工程总承包模式下全过程工程咨询服务探讨

孙士雅

（中咨工程管理咨询有限公司，北京 100048）

1 引言

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展已成为各行业发展的要求。目前，我国建筑业仍属于粗放型和数量型增长的产业，投资效益较低，推进建筑业集约化转型势在必行。“十四五”期间，我国建筑业大力推进工程总承包建设模式和全过程工程咨询服务，以期通过完善工程建设组织与管理模式推动建筑业企业增强核心竞争力，进一步做大做强，正是把握贯彻新发展阶段的新任务、新要求，落实新时代“高质量”发展的切实措施。因此，在工程总承包模式下推进全过程咨询服务已经成为建筑业改革发展的主要趋势。

2 国内工程总承包建设模式发展综述

2.1 工程总承包定义

工程总承包指一个承包商或承包商联合体按照合同约定，对整个工程项目从设计到运营实行全过程或若干阶段（2个或2个以上）的承包，是国际通行的建设项目组织实施方式。工程总承包模式体现了集成化管理意识，有利于促进工程项目设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合。该模式鼓励发挥承包商专业优势，使其在单一施工业务基础上集成设计、采购、移交、运营等综合服务，提升核心竞争力，做优做强。

2.2 政策背景

工程总承包并非我国自主开发的建设模式，而是我国大型建筑企业集团，如中国建筑工程公司、中国土木工程公司等，在国外项目的实施过程中，逐步学习和借鉴的世界先进的工程建设模式。特别是随着“一带一路”倡议的提出并逐渐落地实施，我国工程总承包建设模式得到了系统化的战略性助推，实现了更加高速的发展。自2014年起，各部委陆续颁布了推动工程总承包的相关通知，如住房和城乡建设部连续印发了《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市〔2014〕92号）、《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）、《关于征求房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》（建市设函〔2017〕65号）、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包办法的通知》（建市规〔2019〕12号）（下称“12号文”）等多个文件，从提出开展工程总承包试点，到要求加大工程总承包推行力度，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务，并为工程总承包的发展提出了具体解决方案。国务院办公厅也印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（建市〔2017〕19号），要求加快推行工程总承包模式。

综合上述政策文件可以看出，从鼓励、试点、推行、征求意见直至颁布实施管理办法，我国政府一直积极推进工程总承包模式。12号文于2021年3月1日正式生效，标志着我国政府为提升工程建设质量和效益，在房屋建筑和基础设施领域内明确实施工程总承包模式。

3 国内全过程工程咨询服务发展综述

3.1 全过程工程咨询服务定义

全过程工程咨询是对工程项目建设前期的研究和决策以及工程项目实施和运营的全生命周期提供局部或整体的工程咨询服务[1]，是整合投融资决策、立项、勘察、设计、招标代理、造价、监理、项目管理等业务，涵盖项目全寿命周期开展管理与技术集成化的工程咨询服务。服务内容可以简单地表达为“1+X”模式，“1”是全过程咨询服务的主导牵头服务，目前工程建设各界对其理解不同，存在学术争议，主要包括以工程咨询（投资）为主导的全过程咨询、以设计为主导的全过程咨询、以项目管理为主导的全过程咨询3类导向；“X”则指项目实施中投资咨询、招标代理、勘察、设计各专项工程咨询服务，可以为一项或多项服务。

3.2 政策背景

目前，国内建筑业专项工程咨询服务分类较多，包括投融资决策、立项、勘察、设计、招标代理、造价、监理、项目管理以及TIS（第三方质量风险管理服务）等不一而足，部分专项咨询因门槛低导致良莠不齐、从业人员技能素质偏低、企业核心竞争力不强等问题，进而导致低价恶性竞争、劣币驱逐良币的无序局面。为促进工程咨询产业持续健康发展，推动工程咨询企业做大做强，与国际接轨并参与国际竞争，整合各专项咨询服务向全过程工程咨询发展成为政府鼓励导向。

自2017年2月，国务院办公厅在《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）中首次提出全过程工程咨询后，国家发展与改革委员会、住房和城乡建设部陆续印发了《开展全过程工程咨询试点工作》（建市〔2017〕101号）、《推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）和建设工程咨询服务合同示范文本（征求意见稿）意见的函》（建市监函〔2018〕9号）、《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）等相关文件，提出房屋建筑和市政基础设施领域发展全过程工程咨询服务。

与上述政策同步，各试点省市均颁布了推动全过程工程咨询服务的工作方案。在此期间，内蒙古、安徽、辽宁、云南、重庆及深圳等17个省市也纷纷出台了全过程工程咨询服务实施指导意见，推动各地实施全过程工程咨询服务。

4 工程总承包+全过程工程咨询模式分析

4.1 工程总承包+全过程工程咨询模式下合同架构

在工程总承包+全过程工程咨询模式下，工程总承包对设计、采购、施工的统一筹划、统一组织和统一管理，实现设计、采购与施工的科学搭接[2]；全过程工程咨询服务则对工程建设项目全寿命周期进行组织、管理、经济和技术等相关咨询服务，实现立项咨询、造价及监理等专项服务的碎片化整合。因此，与传统建设模式相比，工程总承包+全过程工程咨询项目的合同架构发生较大调整。其合同架构对比图如图1所示。

图1 传统模式与工程总承包+全过程工程咨询模式合同架构对比

图1中，全过程工程咨询服务涵盖了项目全寿命周期下全部咨询服务内容，但在工程建设实际中，业主可根据项目特点和实际管理需要，选择2项或几项专项咨询服务委托开展全过程工程咨询服务。

4.2 优缺点分析

4.2.1 优点

1）对业主而言，合同关系简单。在工程总承包+全过程工程咨询模式下，业主分别与总承包单位、工程咨询单位签订合同，将设计、采购和施工全部委托一个单位实施，将前期立项、项目管理、监理、造价等咨询服务委托一个单位实施，合同关系简单，业主组织协调工作量小。

2）工程建设周期缩短。在工程总承包+全过程工程咨询模式下，一方面，工程设计与施工由总承包单位进行统筹管理，将设计时间与施工周期进行科学搭接。与施工总承包相比，即使采用联合体开展工程总承包，也在一定程度上改变了以往工程项目中设计与施工分离的缺点，有利于缩短建设周期。总承包单位也可发挥整体管理优势，在设计时充分考虑后期施工过程特点，施工中设计变更少，也有利于缩短工期。同时，全过程工程咨询服务中，在前期决策立项时进行总体策划，前期立项咨询和各类报建手续可搭接同步开展，招标确定工程总承包商后，配合工程总承包模式开展项目管理及监理等管理，因此，工程建设与管理集约化均有利于缩短项目建设周期。

3）有利于工程投资控制。在工程总承包+全过程工程咨询模式下，一方面工程设计、采购与施工统筹安排，设计从价值工程或全寿命周期费用考虑，可以提高项目经济性。此外，除不可抗力或政策性调整所导致的索赔外，现场变更或签证等索赔相对较少。另一方面，全过程工程咨询可以在项目决策阶段开始投资研究，均有利于工程投资控制。

4）提升工程管理效率。在工程总承包+全过程工程咨询模式下，通过集成化管理，综合考虑项目质量、安全、环保、投资、工期等目标以及资源、技术、信息、沟通与风险等各要素之间的相互制约和影响关系，避免各目标或要素在独立管理需求下出现管理漏洞或与其他要素相互制约。同时，在该模式下，业主、工程总承包商、全过程咨询服务商三方管理界面清晰，管理链条短，均有助于提升工程管理效率。

5）有利于加强业主管控。在工程总承包建设模式下，承包商对整个项目的成本、工期和质量负责，同时，往往工程总承包采用总价合同，承包商获得业主变更令及追加费用的弹性很小，这些都加大了承包商的风险，总承包商为了降低风险，获得更多的利润，可能通过调整设计方案来降低成本，导致影响工程质量。而引入全过程工程咨询单位后，由其进行全面管控和协调，有利于加大管理力度，进而更好地落实业主管控要求。

4.2.2 缺点

1）相比施工总包招标，工程总承包招标无论从项目立项后，还是初步设计完成后进行招标，招标发包难度大，合同条款不宜准确确定，容易造成较多的合同争议，成本风险大。而全过程工程咨询服务包括前期咨询、监理和造价等各专项咨询的两项或几项，目前尚无通用的合同文本，其合同条款需分别依据专项咨询服务内容分别制定，因此，尽管工程总承包+全过程工程咨询模式下的合同关系简单，但管理难度有所增加。

2）在进行工程总承包和全过程工程咨询服务招标时，对投标单位的综合实力要求较高，业主择优选择承包商范围小。其中，特别是对于工程总承包商而言，由于承包范围大，介入项目时间早，工程信息未知较多，因此，承包商要承担较大的风险，有能力的承包商数量较少，往往导致投标价格高。

3）在工程总承包+全过程工程咨询模式中，全过程工程咨询服务不是简单的各专项咨询服务的简单加总，但目前国内咨询公司大多资质单一，业务内容更倾向于专业化，不能完全覆盖全过程、全局性、跨阶段、多专业的综合性咨询服务经验不足、咨询人员技术与管理能力参差不齐等问题，容易出现沟通不畅、各行其道的局面，进而影响管理效率和成效，对实现全过程工程咨询服务目标存在一定难度。

5 结语

我国建筑业转型升级势在必行，工程总承包模式和全过程工程咨询将是政府推进建筑业高质量发展的2个重要抓手，体现了资源整合、服务跨界融合、企业联合、模式创新等发展要求，促进我国建筑业企业做大做强做优。

尽管工程总承包+全过程工程咨询模式在项目建设过程中具有许多优势，但在现实中仍然面临着难以推进的难题，主要障碍是法律法规的落后以及现行管理机制的局限性，如部分省市建设主管部门尚无法开展工程总承包招投标、报批报建时各专项咨询服务仍是按照分散式招投标管理的规定等。同时，市场供应能力薄弱，业主的抗拒也是限制该模式发展的主要因素。

因此，我国政府相关部门应加快研究相关政策和管理办法，完善相应平台建设，在政策上引导政府投资项目带头实施全过程工程咨询模式，同时，鼓励非政府投资项目实施全过程工程咨询模式[3]，对工程总承包和全过程工程咨询进行积极推广，营造良好的政策环境和市场环境；其次，建筑业施工及咨询企业应积极提升自身实力，对技术、研发以及管理模式等进行大胆创新，提升自身在新的市场环境和政策环境下的核心竞争力，共同促进建筑业产业升级，与国际接轨，实现可持续发展。