明，于莎莎

（1.北京大学 光华管理学院，北京 100871；2.北京大学 乡村振兴研究院，北京 100871）

中共十九大提出实施乡村振兴这一重大战略部署，将其内部总要求定义为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕这五部分。乡村振兴这一宏观战略的实施需要细化、实化工作重点和相应措施，构建有机统一的政策体系。在以上五方面总要求的框架之下，梳理各领域政策实施的关键点，分析各政策之间的相互关系，进而把握乡村振兴战略政策体系构成显得尤为重要。值得注意的是，我们不应将乡村振兴政策体系理解为一个单目标、单维度的政策集群，而应注意其本质是由不同政策体系构成的一个目标多样、维度多元的复杂政策系统，是一个具有很强的整体性与内在贯通性的体系。目前，乡村振兴战略政策体系在中央与地方的范围内初步建立，大致可划分为乡村产业政策体系、乡村生态政策体系、乡村文化政策体系、乡村治理政策体系和民生保障政策体系这五个维度。各模块政策互相促进、形成互补作用，才能协同、交叉服务于总要求的达成，进而推进乡村振兴总战略的实施，这决定了乡村振兴政策体系内部必然具有极强的关联性。本文基于《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（下称《规划》）这一核心政策文件，同时结合各项学术研究成果，联系2017-2020年间全国范围内颁布的各项具体政策和实践案例，从政策目标、实践与效果评估等多个维度对乡村政策体系（五个模块）进行探讨与分析。

一、产业兴旺

产业兴旺是乡村振兴战略的重点要求，主要指向乡村产业政策模块。具体说来，本模块以提升农业的竞争力、推动农村经济发展为政策目标，旨在加快农业现代化进程，提高国家粮食安全水平，壮大并多样化乡村产业。“产业兴旺”中“产业”不仅指农业，还包括第二、第三产业。此外，“农业”也不能简单理解为以提供“食品”为唯一功能的狭义农业，而应从覆盖全产业链的视角看，拓宽“农业”的内涵、功能、形态和实现方式。农业自身的转型升级以及与其他行业的结合是乡村经济新的增长点。

因此，在产业兴旺总目标的指引下，乡村产业政策重点关注以下几个关键点：农业生产能力提升、完善经营体系、资金支持夯实，同时引导产品流通渠道扩大、产业转型升级等（如图1所示）。产业政策内部又可分为两个维度，一是提高生产要素组合效率的相关政策，如提升农业生产能力和产能基础的政策，壮大经营主体并完善现代农业经营体系的政策，以及农业支持保护制度和资金支持的相关政策。二是产业内部与结构的优化，这部分政策既有疏通农产品流通渠道、突破市场的天花板的方面，又包括促进农村产业结构优化和附加价值提升、推动乡村产业深度多元发展等方面。

图1 产业兴旺政策模块结构

（一）农业生产能力

提升农业生产能力的相关政策重点是提升农业装备和信息化水平、制定粮食安全保障机制及耕地建设政策，加强农业科技支持，后者又可细分为建立农业科技创新平台基地、加快农业科技成果转化应用等一系列具体政策。2017年6月，农业部办公厅下发通知直接部署基层农业技术推广体系改革与建设相关工作，文件要求各地引导市场化主体参与农业技术推广服务，建设长期稳定的农业科技试验示范基地，建立农科教产学研一体化农业技术推广联盟，选拔学历水平和专业技能符合岗位职责要求的人员进入基层农业技术推广队伍并实施技能培训。农业部还强调基层农业技术推广工作应完善绩效考评体系与方法，在量化指标方面提出了具体的目标要求。这些指标包括农业科技示范主体抽样满意度、基层农业技术人员进村入户开展技术指导服务时间、全国农业主推技术到位率等[1]。2019年4月，农业农村部办公厅发布《关于加强农业科技工作助力产业扶贫工作的指导意见》，再次突出农业科技在引领农村产业发展中的重要作用。[2]

（二）经营体系

要实现产业兴旺的总目标，需要提高生产社会化、组织化程度，这对扩大新型经营主体与完善多元化农业经营体系提出了要求。新型经营主体之“新”在于与众多从事同质农业的小农户区别开来，是更加专业化的生产单元。而所谓多元化的现代农业经营体系主要包括“统一”和“分治”两个层面，前者指的是经营服务体系中应包含集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业，而后者指向更为微观的经营主体，如普通农户种养大户、家庭农场等。两个层面联合补充，构成多元经营主体共存的局面。[3]

从新型农业经营主体多元融合发展这一政策方向可以看出，未来中国特色的立体式、复合型农业经济体系会更加突出融合发展、利益共享的特征。[4]一方面，农业企业、普通农户、家庭农场、合作社等各类经营主体具有差异性的功能定位与比较优势，在农业产业链拓展的过程中互融互通有助于发挥各自优势，共同壮大。因此，现行政策鼓励发展家庭农场联盟、合作社联合社等蕴含多种资源组合的融合方式。另一方面，尽管现代化农业经营、连片规模经营是未来发展的大方向，但是在近期阶段小农户家庭经营将仍是我国主要的农业经营方式[5]。因此，确保小农户共享农业现代化发展红利是农业经营体系政策的重要目标，具体政策措施包括鼓励组织龙头企业与农户共同经营、设立风险资金、提供信贷担保，鼓励新型经营主体与小农户建立契约型、股权型利益联结机制来探索实行保障农民利益的分配机制等。

（三）资金支持

作为重要的生产要素，资本能撬动土地、劳动、知识等要素，在推动产业兴旺发展的过程中起到杠杆和枢纽的作用。当下，乡村产业发展还面临着较大的资金缺口问题，资本流入农村尚存在多种壁垒。从为产业发展提供更坚实的资金支撑的角度出发，我国出台的相应政策双管齐下，一方面加强对支农扶农的投入，另一方面则致力于盘活农村外部资本。

首先，在支农扶农的投入方面，相关政策着力于完善农业支持保护制度，在财政支持中体现对农村产业发展的必要倾斜，如农业补贴政策、农产品收储制度、农业保险制度等。根据经济合作与发展组织（OECD）数据，我国生产者补贴等值在2000年到2018年间总体呈上升趋势（如图2所示），体现出我国近年来支农惠农政策的范围在不断扩大，力度也不断强化。在乡村振兴战略出台后，农业补贴政策更是特别注重提高补贴对象的瞄准性与实施的精确性，补贴政策之间搭配分工明确，有针对性地回应产业的“弱势特征”。

图2 2000-2018年中国生产者补贴等值变化折线图[6]

另一方面，我国也推出了一系列金融支农政策，致力于盘活农村外部资本，为社会资本流入农村降低壁垒、拓宽渠道，完善商业性保险与政策性保险联合体系，以分散涉农资本风险。我国农业农村部、财政部、中国农业发展银行等部门已颁布多项政策以深入推进农业领域政府与社会资本的合作，加大PPP模式的推广应用。具体政策例如建立PPP综合信息平台项目库，划定农业绿色发展、现代农业产业园、互联网+现代农业等重点领域，创建国家农业PPP示范区，规范项目管理过程中的绩效、债务、风险和信息公开等内容。

（四）农产品流通渠道

农业具有内在的生产与消费主体分散的特性，这决定了农产品流通渠道是乡村产业更高质量发展的决定因素之一。目前信息化是各类产业发展的主导趋势，互联网与农业的结合有助于拓宽农产品流通渠道，解决农产品的销路问题。早在2015年国务院就针对农村电子商务发展发布了政策性文件，之后各部门又出台各项政策着力推动大力发展农村电子商务，以电信通讯基础设施建设作为基础，开展农产品电商出村试点，打造农产品电商供应链，健全农产品质量检测和追溯体系。

此外，在保证粮食安全的方针前提下，实施农业对外合作政策，开拓国外市场、鼓励农产品国际贸易也是疏通农产品流通渠道的一条新路，是能帮助农业走出去开拓广大市场的举措。“一带一路”是我国深入改革开放的重要举措，在这一战略框架之下，我国制定了《农业对外合作规划（2016—2020年）》，囊括5年间有关农业国际交流合作、农业外贸发展、农业对外投资合作、出口农产品生产基地建设等具体政策，体现出加快推动形成农业全面开放新格局、促进农业外向型经济进一步深入的政策导向。

（五）产业转型升级

农村产业是系统化、多元化的概念，在种植业、饲养业、畜牧业等传统农业之外，农村产业不能忽略的部分包括产业链延伸发展而形成的第二三产业，这些非传统农业的领域也成为了农村产业崭新的增长点。正因如此，产业转型升级政策结合目前中国农村产业的发展现状，致力于传统第一产业本身的升级与转型，推动农村产业深度融合，同时挖掘第一产业食物供给功能之外的休闲、文化功能，探索融合服务业的可能性。

推动农村产业转型升级的政策包括下几点：第一，调整农业结构，如农业区域结构、产业结构和品种结构等；第二，质量兴农，如推进农业全程标准化、培育农业品牌、提高农产品质量水准等；第三，发展特色农业，重点支持绿色农业促进项目，提供财政支持并举办项目试点[7]；第四，促进三产业融合，如开展特色互联网农业小镇试点、乡村旅游等。除此之外，农业数字化被置于产业转型升级的前沿阵地，从电子商务到结合区块链、大数据、5G等最具发展前景的技术应用，许多支持数字乡村建设的政策也相继出台。

二、生态宜居

乡村振兴战略布局中，生态宜居的要求具有关键意义，主要指向乡村生态政策模块。在生态宜居总目标的指引下，乡村生态政策主要针对以下几个关键问题：如何修复治理已遭受污染的生态环境，如何平衡好生态保护与农业开发的关系，以及如何改善人居环境等（如图3所示）。乡村发展过程中，生态保护与农业开发常常是一组矛盾体，妥善处理环境与开发的关系是生态政策制定关键。一方面需要通过限制开发来保护生态资源，另一方面需要与产业政策中的要求相呼应，推进农业自身的绿色发展，通过这两方面平衡生态与开发的关系。

图3 生态宜居政策模块结构

（一）环境修复治理

治理既存的农村环境突出问题，修复已遭破坏的生态资源是建设生态宜居的乡村的重要要求，为此我国颁布了多项关于环境修复治理的政策与法规。例如，2017年农业部发布文件，对农业面源污染防治攻坚战重点工作作出部署，内容包括开展化肥农药使用量零增长行动、推进养殖粪污综合治理行动、秸秆综合利用行动、耕地修复、面源污染防治技术推广行动等[8]，旨在以各类专项活动的形式重点治理具体的污染问题，为治理农村环境提供有效的支持政策，打好农业污染防治攻坚战。

环境修复治理政策还强调将修复治理与安全利用相结合，在加强资源和生态保护的同时考虑农业的可持续性发展。譬如，农业农村部与生态环境部联合发布了关于污染耕地安全利用工作相关政策，其中“土十条”（即《土壤污染防治行动计划》）规定的最终目标是治理修复面积达到1000万亩，轻中度污染耕地中实现安全利用的土地面积达到4000万亩，受污染耕地的安全利用率提升至90%左右。

（二）生态资源保护

耕地、水、草原等重要农业资源是农业发展的基础，长期过载生产会产生地力损失等难以逆转的问题，极大阻碍乡村的可持续发展。乡村振兴战略提出以来，中央各部委部署的相关政策十分丰富，力求不断健全生态系统保护机制。这些政策包括生态红线制度、水（耕地、草原）等资源保护政策（如，河长湖长制、草原禁牧、水源地保护）、生态搬迁政策、生态补偿政策。其中生态补偿政策对于缓和生态保护与农民民生、产业发展的紧张关系具有重要作用。国家相关部门十分重视这一创新性政策的探索，接连颁布政策将长江流域作为重点区域进行政策试点。2018年颁布《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，2019年印发《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》，标志着长江流域重点水域禁捕补偿制度的初步建立。这几份政策文件对于长江水域作出清晰划分，类别包括水生生物保护区、干流和重要支流保护区以外的水域、大型通江湖泊保护区以外的水域和其他相关水域，分类分阶段根据水域特定要求实施禁捕。同时，以一次性补助和过渡区补助的形式为退捕渔民提供临时生活补助，同时提供社保、职业培训等活动所需资金作为补偿安排。

（三）农业绿色发展

建设生态宜居的乡村要求以农业为代表的乡村产业不断作出符合环境要求的变革与转型，走亲环境的可持续发展道路。农业绿色发展具有注重资源节约、环境友好、生态保育、产品质量四个方面内涵。[9]与之对应，相关政策主要包括以下内容：农业清洁生产政策、农业节水政策、循环农业政策、农业废弃物资源化政策、农药化肥减量化政策、轮耕轮休政策等。这些政策着眼于农业生产的各个环节，加快生产方式变化转型。以农业废弃物资源化政策为例，农业部于2017年7月下发2017-2020年畜禽粪污资源化利用行动的方案，要求将定期督查畜禽规模养殖场定位为长期坚持的机制，并进行清洁养殖工艺、粪污资源化利用技术的大力推广，同时创建畜牧业绿色发展示范县。

（四）人居环境改善

近年来人居环境提升一直是涉农部门积极倡导的重点。2018年2月，《农村人居环境整治三年行动方案》由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布，列出了多项重点任务，包括推进“厕所革命”、农村生活垃圾治理、农村生活污水处理、乡村绿化、乡村规划、村庄景观开发、完善建设和管护机制等。①中华人民共和国国家统计局，第三次全国农业普查主要数据公报.根据2006年和2016年分别进行的第二、三次全国农业普查数据对比，可以发现这10年间我国农村卫生处理设施及农村家庭卫生设施水平产生了显著提升（见表1、表2）。

表1 全国农村卫生处理设施的镇和村比重（单位：%）

表2 按家庭卫生设施类型分类的全国农村住户构成（单位：%）

案例1：农村人居环境整治经验——浙江“千村示范、万村整治”工程案例

2003年乡村振兴战略尚未提出，习近平总书记时任浙江省委书记，他在全省启动了“千村示范、万村整治”工程，在改善农村人居环境方面取得了显著成效。此工程有着极强的示范意义，在乡村振兴战略背景下仍被作为学习借鉴对象在各地推广，产生了连串的正向政策影响和效应。

当时的浙江农村建设明显滞后，根据省农办调查摸底，当时浙江省环境较差的村庄达3万多个。[10]由此，浙江“千村示范、万村整治”工程正式推出，重点攻坚农村“三生”（生产、生活、生态）环境改善，开启了村庄整治建设大行动。各阶段工程内容涉及脏乱差环境整治、改水改厕、村道硬化、污水治理、绿化亮化、村庄综合治理等。习近平亲自提出要求在5年的时间里，不仅要全面治理1万个左右的村庄，还要把其中10%的中心村打造成“全面小康示范村”。15年来，浙江省以坚守“千万工程”为使命，从示范引领开始探索，之后整体推进、深化提升，取得成果后不断反思进步、转型升级。这种政策一以贯之的实施带来了丰硕的政策成果。目前，全省范围的建制村都实现了农村生活垃圾集中处理，卫生厕所覆盖率、生活污水治理覆盖率、畜禽粪污综合利用、无害化处理率几乎达到100%，成为各地农村人居环境整治可参考的样板项目。[11]此项政策的效果还获得国际认可，浙江被联合国授予“地球卫士奖激励与行动奖”。[12]

浙江经验的主要经验在于始终发挥绿色发展理念在农村人居环境综合治理中的引领作用，并实现高位推动和农民、实体力量调动的良性结合。实施过程中党政“一把手”亲自监督实施工作，坚持系统治理，不惜真金白银投入的要素保障。这项政策本身对乡村领域人居环境改善推进阶段有借鉴意义，其蕴含的绿色发展理念、农民和市场主体力量激活、资金支持体系、因地制宜原则等贯穿乡村振兴体系之中。

材料来源：新华网、钱江晚报、《关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程的报告》[13]

三、乡风文明

乡村文明是乡村振兴的思想保障，主要指向乡村文化政策模块。此模块政策主要以繁荣发展乡村文化、满足农民精神文化生活需求为目标，旨在在新时代焕发出乡风文明的新气象、扩大和丰富中华优秀传统文化内涵并继续传承下去。在乡风文明总目标的指引下，乡村文化政策主要有以下几个关键点：思想道德建设、乡村教育、乡村文化传承与发展和乡村公共文化服务（如图4所示）。思想道德建设是乡风文明的基础，乡村公共文化服务为乡风文明提供基本保障，乡村文化传承与发展则推动文化的创新发展，而乡村教育则是提高乡村文化水平、培养乡村人才的长久大计，为产业发展和乡村治理等提供人才输送的保障。

图4 乡风文明政策模块结构

（一）思想道德建设

农村思想道德建设是乡风文明的重要内容，起到为农村发展提供思想保证的作用。道德建设政策需要依托中华传统文化，致力于弘扬道德、宣扬正义、见义勇为、帮扶弱者等传统美德，培育淳朴民风。其政策路径有家风建设、移风易俗等，倡导的道德标准涉及社会生活的各领域，包括社会、职业、家庭及个人坚守的各类“德”。[14]同时辅以文明村镇、农村文明家庭、星级文明户、五好家庭等评选工作，将教育与表彰寓于一体，充分发挥道德模范引领作用。

（二）乡村教育

教育是文化素质提升最直接的方式，是从根本上进行乡风文明建设的手段。一直以来农村地区与城市相比，群众受教育水平普遍偏低，加之原先的经济、文化基础薄弱，通过实施乡村教育相关政策加强乡村教育，培养乡村人才可以说是精准扶贫的长远之道，更是乡村振兴的重大任务实施。在《乡村教师支持计划（2015—2020年）》《教育脱贫攻坚十三五规划》等综合类纲领性文件之下，具体政策有继续普及义务教育、完善学生资助体系、学校基础设施建设、教师队伍建设，此外还包括关注度日渐提升的民族教育发展、职业教育提升等。这些政策实施对象涵盖学生与老师，实施阶段覆盖学前教育与高中教育，实施领域包括普通教育与职业教育等教育全阶段，形成了服务于全年龄段、各阶段教育的政策循环。[15]

（三）乡村文化传承发展

乡村发展的思想源泉是乡村文化。乡村文化传承与保护的相关政策既包括乡村文化的保护政策，可具体到文物、古迹、传统村落、农业遗迹、民族村寨、非物质文化遗产保护政策等，也包括从传统中推陈出新、挖掘商业价值、推动乡村文化产业发展等政策。在乡村文化产业发展政策方面，2017年4月文化部进行了总体规划，鼓励农村再思考、发掘特色文化资源，在县一级探索特色文化产业并形成产业群。该文件指出特色文化乡村既要求文化特点鲜明，还要主导产业突出，各地应对这样的项目进行支持。[16]值得注意的是，此部分政策与产业兴旺政策模块的乡村产业转型升级有密切联系，同归于第三产业的文化产业发展，不仅有助于促进乡风文明总要求的达成，同时也是乡村三产业融合的重要方面。

案例2：成都川西林盘保护修复工程，生态、产业、文化三位一体推动乡村振兴

2018年以来，成都市依托当地川西坝子独特的林盘体系，大力实施川西林盘保护修复工程，融合建设特色文化产业、山水林田生态整治、乡村产业转型三类政策设计，在打造符合产业兴旺、生态宜居、乡风文明三项目标的乡村新形态方面取得了很大进展。

“川西林盘保护修复工程”是成都市2018-2022年规划的十大重点工程。青瓦、土墙的林盘是极具地域特色的乡村景观，具有生态物种多样、文化传统丰富等特征。修复工程正是考虑到这些特点，采用“特色镇+林盘+产业园”“特色镇+林盘+景区”等建设模式推进林盘保护修复，目标建成100个特色镇（街区）、1000个特色林盘聚落，新建天府绿道1500公里，并配备特色主题民宿、文化酒店等设施。政府出台一系列支持政策作为支撑，包括建立100亿元特色镇和川西林盘建设发展基金、鼓励通过PPP模式等方式引导社会资本参与并股权投资、担保、贴息等方式给予支持。[17]此前，成都市蒲江县甘溪镇明月村就已经投入6000万元作为项目试点建成了占地77亩的明月新村，当地特色农业兴旺起来，既构成了良好的生态本底，又成为村民的收入来源。2017年全村共接待了18万人次的游客，乡村旅游和文旅收入大幅上涨。

成都的这一政策实践充分证明了乡村文化建设中蕴含的前景，以及其与产业建设、生态建设结合的巨大潜力。依托当地自然条件，深挖传统文化，以文化作为乡村振兴的精神支柱与滋养原料，探索生态与产业的均衡与结合，开辟出颇具特色的乡村振兴之路。

资料来源：成都政府网、成都商报[18]

（四）公共文化服务

乡村公共文化服务是向乡村居民提供公共文化产品与服务、保障农民文化权利、丰富乡村居民的文化生活的制度总称，包含文化设施建设、文化产品发展、文化活动开展等。《乡村振兴战略计划（2018—2022年）》中规定要建立群众文化需求反馈机制，充分利用各类资源不断丰富文化服务内涵，更好对接村民的文化生活需求。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中列出的具体政策包括加强基层文化产品供给、文化阵地建设、文化活动开展和文化人才培养，还倡导结合民俗活动，根据当地特点开展文体活动。此外，公共文化服务还需要见微知著，从小处着手关照农民的文化需求。如文化部《“十三五”时期繁荣群众文艺发展规划》就特别提出了“戏曲进乡村”政策，将戏曲作为农村公共文化服务供给的重要内容，要求对属于国家贫困地区范围的每个乡镇两个月配送一场以地方戏为主的演出，解决农民看戏难的问题，推动形成政、企、社协同推动农村文化建设的局面。

四、治理有效

治理有效是乡村振兴的制度保证，主要指向乡村治理政策模块。此模块政策的主要目标是加强共产党领导基层乡村组织，健全乡村现代化治理体系，旨在打造共建共治共享的现代社会治理格局。为了实现治理有效的总目标，乡村治理政策可划分为以下关键点：组织体系、法治建设、政务服务和人才队伍建设（如图5所示）。组织体系建设涉及乡村治理的领导中心，法治建设主要与治理的方法、依据相联系，政务服务则是联系广大乡村居民的路径，人才队伍建设为治理提供人才保障，它们对于乡村治理共同发挥着不可或缺的支撑作用。事实上，本模块的治理政策紧密融于其他各项政策之中，若无健全的治理体系，其他任何政策均难以高效推行，更无法达成相应的政策目标。

图5 治理有效政策模块结构

（一）组织体系

党在乡村治理中发挥着统一领导的作用，村民自治组织和监督组织则是微观治理的基础，这两者与经济社会组织（如集体经济组织、农民合作组织等）共同构成村级组织体系。为完善以村党组织为领导的乡村治理体制机制，人事方面的政策安排要求村党组织书记不仅担任村民委员会主任，同时兼任村级集体经济组织、合作经济组织负责人。此外，还要求推行村“两委”班子成员交叉任职、村“两委”换届候选人县级联审机制。组织内部要突出党员的模范引领作用，这点在引导农民群众跟党走中尤为重要，党员联系农户、党员户挂牌、承诺践诺、设岗定责、志愿服务等政策充分体现出党为人民服务的原则。此外，要求完善村民（代表）会议制度，赋予村民更多机会加入村域的公共事务平台，充分利用治保会等群防群治组织，在协商议事形式方面不断创新，在实处办好村代会、议事会、理事会、监事会等等。

（二）法治建设

在自治、法治、德治三治融合的乡村治理体系中法治是根本依据，是乡村治理现代化的基石。要进一步加强法治建设，首先要在农村范围内推广法治文化。“法治文化应包含法治意识、法治思想、法治信仰等法治精神，宪法和法律制度的建立与配套，法治组织的架构和运作等内容。其中，法治精神是法治文化的核心。”[19]结合目前中国乡村的发展阶段，乡村法治建设政策着眼于法治文化推广与法治服务供给的结合，主要包括法律服务供给、法律业务培训、乡村矛盾纠纷调处化解机制、“民主法治示范村”创建活动、平安乡村建设以及农村法治宣传教育工作。

（三）政务服务

村级组织常常陷入行政事务多、负担重的困境。推动建立有效的乡村治理格局需要减轻村级组织负担，规范村级政务工作，将政府服务与农民需求更好对接，以真正发挥便民与治理的目的。具体政策主要分为规范村级组织工作事务、乡村便民服务、村级事务阳光工程、行政审批下移政策几个类别。其中，规范村级组织政策主要围绕简化组织机构、切实减轻村级组织负担、规范政务管理和建立“智慧村庄”综合管理服务平台等方面。便民服务政策旨在通过改变服务方式、建设平台机制和优化服务基础设施等以提升服务能力。乡村政务服务不能遗漏群众监督一环，“村级事务阳光工程”是便民服务、政务服务公开透明化的一揽子工程，力求实现实现公开经常化、制度化和规范化，更好地将政务服务与农村人民群众相联系，发挥村民对权力的有效监督，提升群众的参与感和幸福感。

（四）人才队伍

人才队伍的建设情况直接决定了乡村治理水平的高下。事实上，不仅是治理有效政策模块内部，乡村振兴的一切政策都依靠“人”的实施和推行、依靠“人”的智慧与实践，人才队伍建设政策在整个乡村振兴战略中发挥着保障作用。目前，乡村人才建设面临多重挑战，在城镇化的大流中乡村人口流失严重，农村环境缺乏吸引人才回流的动力，对于已吸纳人才的培养、管理和使用机制中也存在不完善、不科学的问题。[20]面对这些问题，人才队伍建设等政策应运而生。具体政策有：首先，将各类人才资源聚合到人才队伍中，既在当地取材进行带头人队伍建设，又通过乡村人才培育引进政策吸引农村致富能手、在外务工人员、大学毕业生、退伍人员等参与乡村治理；其次，完善已有的人才队伍管理，保障村干部报酬，健全报酬兑现机制，将其与绩效考核挂钩，分层分类推进培训工作，保证队伍的积极性并不断提升工作水平。例如，中组部联合农业农村部每年会定期发布农村实用人才带头人和大学生村官示范培训计划。2019年计划中，培训对象覆盖贫困村党组织书记、村委会主任、大学生村官、党员骨干以及新型农业经营主体负责人、农村创业带头人等参与乡村建设的各类主体，培训内容回应前沿问题，包括创业富民、乡村发展治理、大学生村官能力建设、农村妇女带头人培训班、农业农村信息化专题等内容。[21]此项政策综合考虑了全国各地乡村人才能力建设的多方面需求，有助于切实提高乡村治理人才队伍的素质水平与业务能力。

五、生活富裕

生活富裕是乡村振兴的根本目标，也是对乡村振兴成果的检验，主要指向乡村社会保障政策模块。乡村振兴是要让农民过上好日子，生活富裕模块的政策以农民收入水平提高，脱贫攻坚成果得到进一步巩固，保障改善农村民生为主要目标。达成生活富裕的目标主要有几个关键点：农民增收政策、农村社会保障政策、农村劳动力就业政策以及生活基础设施政策（如图6所示）。没有完善的生活基础设施，生活富裕如同失去物质基础的空中楼阁。农村社会保障体制突出对弱势群体的关注，是增进福祉的基本要求。农民增收政策以及农村劳动力就业政策则结合起来，分别从收入和就业两个角度帮助农民提高收入和生活水平。

图6 生活富裕政策模块结构

（一）农民增收

农民增收处于乡村振兴战略中的突出位置，是生活富裕政策模块下最直接的目标，是在从农村扶贫到乡村振兴转换过程中不变的核心内容。我国农民收入结构较为多元化，主要可以分为工资性收入（劳动报酬收入）、家庭经营性收入（包括农业和二、三产业收入）、转移性收入以及财产性收入[22]。本文重点讨论农民通过农业生产和其他乡村产业经营获取的家庭经营性收入以及通过国家补贴、奖励等政策获得的转移性收入。

要提高农民的家庭经营性收入，首先要保障农民个体能在产业整体的发展中获得收益分享，因此需要农民共享发展成果的政策完备。农民参与农业产业化联合体、惠农富农的利益联结机制、联农带农激励机制等政策均是针对农民家庭经营性收入提高提出的方案。这些政策一般与产业政策寻求结合，在促进产业链发展的同时带动农户获取红利。例如2016年《农村产业融合发展试点示范方案》中特别将健全产业链利益联结机制、让农民更多分享产业增值收益列为试点示范的主要任务。文件中鼓励试点示范县围绕股份合作、流转聘用等利益联结模式，龙头企业与农户同分担风险，形成利益共同体[23]。

另一方面，从提升转移性收入入手，各类直接补贴、大县奖励政策、农业保险补贴政策不断为农民收入提高提供基础支撑。财政部、农业部每年发布的《重点强农惠农政策》都将此类政策作为重点，根据每年的实际情况进行适当调整。例如，2019年的惠农政策针对特定产业与区域重点支持，直接面向粮油重点生产地实施省份奖励，对猪、牛、羊等家畜调出大县进行资金奖励；在内蒙古和东北三省发放玉米及大豆生产者补贴。此外，与产业兴旺政策模块的资金支持部分相联系，国家对农业保险给予保费补贴支持，农民自缴保费比例一般不超过20%。

（二）农村社会保障

社会保障政策在农村社会建设和福利供给中承担重要作用，有助于保障乡村居民的基本生活质量、调节农村收入分配、促进农村社会和谐稳定，进而更好地建设生活富裕、幸福愉悦的乡村社会。农村社会保障政策主要包括农村基本医疗保障建设、基本养老保险建设、社会救助体系建设、特殊群体社会保障建设几个方面。农村基本医疗保障包括城乡居民基本医疗保险和大病保险两个方面。农村基本医疗保障政策发展方向着眼于城乡制度整合，为城乡提供平衡的医疗服务。2014年起，全国开始建立城乡统一的养老保险制度，决定将新农保和城镇居民基本养老保险两项制度结合起来实施。近年来，城乡居民基本养老保险制度在参保缴费激励约束机制、保障机制、待遇确定和基础养老金标准正常调整机制等方面进行了不断完善。此外，农村最低生活保障制度是农村社会救助的核心内容，近年来其保障标准和补助水平不断提高。最后，各项农村社会保险政策都体现了对贫困户的大力帮扶。根据《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》，政府应代缴所有或一部分最低标准养老保险费，并为个人缴费部分给予补贴。实施贫困户降低起付线、提高报销比例和封顶线等医疗保险倾斜性政策等政策也都体现了对特定群体的重点体恤关怀。

（三）农村劳动力就业

我国社会主义市场经济体制不断变革和完善，各类产业与城镇化不断发展。在这一背景下，越来越多的农村劳动力来到城市务工，在城市就业所获的劳动报酬类收入在农村居民收入结构中所占比例日益提升。从2006年国务院5号文件发布以来，农村流动就业制度逐步推进并不断完善，国家推出城乡劳动者同工同酬、劳动就业服务和技能培训、劳动保险、农民工权益保护等政策，解决进城务工人员面临的实际困难。

此外，在乡村振兴战略提出之后，国家政策有意识地引导农村劳动力融入城市和反向创业的双向流动的良性循环，推动城乡共同融合发展。例如，我国在2016年发布了专项五年计划，对农民工等人员返乡创业进行培训。培训的主要行业是生产性和生活性农业服务业，互联网创业被置于重要位置，农村电子商务百万英才计划、农村青年电商培育工程都直接针对农村创业和电子商务的结合。同时五年计划中还要求跟踪扶持创业对象，完善长期的创业孵化对接机制[24]。此外，人力资源社会保障部携手扶贫办、妇联等多部门举办的“春风行动”专场招聘会已经在全国范围持续推广15年，在招聘平台搭建之外，还融合了服务、培训、维权内容，为农村劳动力转移就业、返乡创业提供坚实支持。[25]

案例3：构建创业生态系统，引领农民工回乡创业：以四川省仁寿县为例

在乡村振兴与“万众创业、大众创新”的双重战略之下，四川省仁寿县成为国家首批返乡创业试点县之一，当地通过各类政策手段为农民返乡创业构建产业平台、提供优质创业服务和保障措施，近年来在政府主导下初步构建出凝聚企业、政府、当地劳动力、返乡劳动力的创业生态系统，直到2019年全县吸引14.9万人回乡就业创业，其中自主创业人数达3万以上，为实现乡村生活富裕提供了可借鉴的经验。

仁寿县利用重点产业的虹吸效应，为返乡创业搭建产业平台。当地依托县内工业园，引进信利集团、德国通内斯等龙头企业带动就集群集约的产业发展。仁寿县还背靠2个农业园区和2个旅游景区，引导返乡农民工投身农旅创业，构建多样化的创业图景。产业先行带动更多在外村民进入关联行业，返乡者到2019年为止已创办工业及关联企业100余家、农家乐等3400余家。这些落地当地的企业又进一步吸引更多在外劳动力回乡应聘，政府主办的“春风行动”进城务工人员返乡专场招聘会作为桥梁，搭建起返乡农民工就业平台，整体构成良性循环。

仁寿县政府不仅是引导者，还是生态系统中的支持者、服务者。当地成立创业服务中心，同时担负起创业服务提供与创业指导会、交流会等活动举办的职能。同时，为了便捷创业人员办证办事，当地开设创业绿色通道，从公司注册到税票领取时间压缩至4个工作日。仁寿县支撑返乡创业的资金占到产业发展资金的60%，提供的资金支持措施包括针对返乡创办企业吸纳人数1000元/人的一次性奖补、1万元的一次性创业补贴，2019年小微企业3亿元以上普惠性降税降费等，切实帮助创业企业解决资金筹措难题，利用政策工具助力做大做强。

资料来源：《四川省仁寿县助推农民工返乡创业“引凤筑巢”案例研究》[26]

（四）生活基础设施

基础设施是乡村生存发展的支柱，各类基础设施水平的提高能便利农村居民生活，提高居民福祉，保障改善民生，推动生活富裕、幸福的乡村建设。乡村产业发展依赖农田、水利等基础设施，乡村文化发展依赖文化服务中心等基础设施，可以说基础设施是一切政策落实的基础。按照服务的性质划分，农村基础设施可以分为生产性、生活性基础设施、人文性和流通性四大类。[27]在促进民生方面，与村民衣食住行息息相关的交通、物流、能源利用、信息化等生活性基础设施建设是考虑的重点。相关政策有为乡村硬化路建设订立目标、重视道路养护、供电系统优化、农村供水安全保障体系建立等。近期，关于农村信息化基础设施建设的政策被重点推行，财政在2018、2019年的重点强农惠农政策中均将提及信息进村入户整省推进示范，要求尽快修通修好“信息高速公路”，中央财政对入户采取市场化建设运营给予一次性奖补。