环境污染责任保险地方试点政策创新与实践研究

袁东辉，李萱，杨姝影，文秋霞，郭林青

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

2013年原环境保护部与原中国保险监督管理委员会印发《关于开展环境污染强制责任保险试点的指导意见》(简称《指导意见》)，要求各地开展环境污染强制责任保险试点(简称地方试点)。目前，全国除港澳台地区以外的31个省份均已开展环境污染强制责任保险试点，覆盖涉重金属、石化、危险化学品、危险废物处置等行业。保险公司已累计为企业提供超过1600亿元的风险保障。2017年，据统计，全国投保企业1.6万家次，保费3.15亿元。2018年以来，贵州省、深圳市、山东省、海南省等纷纷开展新一轮地方试点，在投保责任范围、责任限额、风险管理等方面的实践和探索已经远远超出了指导意见的要求。

学者们主要从宏观政策立法与微观风险定价两个维度对环境污染责任保险开展研究，多数学者认为立法强制是环境污染责任保险发展的必由之路，竺效[1](2015)认为应当研究制定《环境污染责任保险法》，并在环境单行法中修改制定强制投保条款；李萱等[2](2018)认为应当在现行立法框架下通过规范环境污染责任保险条款的方式予以突破；张瑞纲[3](2019)认为应当立法并在法律允许的基础上予以财政支持。彭瑶中[4](2018)认为环境污染强制责任保险的立法工作可采取部门规章向行政法规、法律过渡的形式。多数学者认为企业环境事故风险应作为保险定价的重要参考依据，MERRIFIELD J[5](2002)认为环境污染责任保险保费应当重点参照保险公司获得利润和低额污染事故发生的概率。游桂云[6](2011)采用保险精算定价法与期权定价法确定环境污染责任保险费率；郑苏晋、姚丹[7](2015)认为应当建立环境污染责任保险费率的奖惩系统，将赔付率作为环境污染责任保险费率的调节基础，并适当引入生态环境部门对投保企业的定期检查情况作为费率调节的参考因素；方晓栋[8](2016)认为应当建立具有针对性的风险评估体系；尹晶[9](2019)采用基准费率加调整系数的思路提出投保企业具体费率的确定方法；袁东辉、尚浩冉等[10](2019)建立了环境污染责任保险风险评估的指标体系，评估结果与市场费率及责任限额挂钩。目前，对开展试点政策评价的研究较少，部分学者从试点层面开展研究认为我国环境污染责任保险试点存在“双轨制”[11]和企业内生投保动力不足[12]的问题，因此以环境污染责任保险试点信息报送数据为基础，通过重点试点调研的方式对全国试点政策评估具有重要的研究意义。

1 地方试点政策实践进展趋势

1.1 试点政策“强制”趋势愈显

2013年，原环境保护部与原中国保险监督管理委员会联合发布《指导意见》，2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》中明确规定“鼓励”投保环境污染责任保险，由于缺乏上位法律与政策依据，环境污染责任保险试点的“强制”颇受争议。

2015年9月，党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”，为环境污染强制责任保险政策出台提供了依据。原环境保护部于2017年发布《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》进一步释放建立环境污染强制责任保险制度信号，对部分地方试点起到了较大推进作用。在此背景下，部分省市发布了新一轮环境污染责任保险试点方案。2017年12月，原贵州省环境保护厅与原贵州保险监督管理局联合印发《贵州省关于开展环境强制污染责任保险试点工作方案》。2017年12月，深圳市人居环境委员会与深圳银行保险监督局联合发布《深圳市环境污染强制责任保险试点工作方案》。2018年6月海南省生态环境厅与海南银行保险监督局印发《海南省环境污染强制责任保险试点实施方案》。2018年12月山东省生态环境厅、山东省地方金融监管局、山东银行保险监督局联合印发《山东省实施企业环境污染责任保险管理办法》。

新一轮试点过程中，试点政策均已明确强制投保的管理思路，规定强制投保行业，发布强制投保企业名单，明确生态环境部门责令限期投保的权利，并与环境信用评价挂钩，环境污染责任保险的“强制”特色更加明显，强制投保可以有效将企业的环境事故风险的外部成本内在化，通过市场化手段为企业履行环境侵权责任提供担保，兼具效率与公平性。

1.2 试点投保范围明确

新一轮试点中，主要采用“范围+清单”的方式明确应投保企业，试点政策借鉴原环境保护部发布的《环境污染强制责任保险(征求意见稿)》的投保范围，结合地区产业情况，明确投保范围，其中从事石油和天然气开采、化学原料及化学制品制造、危险废物、重金属排放的行业企业和曾经发生过突发环境事件的企业在各试点政策中基本被纳入强制投保范围。同时地方试点的投保范围也体现了主要行业类型差异，如山东和深圳将油气码头纳入投保范围，贵州将尾矿库纳入投保范围。在明确投保范围的基础上，新一轮试点方案中明确规定由生态环境部门负责公布行政区域内应当投保企业名单，进一步明确了企业的投保责任，有效解决了以往试点中存在的部分企业不明确是否属于投保范围的问题。

1.3 保险产品性价比逐步优化

环境污染责任保险产品性价比主要通过风险保障、保费以及费率三个指标衡量。风险保障体现环境污染责任保险产品能够提供的最大环境风险赔付兜底金额。对全国环境污染责任保险试点信息报送数据分析表明，平均风险保障有所提升且逐步趋稳，2013年环境污染责任保险平均风险保障124.75万元，2015年提升至193.65万元，2017年略有下降为191.25万。保费反映保险产品的价格，是企业的投保成本。平均保费先升后降，2013年平均保费为1.86万元，2015年提高至2.92万元，2017年降至1.97万元，在风险保障趋稳的前提下，企业保费负担有所降低。费率反映单位保费的风险保障，是体现产品性价比的重要指标。如图1所示环境污染责任保险平均费率大幅下降，2013年平均费率为1.49%，2014年基本持平为1.51%，2017年下降至1.03%。平均风险保障趋于稳定的情况下，保费与费率的持续下降反映环境污染责任保险保险产品的性价比逐步提升，企业可以使用更少的成本获取更多的环境风险保障，有利于提高企业投保积极性。

图1 我国环境污染责任保险平均费率

1.4 保险市场受政策影响较大

2013年后，保险市场有较大发展，全国大部分省份开始环境污染责任保险试点。随着时间推移，政策热度逐渐降低，环境污染责任保险市场出现萎缩趋势。2017年至今，部分地区开展新一轮环境污染强制责任保险试点，环境污染责任保险市场出现再次发展的趋势。由于各地报送数据有限，本文筛选出2014年与2015年部分具有比较条件的省份的投保企业数量、保费总额与责任限额进行详细比较。如图2所示，贵州、湖南、湖北、四川四个省份出现投保企业数下降的情况，其中湖南省减少263家，下降比例高达54%。贵州、湖南、四川三个省份出现企业保费下降，其中贵州与湖南保费降幅均超过五成，贵州保费下降245.83万元，降幅高达56%，湖南保费下降514.65万元，降幅高达62.03%。在环境污染责任保险市场不够成熟的情况下，稳定的政策引导十分必要，政策的执行效果周期性衰减直接影响环境污染责任保险市场。

注：新疆兵团全称为新疆生产建设兵团。

2 地方试点政策实践面临的主要困境

2.1 缺少科学实用的环境风险定价方案

合理的环境风险定价方案是环境污染责任保险的重要内容，但是由于环境风险评估的复杂性，如何确定企业的保费、责任限额及费率等内容是保险机构面临的较大难题。通常保险定价需要长期的数据积累构建定价模型，目前生态环境损害数据不足以支撑风险定价模型的建立。此外，由于我国目前生态损害鉴定的案件通常涉及金额巨大，使用模型定价可能会造成较大偏差。目前许多试点在操作过程中，对责任限额与保费主要通过企业的行业和规模确定，较为简单易行。从投保企业来看，规模较大的企业对保费的承受力也较高，可以降低环境污染责任保险的推广难度。但是，从环境风险角度看，环境管理水平是环境事故发生率的重要因素之一，规模较大的企业一般环保投入和环境管理水平较高，按照企业规模调节保费可能影响企业加强环境风险管理的积极性。从保险机构看，保险机构希望掌握企业的实际风险以合理控制环境污染责任保险产品的赔偿风险，但又不具备开展企业环境风险评估的专业能力，缺少科学合理可行的环境污染责任保险定价方案成为其发展的瓶颈。

2.2 环境事故预防难以有效开展

通过市场手段增强企业环境风险管理和预防能力是环境污染责任保险的主要目的之一，主要通过两种途径实现，一是通过调节保费促进企业关注和化解环境风险，充分调动企业的内生动力；二是借助保险公司力量开展环境隐患排查，引入外智帮助企业降低环境风险。在试点的具体实践中难以开展环境事故预防工作，主要由于以下几个方面原因：一是当前环境污染责任保险产品的定价方式与实际环境风险未完全挂钩，难以通过保费调整调动企业预防积极性；二是承保环境污染责任保险的保险机构缺乏专业技术能力，无法开展有效的保后事故预防服务，一方面缺乏专业技术力量，另一方面缺乏相关指导性文件和支持机构；三是试点方案中没有明确投保企业和保险机构开展投保后环境隐患排查的权利和义务。

2.3 政府部门权责不清

随着全国生态环境治理形势发展，特别是在机构改革后，各地生态环境部门并不清楚自身在环境污染责任保险试点推动中的权利和责任边界，如在选择采用何种承保模式方面，地方政府通常会有很大困惑。一般来讲，环境污染责任保险的承保模式分为两种，分别是保险公司自由展业和共保体。自由展业不需要政府干预，但是由于生态环境部门对保险公司无监管权，对于保险公司在展业过程中存在的不合理甚至偏离环境污染责任保险发展初衷的做法也无能为力，这将影响企业对环境污染责任保险的认可度。共保体模式一般由生态环境部门组织招标确定保险经纪公司，由保险经纪公司组建共保体，生态环境部门可较大程度参与环境污染责任保险推广过程。但由于投保主体为企业，生态环境部门是否有代表企业招标组建共保体的权利并无明确依据，此类行为对生态环境部门而言存在一定法律风险。

2.4 环境污染责任保险数据信息缺乏共享渠道

数据共享工作对环境污染责任保险政策的实施具有关键作用，由于环境污染责任保险是关系公众利益的责任保险，相关部门必须加以引导和监管。环境污染责任保险涉及的主体较多，除承保保险公司和投保企业外，还涉及生态环境部门、银保监部门、共保体、公众等主体，各主体对环境污染责任保险数据均有了解的需求，既包括环境污染责任保险投保与赔偿数据，也包括企业环境风险与隐患数据。但是现阶段，投保数据各统计口径不统一。银保监部门依赖保险公司上报投保数据，由于共保体共同承保企业风险，会导致重复统计的情况。生态环境部门对保险公司无监管权，难以建立稳定的数据来源。企业投保时开展的环境风险评估数据不向其他主体公开，难以形成良好的生态环境治理局面。生态环境部门与银保监部门对环境污染责任保险信息掌握的程度不同也影响着国家层面环境污染强制责任保险政策的立法进程。

3 环境污染责任保险“贵州模式”创新实践突破

贵州省2018年开展新一轮环境污染强制责任保险试点，在保险责任范围、责任限额制定方式、保险市场运作模式等方面先行先试，在现行政策法律框架下，探索环境污染强制责任保险的实施路径，本文称之为“贵州模式”。贵州模式部分做法突破了以往试点中的问题瓶颈。

3.1 统一保险条款

以往试点中，保险条款一般由保险机构制定，投保企业的话语权较小，存在保障范围小，赔付要求高等问题。贵州省生态环境厅从投保企业角度出发，制定全省统一示范性条款，在责任范围上有较大突破。一是在传统的第三者人身和财产损害的基础上，增加了生态环境损害和应急处置与清污费用以及法律费用。二是规定承保责任是主体责任，不是场所责任，不再将保障范围局限在厂区，只要是由于投保企业导致的生态环境损害，均在承保责任范围内。三是设立三年免费延长报告期，即保险合同到期后三年内的损害赔偿请求能够有效落实，充分考虑了生态损害发生的滞后性与长尾特点，在最大限度上维护了受害人的索赔利益。

3.2 统一风险定价标准

贵州试点使用风险评估确定环境污染责任保险保费定价，贵州省生态环境厅出台环境污染责任保险风险评估指南，通过量化指标的方式引导保险公司和企业开展投保前风险评估。该指南相比于其他试点地区的风险评估指南更为简便易行，进一步促进风险评估标准化与便捷化，通过快速确定风险等级快速确定责任限额与费率。保险机构由于在保险条款中承担了生态环境损害和事故应急处理赔偿责任，更加重视风险评估对于保险风险控制的作用。根据风险表征的路径，量化环境本质风险、管理风险与受体风险，通过指数法计算企业环境风险等级能够解决风险无法定价的基础性问题。在费率和责任限额分级阶段，由于缺乏精算定价的条件，采用市场费率方法，通过环境风险等级与市场化费率和责任限额等级挂钩，形成依据环境风险定价的环境污染责任保险定价标准。

表1 贵州环境风险分级对应责任限额与费率

3.3 统一投承保平台

贵州试点采用“环境污染责任保险服务平台”开展投保企业登记注册、风险评估材料审核工作。该平台可以汇总投保理赔大数据，实现在线投保和承保出单。拟投保企业在统一投保平台注册账号，上传企业基本信息与风险评估资料，共保体核保后签订电子化保单，所有投保流程均在信息化平台完成。信息化平台向共保体与生态环境部门开放，可随时调取投保企业信息。共保体内的保险公司、生态环境部门、保险监管部门均可以进行相关数据查询，探索实现环境污染责任保险的数据积累与共享机制。根据治理理论，信息公开共享是建立治理体系的前提条件，建立数据平台可有效促进环境污染责任保险信息共享和公开，投保和理赔数据可为费率精算和政策完善提供有效支撑，风险数据共享可为企业和行政区域风险分级管控提供数据基础。

4 对策建议

4.1 推进环境污染强制责任保险立法工作

推动环境污染强制责任保险的相关立法工作，是应对试点缺乏上位法依据困境最为重要的手段，《生态文明体制改革总体方案》中明确规定在高风险领域建立环境污染强制责任保险制度，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(2020年修订)》第九十一条中规定“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险”。因此应当尽快在国家层面出台《环境污染强制责任管理办法》对各地环境污染责任保险试点做出具体规定，明确投保企业范围、保障范围、风险评估、隐患排查、责任限额与保费确定方案、事故理赔等内容，并明确保障强制性的具体措施，配套实施细则文件，明确地方生态环境部门权责，规范环境污染责任保险市场发展，充分发挥其防范环境风险的效力。

4.2 构建保前风险评估—保后隐患排查标准体系

从试点经验来看，风险评估是确定保费的主要依据，隐患排查是降低事故发生概率的主要手段，也是调整保费的主要依据，风险评估与隐患排查标准是环境污染责任保险风险定价方案的重要内容。为解决定价方案的成本性、便捷性和科学性的平衡问题，环境污染责任保险应当按照风险构建“两步走”的定价方案体系。第一步：投保前开展风险评估。通过构建环境污染责任保险风险评估指标体系，采用赋值定量的评估方式，确定风险等级，挂钩责任限额与保费，风险评估以书面评估为主，辅以现场评估，在保障评估效果前提下，降低评估成本。第二步：保后隐患排查。在保前风险评估的基础上，开展风险与隐患现场排查。构建环境污染责任保险事故风险与隐患现场排查标准体系，通过现场排查进一步核实企业实际风险隐患，并对可能引发环境污染责任保险事故的隐患现场提出整改建议，设置整改期限，到期复查，以有效借助保险力量降低环境事故发生概率。

4.3 建立多层级环境污染责任保险信息化治理平台

环境污染责任保险信息化是解决环境污染责任保险数据共享问题的途径。构建全国性环境污染责任保险数据信息化平台，由生态环境部与银保监会共同牵头，采取比较灵活的方式，对于已有平台的地方试点开放端口，实现地方平台与全国平台的数据对接，对于暂无平台的地方，可自由选择建设地方平台与全国平台对接，或者由全国平台开放权限，地方试点直接使用全国平台。生态环境与银保监部门应当规定数据共享标准，共享内容应当包括投保企业名单、保险费、责任限额、理赔案例、企业风险评估报告、隐患排查报告、理赔报告等内容，根据使用主体开放不同权限，生态环境部与银保监会使用最高权限，地方试点相关监管部门开放属地查询全部权限。信息化平台运营方应当每年对环境污染责任保险信息进行深入分析，推动环境污染责任保险年报向社会公开。