我国农村征地公平补偿问题研究

陈诺 刘昊狄

摘要：土地征收补偿制度改革为2015年国家进行的三项土地制度改革试点内容之一，对我国土地制度体系构建以及被征地农民生活影响重大。当下农村征地工作较以往有所改善，但仍存在一定问题。结合泸县征地改革实践的成功经验，以公平补偿为切入点，对农村征地公平补偿问题的解决提出五个方面的建议：（一）构建土地征收全流程监督体系，与“党政一把抓”共同把控征地进程;（二）拓宽农民信息交流渠道，保障农民知情权与参与权;（三）丰富征地补偿内容，保障农民合法利益;（四）创建新型土地征收补偿模式，增强补偿效果持久性;（五）建立征地补偿安置协商机构，解决争议、保障救济。

关键词：土地征收;补偿标准;征地程序;国计民生

中图分类号：F321.1    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）02-0037-05

随着城乡一体化进程不断加快，我国农村被征土地数量逐年增加，出现农民补偿款事项不公平、因征收不当造成大量土地闲置等现象，成为亟待解决的社会热点问题。为保障农民合法权益，规范土地征收，对土地征收补偿公平机制的探索具有必要性。总结征地制度改革宝贵经验，将土地征收补偿公平机制落实落细，规制征地程序，保证农民应得补偿足额发放，构建征地后民生保障体系，对推动农村社会经济发展，促进农民与集体共同富裕具有重要意义。本文拟从公平角度出发，以泸县征地机制改革为例，分析总结泸县改革试点工作经验及仍存在的不足，结合新法对征地新举措及需完善的空间，探讨土地征收的制度完善，以期为农村征地补偿公平机制的进一步发展提出建议。

一、我国农村征地公平补偿存在的问题

自改革开放以来，我国很多地区为建立农村征地补偿公平机制做出不少尝试，创立了诸如“湖南咸嘉模式”[1]“上海分红模式”[2]“浙江嘉兴模式”[3]等具有一定创新性的征收补偿安置模式。但这些模式均以地方性试点政策的面貌出现，处在未得到法律支撑的状况，因而大多难以在全国范围内推广。近些年来，虽然国家出台的政策、文件在一定程度上对于征地补偿在程序与内容两方面都做了一定的补充规定，但由于过于零碎，制定侧重点、条文内容导向各异，具体制度的落实难以普及到各个基层单位，导致征地补偿争议一直作为政府与农民二者之间关系与利益权衡的一大问题始终无法得到彻底解决。总体上看，我国在征地补偿领域仍然存在补偿标准低、补偿方式单一、国家与集体、集体与农民之间补偿款分配比例不明确以及争端解决机制与救济方式不够完善等问题。

（一）补偿标准低

我国大部分地区的补偿法标准仍在沿用2004年《中华人民共和国土地管理法》中规定的年产值倍数测算法。以耕地的土地补偿费为例，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。同时旧法还规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。这一年产值倍数测算法在地方的运用虽较以往的补偿倍数有所增加，但“换汤不换药”，其对征地补偿的数额仅引起量变，还未达到引起质变的程度，对土地价值的界定仍不明显，无论是土地的逐年增值收益，还是征地再利用所得溢价与征地补偿款的悬殊差异均未得到足够重视，治标不治本。同时，地方财政紧张对地方政府行使自由裁量权控制补偿款额标准的影响也是导致标准低的一大因素。总之，现行的征地补偿标准仍然存在无法足额补偿失地农民的实际损失的问题。

（二）补偿方式单一

我国现行大部分的补偿方式仍然为一次性的货币安置，形式较为单一，缺乏对永久失地农民的后续长久生活质量的考量。并且配套的善后措施本身不甚完善，其切实落实方面仍然存在不少瑕疵。很多农民在失去土地的同时也面临失去生活来源的问题，失地农民的再就业一直以来都很难妥善解决。从长期以耕田为生的农民角度看，在逐步现代化的社会中没有开拓新工作的知识储备、帮扶支持，失地者家庭生计多难以为继。

（三）国家与集体、集体与农民之间补偿款分配比例不明确

国家与集体、集体与农民之间的补偿款分配尚未建立一套公开透明且合理明晰的分配标准体系。加之农民本身获取信息的渠道少、所获取的信息准确度不高，在缺乏明确的分配标准的情况下，农民怀疑集体中饱私囊的误会时有发生。很多农民因为不信任当地政府部门工作的公正性，最终只得选择上访来争取获取更大权利。由此，土地征收所引起的矛盾数量繁多，并且在现存制度缺乏完善的争端解决机制的背景下，大小冲突难以妥善解决。而冲突与矛盾的积累会逐步形成恶性循环，使得征地矛盾产生的问题固化，不利于后续征地的落实与推进。

（四）爭端解决权力部门职能分配模糊，救济力度不足

现存法律制度体系下，对于征地补偿纠纷的解决方式无外乎行政救济以及司法救济。而农民往往因为对这些程序存在固有的“官官相护”的错误观念，更多地选择信访方式，直截了当地找政府部门解决自己的问题。而在征地这个问题上，现在涉及的权力部门众多，对于复杂的纠纷，由于在公众视野里，政府部门没有明确界定权力范围，被征地农民在各个部门辗转奔走的现象屡见不鲜。各个权力部门游走于现存制度的空档之间，以“踢皮球”的方式推卸责任，这一现象致使本就缺乏有效解决机制的争端处理效率进一步下降。同时对于政府机关以及用地人的处理征地补偿事宜，仅仅存在零散的监管，完善而系统的监督管理体系尚未合理构建并运行，农民诉求无门，政府的公信力也因为问题处理的懈怠与不妥遭受损害。

二、泸县农村征地公平补偿的成功经验①

四川省泸州市泸县地处四川盆地南缘，经济社会处于中等发展水平。作为全国33个试点地区之一，泸县2015年开始宅基地制度改革，2016年9月增设土地征收及经营性建设用地入市改革。自成为试点地区以来，泸县以问题导向为指引，发现征地补偿存在的问题缺口逐个击破，结合土地确权，填补遗留土地征收问题，构建更加完善的征地补偿公平制度体系，形成闲置土地、违法占地大幅减少而有效利用，失地农民补偿更为合理、生活保障紧跟地方整体发展而有所提升，争议解决途径增多且更加高效，信访现象大量减少等成功的改革局面。

（一）明晰指导与管理主体

我国有不少基层地区以笼统方式管理地方事宜，各部门之间职权模糊不明确，并且不乏下级无职权而无法落实上级指令的空置现象，不利于征地问题的有效专项解决。泸县以书记、县长任组长的“组长双任”模式形成领导小组统管土地制度改革工作，党政一把手亲自部署、强化监督，加强对基层党组织的集中统一领导，在县、镇、村三级设立专门机构，上下联动，将政策落实传导到位。结合“放管服”②改革，给予镇级政府一定管理处置权能，配合网上监管体制，有效达成“及时发现—对症解决—监管后续”的快速精准处理问题方式，有效化解“看得见管不着，管得着而看不见”问题。

（二）确权打牢公平补偿基础

首先，从源头处明确土地归属，为征地补偿的合理有序落实打牢基础，泸县从土地确权出发解决土地问题具有前瞻之见。泸县结合城乡地籍信息整合试点，建立专门宅基地产权调查小组，对农户的宅基地、耕地进行调查摸底，一一确认是否具有产权问题，颁发宅基地使用许可证。通过确权给予农户对房屋或耕地的使用权，保证在征地时农户能依法依规取得应得补偿款，防止集体有借口将其收入囊中。其次，泸县政府统一建设安康公寓，鼓励贫困户现有宅基地有偿腾退，置换新居，并且允许贫困户自愿选择，以缴纳低廉设施配套费（1万元以内）来获得产权，或不支付任何费用享有长久使用权限，产权归村集体组织。通过组织腾退宅基地，提前将宅基地使用权收归集体，并且以实际房屋居住的条件进行交换，首先解决农民“有所居”的问题。虽然都是以平方数作为计算标准，但直接有房住对比征收土地时再来计算地上附着物补偿款一次性资金安置，对于农民来讲，住房实际价值更高，能够更具现实性地解决居住问题;对于政府来讲，节约了就补偿款与农民协商的时间精力成本，提升征地效率，也因能够为农民提供实际服务而提高公信力，有助于往后工作的开展。[4]

（三）提高征地补偿民主性

泸县分别于2016年12月（“2016版”）、2018年1月（“2018一版”）、2018年11月（“2018二版”）发布《泸县农村土地征收管理办法》及配套措施，以民众利益为导向，先行拟定23个配套制度，以实际落实情况推翻修正先行政策，分阶段紧跟中央决策、实地发展，保证改革不空谈有依托。对于征地补偿安置协商取得同意的对象，从2016版经村民（代表）会议、村民小组会议到2018一版中的“绝大多数户代表”，再到2018二版中“2/3以上户代表”，更加考虑民众意见，提升协商实质有效性。另外，2018二版强调事先商讨决定补偿协议并切实处理争议保障协议内容具体落实，减少后续再起冲突可能，节约管理成本。

（四）增加征收补偿内容

1.保障补偿金足额给付

（1）探索区片综合地价补偿法，明晰土地征收增值收益。2018二版中新单列出一章规制土地征收增值收益，公开计算、分配方式，变“直接敲板”为“透明清单”，打消民众对补偿金额的质疑。区别于多数地区的整体确定补偿标准制度，泸县采用“一事一议”，不搞死板标准，结合集体实际状况灵活处理集体与村民现金分配。另外，集体占可分配总量30%，而村民可分配现金的比例最高可达30%，受益幅度大幅上升且有保障。（2）征收补偿资金预存更换顺序。将征地基金存入财政部门指定账户的时间由签订协议之前改为之后，避免财政部门先行挪用部分补偿款，而是在谈妥确定补偿款项之后足额存款、切實分款，保障农户应有利益不打折扣。（3）取消补偿费用代管。保障农户可以直接获取补偿款，以免经过多手而被不正当克扣。

2.完善被征地农民生活保障制度

延续“被征地农民纳入社会保障体系”，在2018二版中进一步提出建立和完善被征地农民最低生活保障和医疗救助等兜底制度，对家庭确有生活困难的群众提供针对性生活救济措施。探索征收耕地地力保护补贴、留置物业等长远民生保障机制，确保失地农民衣食无忧。不断创新扶助措施，提供一定就业保障，对未达到就业年龄的组织就业培训，对未达到退休年龄的提供就业咨询，据反映，大多数人可以找到合适岗位或者创业成功。

（五）建立征地争议调解机制

相较于不少地区仅有的行政与司法救济程序的单一性，泸县组建农村土地征收矛盾纠纷调处机构，专向协调土地征收过程中关于补偿安置的争议，全方面解决民众问题，减少农民维权成本;设立镇（街道）协调办公室、县农村土地征收矛盾纠纷调处机构、告知申请人以行政复议或行政诉讼的法律兜底救济方式维护自己的合法权益的三级递增纠纷解决模式③，救济方式更加丰富，并且有助于在征地前期通过沟通直接化解矛盾，提升争议解决的效率，以第三方机构作为桥梁让政府与农民的关系更加融洽。

综上，泸县的改革实践有多项举措值得借鉴：在领导机制方面，强化统一领导，上下联动，精准处理。在工作准备方面，先予确权保护失地农民，保住农民取得补偿款的资格。在补偿标准决策方面，提高农民参与度，充分听取意见，确保公开透明。在补偿内容方面，采取“一事一议”，提高补偿标准，断绝暗扣。在整体把控方面，建立矛盾协调机制，畅通沟通渠道，鼓励协商解决问题。

三、完善我国农村征地公平补偿制度的建议

泸县在改革中形成完整的土地征收链条，与宅基地制度改革以及经营性用地入市改革密切结合，改革成效显著。配合新法实施，从进一步补充和完善有关配套措施的角度，笔者针对土地征收补偿公平制度提出以下建议。

（一）构建土地征收全流程监督体系，与“党政一把抓”共同把控征地进程

党的十九大以来，农村推行支部书记和村主任一肩挑，由党组织作为村县内各种组织与各项工作的领导核心，实现对农村的全面领导，避免决策冲突。在征地过程中，可以借鉴泸县的做法，成立“党政一把抓”的领导小组，构建县镇村三级专门协调机构，实现联动沟通。形成以第一书记④为领导的工作组推动指导、监督工作，出具专业指导意见，依法严谨把控整个征地流程，减少腐败滋生，铲除黑暗利益交易，实现精准补偿;同时配合激励与追责机制，提高执行力，解决“上有政策，下有对策”问题，保证征地程序合法合理有序推行。

另外，建议全国人大启动对实施新法的督办指导机制，及时到地方督办，防止地方政府利用过渡期采用老方法征收农民土地。

（二）拓宽农民信息交流渠道，保障农民知情权与参与权

1.建立协商机构信息公开解决机制，提高效率。就目前普遍状况来看，留守农村群体信息接收渠道较为闭塞，网络通信等仍存在大量不方便的现象。因此，从方式上讲，信息公开不能只停留于门户网站，应如泸县一样细致到乡镇，并发挥征地补偿安置协商机构作用，通过在机构驻地前滚动信息或设置公告栏等方式，给予农民及时了解征地相关信息最为直接的渠道。

2.落实批前公告，探寻权利暂时保护

（1）虽然新《中华人民共和国土地管理法》已规定批前公告⑤，但在具体操作中，可能存在拆迁部门不公告直接报批的现象，要保障批前公告准确落实，需将实际公告作为报批的前置条件。⑥同理，其余公告、听证程序的记录也有必要成为下一步工作通过审批的前置条件，保证公民知情权、参与权与监督权的实现。

（2）引入杨俊峰教授提出的权利暂时保留制度⑦。补偿款长期延迟发放的现象仍大量存在，赋予被征地农民监督权，若其认为补偿未在规定期限内落实，可申请征地不执行，明确以足额及时支付补偿款作为执行征地的前置条件，将更大程度保障农民权利。《山西省土地补偿分配办法》第十条第二款⑧对征地单位权限的相关规制，值得学习。

（三）丰富征地补偿内容，保障农民合法利益

1.明晰区片综合地价标准，提高补偿

（1）区片综合地价涉及涉地农民的切身利益，制定标准应当绝对透明，属于行政机关主动公开的信息范围，而且公开也将有助于不合理的标准及时改正。另外，无论土地价值亦或农村消费水平都将持续以增速逐渐提高的趋势逐年增长，应当将地区发展增速列入计算标准，与土地升值相匹配，充分保障农民在寻找再就业期间维持个人原本生活水平与社会经济发展水平相对平衡。

（2）新法增添了村民住宅和社会保障费用，但仍不能够全面解决补偿标准较低的问题，可借鉴其他国家或地区的补偿标准。例如日本《土地收用法》第八十八条规定应当对通常損失给予补偿[5]，包括农业和渔业方面的废止补偿、停止补偿以及经营规模缩小补偿，即损失的未来收益。我国农户仅得到现实补偿，但缺乏的未来收益也应当作为维持其生计的资金补偿，才能体现“长远生计有保障”的原则。台湾地区、香港地区列入补偿标准的营业损失补偿费，也是同一道理。[6]

2.构建社会保障体系，增强基础设施保障。要解决一次性货币补偿对失地农民生活保障的遗漏，应加快完善后续多层次社会保障体系，与社会发展水平相适应同步丰富，农民的暂时住房、养老、医疗等保障制度要同步推进。借鉴安徽省金寨县试点成功的代征安置地回购、失地农民与城乡居民养老保险制度并轨等举措[7]，从公平合理角度给予农民生活更多保障福利。被征地农民因更换住所或者工作环境，由此新居所在地的配套基础设施，包括生产性基础设施与生活性基础设施要尽快完善，保障农民原有生活水平不下降甚至能有所提高。

3.采用“一事一议”制度，实现“因地制宜”。在保障总体框架性补偿标准不变的前提下，对拟征土地概况、周围环境因素、受影响的失地农民具体生活情况进行针对性的评估，对补偿标准进行合法合理范围内的微调，确定适宜的集体与农民补偿款分配制度，实现实质公平。

（四）创建新型土地征收补偿模式，增强补偿效果持久性

1.土地征收补偿不足的一大原因在于补偿费的获得困难，地方财政吃紧，对此可以借鉴2016年国务院办公厅印发的《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》提出的补偿模式，探索建立集体股权参与项目分红的资产收益扶贫长效机制，让被征地农民在政府引导下入股建设项目，为失地农民开创长期性收入来源，打破一次性货币补偿的短暂性，同时减轻补偿对地方政府财政的压力。另外，可以侧面督促地方政府积极利用征收土地，协助控制土地资源浪费，间接促进被征地地区基础设施建设以及经济发展。当然，同时也要加强相应的配套制度，比如风险防控、利益分配、权力划分制度等。

2.地方政府可与地方特色经济园区经营建设结合，促进再就业，增添提供就业咨询与适当岗位作为补偿的一部分，为失地农民提供生计。充分利用闲置土地，把握土地流转，结合乡村振兴工作发展与本地经济文化特点相适应的产业，以产业带动地方经济发展，转变闲置耕地用途，探索脱贫致富产业链，为以土地为生的失地农民提供工作机会，解决基础设施建设、基础服务业外招工人少、成本高的问题，同时解决农民二次就业困难，实现农民后续生活保障。

（五）建立征地补偿安置协商机构，解决争议、保障救济

基层中不乏“上行难下效，下意难上传”现象，许多农民会认为政府处于一个与自己较为疏离的位置。相比于农民寻求行政机关找说法，政府机关应当从农民立场出发，建立征地补偿安置协商机构，以此与农民拉近距离，确保农民对征地的可接受性。机构要起到实现民主补偿、促进争议解决的作用，为农民提供救济咨询，统筹推进征地的推行：

1.主动听取农民的意见，与农民平等协商对征地补偿安置的分配，以友好沟通的方式达成共识，集中民意，转变以往政府直接下达补偿标准的专断独权形象，同时统筹征地事项，避免多部门辗转决策，引发争议;农民也可以就其对征地存在的疑问寻求机构有针对性的帮助与解答，更加方便与客观地获取信息。

2.农民就补偿内容、补偿方式等相关事宜与政府部门产生争议的，机构作为第三方从中协调，促进双方沟通解决问题，用协商方式代替司法救济程序，无论从行政机关还是农民的角度出发，都将减少不必要的经济与精力消耗。

3.若协商不成，机构要为农民提供基本的法律救济途径信息咨询服务，包括可选的救济方式如行政复议、行政诉讼，相关事例、法律法规的寻找方式，确保农民能够以正确的方向寻求救济，减少求助部门错误、时效超过等问题的发生。

4.通过机构与前述工作组监督机制形成联动，开通农民举报窗口，对征地过程中发现的补偿未及时落实、存在暗扣等问题形成官民共同监督的局势，保障补偿的公平实施。总之，建立征地补偿安置协商机构，搭建官民沟通桥梁，更多地从农民的角度出发，力图实现在合法合理范围内的补偿民主与及时救济。

结语

自古以来，土地就是农民的命根子。立足于地方实际情况，结合乡村振兴战略与其他两项土地制度改革，在推进城乡一体化的过程中农村的城市化不能以牺牲农村资源为代价，而应合理利用，依照等价交换甚至要赋予农村更多利益的导向对农村土地进行使用，不以鼓励农民迁出农村进城致富为主导，而以农村优势吸引投资、盘活土地，发展特色产业，以从本源处提高农村水平为工作重心，以农民利益为中心寻求农村发展，切实保障被征地农民补偿到位，推广农民喜闻乐见的征地公平补偿机制，构建安居乐业美丽家园。

注 释：

①参见2019年《泸县深化统筹推进农村土地制度改革三项试点工作汇报》

②“放管服”：指简政放权、放管结合、优化服务。

③本段内容以《泸县农村土地征收补偿安置争议调处方法》保障实施。

④参见《中国共产党支部工作条例（试行）》第二十四条第二款：村、社区应当注重从带富能力强的村民、复员退伍军人、经商务工人员、乡村教师、乡村医生、社会工作者、大学生村官、退休干部职工等群体中选拔党支部书记。对没有合适人选的，上级党组织可以跨地域或者从机关和企事业单位选派党支部书记。根据工作需要，上级党组织可以选派优秀干部到村、社区担任党支部第一书记，指导、帮助党支部书记开展工作，主要承担建强党支部、推动中心工作、为民办事服务、提升治理水平等职责任务。符合条件的村、社区党支部书记可以通过法定程序担任村民委员会、居民委员会主任。

⑤《中华人民共和国土地管理法》第四十七条：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议;个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

⑥参见《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发

〔2004〕28号）（14）健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地補偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。

⑦参考自中国人民公安大学法学院杨俊峰副教授在第八届在鸣行政法治论坛的研讨意见。

⑧《山西省土地补偿分配办法》第十条：征地单位应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内将征地补偿费全额支付给被征地农户;经被征地农户同意，也可以与被征地农户约定分期支付征地补偿费。

征地补偿费用没有足额到位前，国土资源部门不得发放建设用地批准书，不得办理供地手续，征地单位不得强行使用土地，项目不得开工建设，被征地农户和农村集体经济组织有权继续使用土地。

参考文献：

[1]陆兴福.解读咸嘉模式[J].安徽决策咨询，2004（11）.

[2]刘祥琪.我国征地补偿机制及其完善研究[D].天津：南开大学，2010.

[3]王芙蓉.当前我国失地农民社会保障问题与对策[D].南京：南京师范大学，2012.

[4]刘探宙，杨德才.农村三项土地制度改革的推进模式与叠加效应研究——基于泸县的实证研究[J].农村经济，2018（8）.

[5]李介然.日本土地征收制度研究[D].郑州：郑州大学，2016.

[6]冯宪芬，蒋鑫如，武文杰.土地征收补偿制度的经验借鉴与完善路径[J].新视野，2020（2）.

[7]汪玲.农村土地征收制度改革研究——基于安徽省金寨县的试点[D].合肥：安徽农业大学，2019.

作者简介：陈诺（1999—），女，汉族，广东汕头人，单位为西南政法大学行政法学院监察法学院，研究方向为法学。

刘昊狄（1999—），男，汉族，黑龙江哈尔滨人，单位为西南政法大学行政法学院监察法学院，研究方向为法学。

（责任编辑：御夫）