中国法院改革的“临沭模式”研究

谭世贵

党的十八大以来，我国在全国范围内推开了以完善司法责任制为核心的司法体制综合配套改革。①党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，让审理者裁判、由裁判者负责，探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制。2014 年6 月，中央全面深化改革领导小组第三次会议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》将司法责任制作为改革试点的重点内容之一，以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官检察官办案的主体地位，明确法官检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。就法院系统的改革而言，司法责任制要求突出审判人员的主体地位，切实做到“让审理者裁判、由裁判者负责”。这就要求法院系统必须进一步深化体制改革，并建立一套与改革后的组织架构相适应的审判执行流程和保障机制。对此，全国各地法院进行了多种多样的改革探索，以实现司法的公正、高效和权威。在这一背景下，山东省临沭县人民法院（以下简称“临沭法院”）根据本院实际，于2017 年初开始设计和推出了一系列改革措施并取得显著成效，使法院工作发生了根本性变化，有力证明了中央司法责任制改革顶层设计的科学性和可行性。鉴于此，笔者对临沭法院的改革情况进行了深入调研，总结并提炼出法院改革的“临沭模式”，以期对我国法院改革的进一步深化有所裨益。

一、临沭法院改革的切入口和基本步骤

一段时间里，基层法院在改革过程中出现了人案矛盾加剧、内部运行流程不畅、业绩评价不准、审判责任不清等问题。例如，对于审判团队的管理，有的法院在庭下设团队，有的是大团队管着小团队，以新的“科层制”代替旧的“科层制”，改革只是改了个名字，“换汤不换药”，出现了“穿新鞋走老路”的“翻牌子”改革现象，②参见徐汉明：《深化司法管理体制改革：成效评估、短板检视、路径选择》，载《法治研究》2021 年第3 期。没有实现团队的平行化；院庭长虽然不再过问和审批案件，但仍然掌握审判资源分配权、行政保障配给权、荣誉表彰话语权等，实质上在继续发挥着传统的管理职能。上述问题的产生并不是顶层设计问题，而是改革不到位或改革错位所致。③张星磊：《正确认识司法体制综合配套改革的必要性》，载《人民法院报》2020 年10 月22 日。

改革开放以来，随着社会逐步转型，法院管理不断专业化，管理体系日益复杂化，传统行政化管理模式的弊端不断显现，法院作为国家审判机关的司法职能遭到削弱。而深化司法体制改革，就是要着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，确保法院和法官依法独立公正行使审判权，真正做到“让审理者裁判、由裁判者负责”。因此，基层法院必须解放思想，转变观念，找准深化法院体制机制改革的切入口。

首先，顶层设计难以涵盖基层法院的全部改革需求。全国四级法院都是国家审判机关的组成部分，但其各自的组织架构、权责配置、运行流程和工作规律等均有较大的差异，顶层不应当实际上也难以为四级法院设计一套统一的内部运行制度，即便是设计出来了，也必然会出现水土不服的情况。更何况，让最高人民法院给基层法院设计一套统一的运行体系也很困难，就像让基层法院给上级法院设计一套工作流程一样也难以做到。因此，基层法院的运行制度还是要由基层法院按照上级确定的改革原则自行大胆探索和积极实践。

其次，传统的法院管理体系已经不能适应司法责任制改革的要求。长期以来，法院的组织架构、管理模式和工作流程高度行政化、科层化。而司法责任制改革要求去行政化，去科层化，实现团队平行化、管理扁平化，突出员额法官和审判团队的主体地位，还权于合议庭和独任法官，进而充分实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。这就要求基层法院必须进行司法体制综合配套改革。

再次，与审判主体相匹配的内部运行流程建设不到位。经过前几年的司法改革，内设机构改革、法官员额制、人员分类管理等规定任务已基本完成，但与此相适应的内部运行流程却没有建立起来，案多人少、案件积压、裁判不公以及执行难等问题仍然没有得到根本解决，以致人民群众对司法工作产生了一些失望甚至不满情绪，司法公信力由此也受到了损害。因此，基层法院的改革既要遵循顶层设计确定的原则和框架要求，又要结合自身的实际情况，坚持问题导向、刀刃向内、内部挖潜、敢闯敢试，切实解决基层法院工作存在的问题，进而满足广大人民群众对公平正义的美好期待。这就需要基层法院勇于改革，努力探索建立一套既科学合理、有机衔接、运行高效又“接地气”的审判执行流程。

基于以上考虑，临沭法院于2017 年初立项开展了“团队架构重构”“审判流程再造”“执行流程再造”“扁平化管理机制构建”“监督管理机制构建”“行政保障管理机制构建”“绩效评价体系构建”“决策协调对接机制构建”等课题的研究工作，以课题化运作的方式，探索法院体制改革、审判与执行流程改革以及保障机制改革等问题。在课题完成后，遂将研究成果及时转化为具体的改革措施，先后制定了《审判流程管理办法》《执行工作流程体系之团队建设的实施方案》《执行案件工作流程实施细则》《审判团队业绩考评办法》《综合部门业绩考评办法》《绩效奖惩挂钩办法》《信息调研宣传考核办法》《文明团队、文明科室评选办法》《院务督察管理办法》《干警行为规范》《司法责任认定听证规则》《待岗人员管理暂行办法》《党组决议执行办法》《财务管理办法》《档案管理办法》《值班管理规定》等18 项规范性文件，从而使改革有章可循、管理规范有序，工作分工更加合理，权力责任更加清晰，评价标准更加客观，干警的工作积极性显著提高。

二、临沭法院改革的主要内容与具体措施

（一）临沭法院的体制改革及其具体措施

临沭县人民法院进行的体制改革，主要有以下三项内容：

1.对分散于乡镇的人民法庭进行集约化设置

针对法官员额制改革后多数派出法庭无法达到需有3 名以上法官的设置条件，各派出法庭之间的案件量不均衡导致人案矛盾进一步加剧，④例如，2015-2016 年，该院受理案件数量最多的临沭法庭年均收案1200 余件，受理案件最少的青云法庭收案仅200 件左右。由于法庭管辖的割据，难以平衡不同法庭法官的工作量，导致法官工作忙闲不均，人案矛盾进一步加剧。派出法庭分散设置导致投入的成本过高和司法资源严重浪费，派出法庭的安保力量薄弱导致隐患突出，以及法庭所在地的位置偏僻、交通不便、工作条件艰苦对法官无吸引力等问题，2017 年底，临沭法院按照原6 个法庭辖区的地缘关系，将各镇街划分为东西两个片区，其中将位于东片的临沭街道、玉山镇、蛟龙镇、大兴镇划入临沭法庭受理案件辖区，将位于西片的经济技术开发区、郑山街道、青云镇、曹庄镇、店头镇、石门镇划入经开区法庭辖区。同时，把原属于6 个法庭的9 个团队依照原来所在法庭辖区，并参考新的辖区划分，分别归入临沭法庭和经开区法庭集约化办公，临沭法庭现有4 名员额法官带领4 个审判团队，经开区法庭现有3 名员额法官带领3 个审判团队，由此辖区受理案件数基本实现了均衡。原有法警、车辆、驾驶员数量不变，均衡配置到上述两个法庭，实行集约化管理，办案保障更加均衡。而且，临沭、经开两个法庭均为新建办公楼，共有8 个高清科技化法庭，完全能够满足庭审直播、录播、新媒体证据展示等要求，机关安保、办公办案自动化等和院机关实现了同步改造提升；聘请专门物业管理公司负责法庭保洁、安全保卫、庭院绿化等机关服务工作，实现审判资源效益的最大化，法庭工作秩序井然。法庭集约化设置后，实行“库存定量，结出递补”的分案制度，打破原有辖区形成的分案割据，实现了案件的均衡分配，法官工作量和受理案件的难易程度达到了较好的平衡，法官办案数量最大差距由之前的300 多件，降至约150 件。另外，法庭增设诉讼服务站，分别配备书记员1 名、驾驶员2 名、法警3 名、公益岗军转干部2 名，协助各团队做好立案咨询、送达、材料收转、接待当事人等工作，方便当事人的同时，减轻了团队的事务性工作量。

2.建设以员额法官为核心的平行化审判团队

临沭法院以实现扁平化管理为导向，首先取消行政层级，采用“院—审判团队”的管理模式，建立以员额法官为核心的平行化审判团队，庭长、副庭长和其他员额法官在团队组建、办案数量、考核评价等方面完全同等，公平竞争，不受行政管理层级干预；充分尊重法官的办案主体地位，强化审判团队独立办案和自我管理的功能，切实增强团队合力。具体改革措施包括：

其一，法官专业自选。法官根据自己的知识结构、专业特长自主选择审判专业，每名员额法官可以选择两个大专业、每个大专业项下限选两个小专业。临沭法院确定的大专业包括刑事、民事、商事、速裁、行政、破产和执行7 个，其中刑事专业以一级案由确定小专业，民商事专业以二级案由确定小专业，执行专业分为快执、流程、精执、监督执行、终本维护5 个流程段。此外，法官还可以根据办案情况、考核导向等随时调整专业选择，以法官的专业选择实现审判专业化。

其二，团队人员互选。每名员额法官组建一个审判团队，并由其与法官助理、书记员实行双向自由互选，院党组不搞“拉郎配”。团队组建以后，如果认为不合适可以随时改变选择，法官可以申请法官助理、书记员待岗，法官助理、书记员也可以申请退出所在团队，重新选择，以实现强强联合、优胜劣汰的团队建设要求。自改革来，临沭法院在没有行政命令和强制的情况下，顺利完成了三次涉及1000 余人次的干警自由组合。

其三，资源动态引导。在法官选择专业、干警选择岗位时，如果出现配比失衡的情形，院党组通过审判资源和管理要素的调整进行合理引导，避免使用行政命令的方式直接进行调配或干预。例如，在选择刑事专业的法官太多而选择行政专业的法官太少时，则要下调刑事案件权重值，上调行政案件权重值；针对干警不愿意到派出的法庭工作的问题，对派出法庭团队每月上浮案件基础币值的3%作为奖励等。此外，还对评先树优名额、年终考核优秀比例等予以适当倾斜，以此鼓励法官选择冷门专业和干警选择艰苦岗位，从而均衡配置审判资源。

3.将院庭长原有的领导、管理职能调整为统筹、咨询职能

在建立平行化审判团队的同时，临沭法院对院庭长的职能进行了重大调整：一是将院领导原有的领导（分管）职能调整为统筹职能，即院领导不再分管固定的庭室、部门或团队，而是负责统筹审判业务，案件分配到哪个团队就统筹到哪个团队。如某审判团队选择民事审判作为第一专业、刑事审判作为第二专业，该团队在审理民事案件时就由统筹民事审判的院领导管理和监督，在审理刑事案件时则由统筹刑事审判的院领导管理和监督。院领导除审批程序性事项外，不再拥有对案件的审查、分配、签发裁判文书等权限，亦不再对统筹专业的案件质量、效率层层把关，而是被动接受法官的业务咨询，通过“四类案件”监督、召开专业法官会议等形式促进类案裁判尺度统一。二是将庭长、副庭长原有的管理职能调整为咨询职能，即保留各审判庭的设置，而且庭长、副庭长仍由县人大常委会任命，其原有政治和薪资待遇不变，但不再拥有对案件的分配、审核、签发裁判文书等权限，而是和其他员额法官一样，需组成审判团队审判案件，且审判案件的数量和质量与其他审判团队同等要求；与其他员额法官唯一不同的是，庭长、副庭长享有咨询职能，即其他员额法官在审判过程中遇有疑难、复杂问题时，可以向庭长、副庭长咨询，但庭长、副庭长提供的咨询意见也仅供其参考，而非必须服从。

（二）临沭法院的审判执行流程改革及其具体措施

1.审判流程改革

平行化审判团队组建后，要真正落实“让审理者裁判，由裁判者负责”，必须建立与这一新的组织架构相适应的运行程序。临沭法院进行的审判流程改革，突出“全”“流”“程”三个要素。其中，“全”是指自案件入门至案件归档全过程；“流”是指案件按照诉讼程序进行流转；“程”是指程序节点和单元，包括分流、立案、速裁、分案、移送、审理、结案等。由此建立的审判全流程体系，依托案件管理平台和各项管理制度对案件运行情况进行规范、有序、动态的跟踪、监控和管理，实现流程管控规范化、程序衔接有序化、诉讼服务标准化、节点责任清晰化和行政资源集约化。

一是资源整合，实体运作。为与平行化审判团队的诉讼活动有机衔接，对诉讼服务中心的机构、人员、业务进行整合，设立引导分流、立案、分案、送达、管辖权异议、保全、技术鉴定、速裁、案件移送、案款结算、信访等11 个团队；所有审判辅助性事务均由诉讼服务中心统一管理，各法庭分设诉讼服务站，实现了诉讼服务中心机构实体化、人员团队化、业务集中化。同时，为凸显审判团队的主导地位和诉讼服务中心的服务职能，送达等工作由审判团队主导，案件立案后即时分入审判团队，由团队自主排期开庭，需要送达的，由团队申请，诉讼服务中心接受委托进行送达，若团队能直接联系到当事人则由团队自己送达，最大限度缩短送达周期，节约诉讼成本，减轻了群众诉累和法官负担。

二是案件入门，繁简分流。过去，庭长负责案件难易程度的甄别，繁简分流的随意性有余而科学性不足。改革后，临沭法院设立两个速裁团队，对简易案件实行“两进一出”甄别机制：“一进”指立案前，建立速裁甄别程序，对适宜速裁的案件即分流至速裁团队；“二进”指立案后，在送达过程中发现的简易案件再次分流到速裁团队；“一出”是当速裁团队的收案数超过标准库存数，或者速裁案件在速裁团队超过30 日未结，或者速裁团队收案后发现不符合速裁条件的，案件由速裁团队转出，并通过智能分案系统流入到其他审判团队，从而实现了繁简分流工作的标准化、精细化和科学化。

三是智能分案，人案匹配。过去，院庭长承担案件管理、资源分配等职能，法官被动接受案件。审判团队建立后，取消了庭长的分案权力，由谁分案、如何分案成为亟待解决的问题。临沭法院通过反复实践，总结出了“库存定量、结出递补，专业自愿、兼顾辖区，主业随机、次业随意，溢出案件、挂牌拍卖，重大疑难、领导托底，案值权重、供求定价，多劳多得、按分取酬”的智能分案模式，借助信息化手段和大数据管理，实现了分案的智能化和随机化。其中，“库存定量、结出递补”，是指为全院的审判团队确定一段时期内的标准库存数，当审判团队未结案件数低于库存数时，系统自动分入案件，如果等于或者高于库存数，则暂缓分案，从而使法官工作能力和承办案件数量得到匹配和平衡，解决了均衡结案的问题；“专业自愿、兼顾辖区，主业随机、次业随意”，是指在兼顾派出法庭优先审理辖区内案件的同时，审判团队根据自愿填报的主、次专业，获得选择收案类型的机会，从而使自身的专业特长和收案类型得到匹配和平衡，解决了审判专业化的问题；“溢出案件、挂牌拍卖，重大疑难、领导托底”，是指建立重大疑难案件兜底机制，设置案件的挂牌程序和托底程序，从而实现案件的难易程度和法官工作意愿的匹配和平衡，解决了院领导带头办理重大疑难复杂案件的问题；“案值权重、供求定价，多劳多得、按分取酬”，是指结合“案件供给”和“承办需求”之间的关系，为不同类型的案件设置不同的权重分值，分值越高得到的资源越多，从而实现分案的合理化、竞争化，促进了办案资源与办案能力的匹配和平衡，在分案阶段就解决了效率、公平、随机的问题。

2.执行流程改革

自2017 年3 月开始，临沭法院一改以往广泛动员政府部门和社会力量参与执行的做法，选择刀刃向内，以“团队+流程”的改革模式，逐步建立起执行全流程体系，较好地解决了执行难问题。其具体措施如下：

一是中心统筹、五个一律。“中心统筹”主要解决执行指挥中心如何建的问题。改革后，临沭法院在执行局内撤销执行庭，成立执行团队，实行“6、4、1”模式。“6”是指在执行指挥中心成立6 个团队，分别为纳信团队、财产查询团队、财产控制团队、拘留团队、罚款团队和综合裁决团队；“4”是指4 个精执团队；“1”是指1 个监督团队。执行指挥中心实行中心主任负责制，集团队、信息、警务、流程、案件、裁决于一体，实行实体化运作。“五个一律”主要解决穷尽执行强制措施的问题，避免内部消极执行、选择性执行和乱执行，具体是指对满足法定条件的被执行人按照法律规定，一律纳入失信名单、一律进行财产查控、一律拘留、一律罚款、涉嫌拒执罪的一律移送。所有案件进入执行程序后，首先要在指挥中心按照“五个一律”的要求进行流水化作业，没有固定承办人，案件随着流程走。纳信、财产查控、人身拘留、罚款、拒执移送分别在对应窗口依次完成，在指挥中心的时间合计为2 个月。“五个一律”以采取为原则，不采取为例外，凡不采取强制措施的，要报院长审批。严格的流水化作业让抗拒执行、外界干预执行没有了对象，最大限度地减少了权力运行弹性，遏制了被执行人规避执行的现象。

二是团队精执、扎口结案，一横三提、动态执行。“团队精执”是指由精执团队对在指挥中心按照“五个一律”不能结案的案件，比如没有完成拘留仍有可能实现拘留的、申请执行人还有可能发现新的执行线索的，进行精细化执行并实现“扎口结案”，具体包括四个口：实际执结口、终本结案口、拒执移送口和横向移交口。在精执阶段的时间为3 个月。“一横三提”是指在一个精执团队限期不能结案的，要横向移交至其他精执团队，时间为1 个月，仍不能结案的，进入执行监督程序，逐级上提至团队长、执行局长和分管院长，期限分别是1 个月，通过横向和纵向制约，确保有财产可供执行的案件在法定期限内执行完毕，确无财产可供执行的案件，在程序上和实体上全面实现终本结案的规范操作。

三是全程留痕、节点管控，前减后加、积分评价。“全程留痕”是指整个案件的执行过程都要形成痕迹，包括纸质、音视频和图片留痕等，所有案件随卷制作一份流程节点表，上下流程之间要形成前后连续的纸质背书，以实现节点管控，避免重复劳动。“前减后加、积分评价”是指因上一流程不作为导致案件往下流转，要从上一团队的得分中扣除相应分值，加到下一团队中，每流转一次增加一倍分值，案件流转次数越多，最后执结的团队得分越高，从而既避免上一流程消极执行，又对下一流程形成正向激励，确保团队积极作为。

2019 年以后，临沭法院与时俱进对执行流程进行了再改革、再优化，向前延伸增加了审执衔接和速执程序，向后延伸增加了终本维护程序，使执行流程更加完善。

（三）临沭法院的机制改革及其具体措施

1.业绩评价机制改革

临沭法院以经济管理的方式构建动态开放的业绩评价制度，通过“沭法币”这一虚拟量化单位，实行积分制评价，精准考核审判团队工作业绩，客观体现办案差异，打破平均主义，并实现审判团队、执行团队、综合部门的考核全覆盖，考核结果可量化、可比较、可换算，从而形成了全院一盘棋、全员争上游的良好工作局面。具体措施如下：

一是沭法币量化。“沭法币”是临沭法院在内部称重和量化不同案件及工作事项的度量单位。（1）以速裁案件作为一般等价物。以速裁案件作为标准单位，审判团队审结一起速裁案件计1 沭法币，其他案件参照速裁案件的难易程度、工作量、工作耗时等设定初始权重值，如普通民事案件计3.5 币值，执行异议之诉、与公司有关的纠纷计5.5 币值，一般刑事案件计7.5 币值。（2）由内部“市场”完成“定价”。在临沭法院，一起案件值多少沭法币、一篇优秀论文值多少沭法币，不是由院领导决定，也不是由考核部门决定，而是由参与竞争的主体即干警决定。比如，在法官选择专业前，一起普通民事案件的初始权重值设定为2 币值，如果只有少数几名法官选择民事专业，说明其权重分值低了，需要上调。适当上调后再让法官重新进行选择，直到选择这一专业的法官和案件量实现了均衡，说明案件权重值达到了合理。（3）案件权重值浮动变化。权重分值体现的是“市场”的选择以及干警的选择，因此当团队数量、专业类型发生变化，案件权重值也会随之变化。如2021 年临沭法院速裁团队从3 个增加至4 个，随着速裁分流案件数量增多，普通团队审理案件的难度加大，在新一轮团队组建过程中，普通民事案件的权重值由原来的3.5 币值升至4 币值。

二是积分制评价。临沭法院把干警的所有行为分为对法院工作有积极贡献的正向行为和有消极影响的负向行为，正向行为加分，负向行为减分，加减分不设上下限，从而增加了考核结果的客观性，评价结果直接以得分多少排名，不再划分优秀、良好、称职等固定档次，拉开了考核差距。例如，2021 年3 月份，普通民事团队最多审结案件34 件，综合得分227.64 分，最少审结10 件，综合得分仅为37.22 分，两者相差5倍以上。

三是分类实施。临沭法院根据考核对象的工作性质、特点，分类制定审判团队、执行团队和综合部门考评办法。其中，审判执行团队的考核以办案数量和不同案件的权重值确定基础币值，根据审判质量、效率、效果指标的排名情况，给予一定比例的上浮和下调。对于能够预见的加减分事项，在考评办法中予以列举，作为固定加分项，如法官撰写的裁判文书、案例获奖、干警见义勇为到社区或学校做法治辅导报告等。同时赋予院领导、考核部门和被考核团队申请加减分的权限，最终实现对干警行为的全覆盖。综合部门的业绩考评是在厘清工作职责的基础上，设定基础币值，完成基本工作就获得该项币值，同时每月召开一次业绩考评会议，集中听取部门负责人述职，由考评委员会进行量化打分，确定评议币值。对于有上级排名的单位，根据排名情况给予加减币值。和审执团队一样，综合部门也设有固定加减币值项和申请加减币值项，评价结果与审执团队实现可比较、可换算。

四是结果挂钩。业绩评价结果与干警职级、绩效工资、考勤管理、培训学习、荣誉表彰、经费保障实行“六挂钩”，每月一考核、一公示、一兑现。其中，与干警职级挂钩体现在法官助理入额业绩分直接适用日常业绩考核得分、员额法官连续两年业绩考核排名后两位的启动退出程序、业绩考核排名靠前的干警优先晋级晋职；与绩效工资挂钩体现在按绩效考核得分精确分配奖励性绩效工资，员额法官、法官助理、司法行政和聘任制人员，分别以当月可分配奖励性绩效工资总额为分子、以当月业绩考核得分之和为分母，计算出每一币值所对应的奖励性工资数额，再按照个人所得分值计算出当月奖励性绩效工资数额；与考勤管理挂钩体现在每月考核排名前30%的团队免考勤，中间50%的团队每个工作日2 次考勤，最后20%的团队每个工作日4 次考勤；与荣誉表彰挂钩体现在按照团队、部门、干警年度考核总分从高到低依次排列，与不同级别、档次的荣誉称号相对应，分值高的优先推荐申报；与培训学习挂钩体现在优先安排业绩考核排名靠前的团队、部门、干警外出考察学习，参加专题业务培训；与经费保障挂钩体现在考核排名前30%的团队按照核定的人均差旅费数额上浮20%，排名第二个30%的团队按标准执行，排名第三个30%的团队下调20%，最后10%的团队下调40%，遇有特殊情况经分管院长审批可以临时提高保障额度。

五是整体评价。业绩评价的对象是团队和部门，将审执团队或综合部门作为一个整体进行捆绑考核，评价结果适用于团队或部门的每一名法官和干警，让其承担选择的结果，以激发团队或部门内部协作互助、自我管理、共进共荣的意识，形成“命运共同体”。

为落实上述改革措施，临沭法院成立业绩考评委员会，统管全院各项业绩考评工作。由审管办负责对审判团队、执行团队的业务考核；政治部负责队伍建设、文明创建等工作考核、综合部门考核以及所有考核结果的挂钩兑现工作。同时，对内部团队类型较多、分工复杂的立案庭、法警大队，赋予其实行内部二级考核的权限，自主制定考评办法，按照积分制原则，每月将考核结果报送政治部备案，并落实“六挂钩”。

2.监督管理机制改革

监督管理机制改革旨在建立与“让审理者裁判”相适应的“由裁判者负责”制度，解决由谁来甄别责任案件、按照什么程序甄别责任案件、谁来追责、如何追责等问题。具体做法如下：

一是建立责任案件听证制度。纳入听证的案件包括上级法院发回重审、重大改判、长期未结、当事人实名举报的案件、再审案件等可能产生责任的案件。听证委员会由院审判委员会委员和干警投票选举的优秀员额法官组成，每届任期1 年，可连选连任。听证会的组织实施由监察室负责，每次听证会从听证委员会中随机抽取5 名委员担任裁判，根据听证事项不同分别由审管办、监察室或信访组担任控方，办案法官或涉事干警作为辩方，听证委员以少数服从多数方式作出决定。听证程序和庭审程序基本一致，听证结果分为全部责任、主要责任、少部分责任、无责任和责任待定，责任待定案件即听证会无法形成多数人意见时，应提交审委会最后定责的案件。听证结果在全院通报，并根据责任比例在业绩评价时予以扣分，发现干警违法违纪的，依法移交相关部门按程序处理。办案法官或涉事干警对听证会定责结果不服的，可以向审委会申请复议一次。2017 至2020 年，临沭法院已听证案件共计468 件，其中146 件被认定为有责任案件，301 件被认定为无责任案件，21 件提交审委会最后定责。

二是建立待岗惩戒制度。该制度的建立旨在解决院庭长不再履行“一岗双责”后的队伍监督管理问题。具体内容包括：（1）待岗人员：在双向互选中落选的干警、团队或部门申请待岗的干警，管理部门要求待岗的干警，以及存在廉政风险的干警。（2）待岗管理：期限至少3 个月，待岗人员脱离原工作岗位，由政治部统一管理，实行一天4 考勤，完成指定的政治学习任务，服从院里的临时性工作安排。（3）待岗期间待遇：停发奖励性绩效工资，取消年度评先树优资格，情节严重的停发全年奖励性绩效工资。（4）重新上岗：待岗期满经考核合格的，通过双向互选的方式，并经院党组研究同意后方可重新上岗。自待岗制度实行以来，该院已有8 名干警被作待岗处理，从而让极少数作风不佳、能力不强、态度不端的干警受到了惩戒，进而树立起正确的用人导向，营造出风清气正、爱岗敬业的良好氛围。

3.行政保障机制改革

行政保障机制改革旨在以规范的保障制度代替院庭长的资源调配权，充分释放管理要素和资源要素，营造开放、竞争、有序的办案办公环境，解决保障标准不统一、资源分配不合理、供需矛盾突出等问题。具体做法如下：

一是更新保障理念。临沭法院整合综合办公室、政治部、法警大队等行政保障部门的全部行政资源，统一纳入到具有开放性、竞争性、对等性的行政保障管理体系中，制度化对接各团队的行政保障需求，实现对平行化团队的动态、集约、节约和均衡保障。

二是注重资源引导。放开审判专业让法官自由选择，下放人事权让干警自由选岗，放开案件资源实行结出递补的分案制度，通过审判资源和管理要素的调整，引导干警选择和审判资源流向。在双向互选中，对冷门岗位注入更多的保障资源和管理要素，对热点岗位适当减少保障资源和管理要素，以资源引导方式代替行政命令，实现人员、岗位、资源的自然流动、匹配均衡。

三是建设智慧法院。积极研发与新的审判流程、执行流程以及绩效评价、监督管理、行政保障相配套的智慧化管理系统，实现流程静默化、管理智慧化、评价精准化。

三、临沭法院改革的成效与“临沭模式”的形成

（一）临沭法院改革的主要成效

临沭法院的改革具有全面性、系统性、创新性的显著特点，改革的推行有效地平衡了新型审判团队与传统庭室建制、审执权与监督权、审执业务与行政保障的关系，以较小的改革成本实现了改革效果的最大化，提高了审执质效，落实了办案责任，不仅使司法责任制改革的顶层设计真正在基层法院落地生根，而且也使法院的各项工作充满了生机和活力，得到上级机关和社会各界的充分肯定。

1.审判执行的质效显著提升

全面改革后，2017 年，临沭法院共受理各类案件10735 件，审执结案件11243 件，同比增长20.72%，结案率97.33%，位居全市法院第一；案件结收比104.73%，同比提高4.69 个百分点，服判息诉率91.54%，同比提高1.53 个百分点，长期未结案件由79 件降为1 件。新收执行案件2636 件，结案2568 件，案件结收比97.42%，实际执结1811 件，是2016 年的3 倍，实际执结率70.52%，同比提高44 个百分点，自动履行率45.29%，同比提高3 个百分点，执行标的到位金额8.84 亿元，执行标的到位率72.25%，同比提高66 个百分点。执行综合考核位居全市法院第一。⑤《临沭县人民法院工作报告（2017 年）》，2018 年1 月18 日。

2018 年，临沭法院共受理各类案件15580 件，同比增长45.13%，审执结案件15612 件，同比增长38.86%，收结案均位居全市法院第二；结案率98.17%，同比提高0.84 个百分点，位居全省基层法院第一；法官人均结案390.3 件，同比增加109 件，位居全省基层法院第13 名。新收执行案件5974 件，执结5913 件，同比分别增长126.63%和130.26%，首次执行案件实际执结率80.16%，高出全省平均值23.36 个百分点，实际执行到位率80.07%，高出全省平均值51.22 个百分点。在全省法院基本解决执行难综合考核中，连续32 周位居全省基层法院前两名。⑥《临沭县人民法院工作报告（2018 年）》，2019 年3 月18 日。

2019 年，临沭法院共受理各类案件15713 件，结案15209 件，结案率96.79%，连续10 个月位居全省前3 名；平均办案周期37.66 天，比全省平均值缩短41.09 天，连续两年位居全省第1 名；结案均衡度0.83，比全省平均值高0.14，位居全省第1 名；一审服判息诉率90.85%，高于全省平均值1.33 个百分点；法官人均结案380.23 件，高出全省平均值115 件。新收执行案件5693 件，执结5155 件，结案率为90.5%，执结率位居全市第1 名；实际执行到位率48.72%，高出全市平均值10.15 个百分点。被评为全省法院基本解决执行难工作先进集体，并作为唯一的基层法院代表作大会发言。⑦《临沭县人民法院工作报告（2019 年）》，2020 年5 月19 日。

2020 年，共受理各类案件16156 件，结案16439 件（含旧存），同比分别上升2.8%和8.1%，结案率97.7%，连续10 个月位居全省第一；平均办案周期28 天，连续3 年位居全省第一；法官人均办案358 件，高出全省平均值70 件。新收执行案件3317 件，执结3764 件（含旧存），执结率97.3%，执行到位金额7.9亿元，实际执结率74.3%，实际执行到位率60.8%，同比分别提高21.4 和12.08 个百分点，执行完毕案件平均用时37 天，居全市第一，执行实施案件繁简分流制度被山东省高院文件推广，在全省执行工作会议上作经验交流。⑧《临沭县人民法院工作报告（2020 年）》，2021 年2 月8 日。

实践证明，审判、执行流程改革以及与之配套的智能化分案系统自实施以来，不仅有效解决了法官员额制改革后“案多人少”的矛盾，实现了由“案等人”到“人等案”的转变，而且较好地解决了案件分配不均衡、法官工作积极性不高、流程衔接不畅通的问题。在收案数以年均20%的比例上升、40 名员额法官年人均结案数近400 件的情况下，该法院法官分案的最大库存数却逐步下降，2019 年法官分案的最大库存数仅为12件，结案率、案件平均审理周期等审判效率指标也在全省法院遥遥领先。以民商事案件审理周期为例，2017 年案件平均审理周期为52.81 天，位居全省基层法院第四；2018 年案件平均审理周期为27.74天，2019 年为37.66 天，2020 年为28 天，连续3 年稳居山东全省基层法院第一名，且用时不到全省平均审理周期的一半。

2.司法腐败得到有效遏制

临沭法院司法责任认定听证制度的建立，切实加强了对办案主体的监督和制约。该制度以“法官审判法官”的形式，对涉诉信访、重大改判、再审、长期未结等案件进行听证并认定责任，不仅在很大程度上为法官设置了防线，倒逼法官提高自身素质、司法能力和审判质效，快办案、多办案、办好案，而且压缩了权力寻租空间，将“权力关进制度的笼子里”，最大限度地降低了队伍廉政风险。听证制度的实施，有效解决了案件责任认定和考核评价等问题，让权力在阳光下运行，同时也为培养专业化、职业化的高素质法官队伍奠定了基础。据统计，2017 至2020 年，临沭法院已听证案件共计468 件，其中146 件被认定为有责任案件，301 件被认定为无责任案件，21 件提交审委会最后定责。由此，不仅司法责任制在临沭法院得到了有效的贯彻落实，而且司法腐败也得到了有效遏制。近几年临沭法院没有发生贪污腐败、徇私枉法等违法犯罪情况就是最好的证明。

3.上级机关和社会各界给予积极评价

对于临沭法院的改革工作和改革成效，最高人民法院原党组副书记、副院长江必新，中共山东省委常委、省政法委书记林峰海，山东省省高院党组书记、院长张甲天等领导给予批示肯定，由最高人民法院中国应用法学研究所主办的深化司法体制综合配套改革重点问题研讨会在临沭召开，山东省高院在全省20 个基层法院试点推广临沭经验，临沂中院在全市法院推广临沭法院团队改革流程再造改革经验。新华社《内部参考》、中国应用法学研究所《司法决策参考》《人民法院报》《人民法治》《山东法治报》《临沂日报》以及省政法综治简报、省市法院简报等先后对临沭法院的改革进行专题报道，其社会影响力显著提升。2020 年，该院被评为全国优秀法院，改革经验入选最高人民法院年度司法改革典型案例，山东省高级人民法院在全省20 个基层法院开展试点推广。

（二）“临沭模式”的形成

临沭法院自2017 年以来全面推进体制、流程、机制改革，取得了显著的成效，在我国的司法改革中异军突起、后来居上，堪称改革的排头兵和先行者。如前所述，临沭法院的体制改革包括“对分散于乡镇的人民法庭进行集约化设置，建设以员额法官为核心的平行化审判团队，将院庭长原有的领导、管理职能调整为统筹、咨询职能”3 项，流程改革包括“审判流程改革和执行流程改革”2 项，机制改革包括“业绩评价机制改革、监督管理机制改革和行政保障机制改革”3 项，因而可将其概括为临沭法院改革的“323 工程”。临沭法院的改革，其理念之先进、考量之全面、设计之新颖、方案之严密和措施之得力，令人耳目一新，犹如发现“新坐标”。由此，笔者认为，司法改革的“临沭模式”已经形成，其基本内涵可以概括为“体制改革是基础、流程改革是核心、机制改革是保障”。这一模式充分体现了顶层设计关于“司法体制综合配套改革”的内在要求和基本特征。

首先，体制改革是基础。对于司法体制改革，一般认为，这属于顶层设计的内容，基层法院无权涉足。其实不然。司法体制是指司法机关的设置、领导或监督体制、职权划分和管理制度。⑨谭世贵：《中国司法体制若干问题研究》，载《法治研究》2011 年第3 期。其中，各级司法机关的设置、司法机关的领导或监督体制、司法机关之间的职权划分以及司法机关的人事、财政管理制度等属于核心体制范畴，由国家宪法和法律确定；而司法机关派出机构的设置、内部机构的调整和职权划分以及办案组织的设立和权限等属于内部体制范畴，在不违背法律原则性规定的前提下，司法机关应可自行确定。临沭法院在没有先例的情况下，敢于对派出法庭进行集约化设置，以“院—团队”的模式设立以员额法官为核心的平行化审执团队，并将院庭长原有的领导、管理职能调整为统筹、咨询职能，这虽然是对内部体制所作的重大调整，但并未突破《人民法院组织法》的相关规定。相反，如果不对分散于乡镇的人民法庭进行集约化设置，那么基层法院有限的资源就不可能得到优化配置，各派出法庭法官办案数量不均衡的矛盾也将难以有效克服，而且派出法庭办案容易受到乡镇党政领导干涉的问题亦难以解决，进而司法的公正与效率将无从实现。同时，如果审判团队审判案件仍然需要报经院庭长审批或核准，那么法官依法独立公正行使审判权和执行权就势必流于形式，从而就不可能真正做到“让审理者裁判、由裁判者负责”，进而司法责任制改革的任务就难以实现。因此，临沭法院将内部体制改革作为其全面改革的第一步，敢于动法院自身和院庭长自己的“奶酪”，无疑具有“壮士断腕”的勇气和“敢为天下先”的精神，是其改革取得成功的重要基础。

其次，流程改革是核心。虽然三大诉讼法对法院审判刑事、民事和行政诉讼案件的程序作了明确的规定，但对于法院接受检察机关或原告的起诉后，对案件进行分流、立案、速裁、分案、移送、审理、结案的程序节点和单元，如何进行规范、有序、动态的跟踪、监控和管理并无具体的规范要求，从而使得各项程序之间难以有效衔接，对审判流程的管控容易发生紊乱，对当事人的诉讼服务亦缺乏清晰的标准。同样，民事诉讼法对法院的执行程序作了明确规定，但法院接受当事人的执行申请后，往往是交由一个执行法官或一个执行团队负责从执行开始到结束的整个执行程序，以至于缺乏制约与监督，不仅极易产生执行腐败问题，而且也容易使执行工作陷入低效的境地，进而导致执行难的发生。临沭法院抓住了审判流程和执行流程这两个影响审判、执行质量与效率以及容易发生司法腐败的关键环节，大胆创新，周密设计，建立起审判全流程体系和执行全流程体系，从而使审判与执行的质效显著提升，有效地解决了执行难问题，有力地遏制了司法腐败的发生。审判和执行是法院的两大基本职能和主要工作，对其业务流程进行改革，无疑是基层法院改革的核心，也成为衡量其改革成效的关键要素。

再次，机制改革是保障。司法责任制改革的根本目的，不仅是要做到“让审理者裁判，由裁判者负责”，而且应当做到“赏罚分明”，建立起有效的奖励机制，以充分调动广大法官和其他干警的积极性，优质高效地完成各项工作任务。临沭法院首创“‘沭法币’积分制评价制度”“责任案件听证制度”“待岗惩戒制度”“资源引导机制”，既极大提高了广大干警的工作积极性和竞争意识，也倒逼广大干警培养起努力学习业务知识、不断提高司法能力的良好风气，从而有效解决了长期以来存在的“干多干少一个样”“干好干坏一个样”的问题，打破了平均主义的沉疴，彻底消除了“案多人少”的矛盾，进而为体制改革、审判执行全流程改革以及法院职能的高效运行提供了有力保障。

四、结语

在我国近三千家基层人民法院中，临沭法院敢闯敢试，大胆创新，全面推行司法体制综合配套改革，其改革的勇气和精神难能可贵，其改革的行动果断有力。在程序上，临沭法院的改革首先从课题立项开始，组织人员对各项改革的必要性和可行性、改革方案的具体设计、各项改革措施的落实与衔接以及改革的配套方案等进行深入研究，然后将研究的成果以制定各项改革文件的形式进行转化并付诸实施；同时在改革的过程中，根据出现的新情况、新问题不断对改革方案进行调整、补充和优化，最终使各项改革措施逐步定型，其改革的步骤和方法合规、稳妥。在内容上，临沭法院的改革推陈出新，派出法庭的集约化设置、院庭长的统筹咨询职能、平行化的审判团队、审判全流程体系、执行全流程体系、沭法币及其量化、积分制评价、责任案件听证以及待岗惩戒等改革措施，从概念、内涵到实施方式，均大破大立、独树一帜，其新颖性和创造性在整体上堪称“空前”。在成效上，临沭法院经过持续4 年多的改革与创新，不仅审判执行的质效明显提升，司法腐败得到有力遏制，上级机关和社会各界给予积极评价，而且全院干警的精神面貌焕然一新，工作的主动性和积极性极大提高，团结协作、良性竞争的局面逐渐形成，公正高效权威的司法形象日益凸显。由此，从全面推进司法体制综合配套改革这一意义上说，临沭法院无愧于我国基层法院的一面旗帜，其改革经验具有可复制、可推广的重大价值。当然，改革未有穷期，创新永无止境，司法改革的“临沭模式”并非尽善尽美，仍然需要继续创新，不断完善。