“为官不为”的总体特征及其治理探讨

黄银霞 吴海燕

摘要：党的十九大以来，尽管管党治党、干部治理取得了顯著成效。然而，实践中“为官不为”行为仍然存在，这种风气削弱了行政效能，降低了党和政府的公信力。结合354个案例文本的高频词分析以及对社会网络语义图分析可知，“为官不为”问题集中在基层党组织以及民生相关领域，责任主要在于监管失职失察。因此，应当从加强官员思想道德培训和业务能力培训、完善考核制度和晋升制度、推行容错免责机制、强化内部监察机制和社会监督机制等方面着手解决“为官不为”问题。

关键词：为官不为;案例;总体特征;高频词;社会网络语义图

中图分类号：D262.3    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）02-0020-04

一、问题的提出

2019年，中国共产党的十九大报告提出了新时代党的建设总要求，明确要“以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点”，这是中国共产党总结了历史经验教训后的科学判断。它要求党员干部要积极地、主动地、创造性地做实事，这是党向“为官不为”行为鸣枪示警。不作为问题不仅挫伤了领导干部为人民服务的积极性、阻碍了领导干部队伍的良性发展，还削弱了政府部门的行政效能和执行力，降低党和政府公信力。官员不作为会严重侵蚀党的感觉，成为我们在决胜全面建成小康社会道路上的绊脚石。

所谓“为官不为”，即国家工作人员，特别是党政领导干部，在负有法定义务的职责范围内不能及时、有效地履行职责[1]。当前对“为官不为”问题的研究主要集中在其表现形式和治理之策上。习近平总书记在省部级的研讨班上将“为官不为”分为“不想为”“不敢为”和“不能为”三类。许文[2]将“为官不为”现象概括为安于现状不愿为、怕冒风险不敢为、工作拖拉慢作为和能力不足不会为四类。李小刚[3]将“为官不为”表现形式分成以下五种：思想消极、规避风险而不想为;作风漂浮、空喊口号而不作为;工作失职、庸碌无为而不敢为;缺乏正义、回避矛盾而慢作为;不能担当、欺上瞒下而不作为。李敏华[4]将“为官不为”概括为以下六种：思想迷茫，不思进取;提心吊胆，明哲保身;行为受限，不谋其政;不敢担当，怕担风险;作风不实，遥控指挥;执行不力，应付了事。而在治理研究上，孙涛[5]、李德[6]等学者们发现，在国外，“平衡记分卡”等创新性绩效管理方法、美国的“独立检察官制度”、韩国的“国民请求监查制度”等监察制度以及美国的《彭德尔顿法》、法国的《公务员总法》等法律制度均对其国家官员具有监督约束作用，能够有效遏制官员不作为现象。国内学者们从思想层面、法律制度、监督体系等维度入手，以求针对性解决“为官不为”问题，提高政府的运作效率。李志杰、廖玲娜和黄再胜[7]等学者认为，应当强化官员“全心全意为人民服务”的宗旨意识，使为官者为官“愿为”。王羽[8]提出建立科学的责任机制，划分权力清单，促使政府工作人员保质保量履行本职。孟庆东[9]等学者则强调建立容错机制，以求改变官员追求中庸、不作为的现状。

学术界的上述分类主要是通过举例说明或者整体描述的方式来进行分类，有些类别出现了重复交叉的情况，如李小刚五类说里的“缺乏正义，回避矛盾”和“不能担当，欺上瞒下”;李敏华六类说中的“明哲保身”与“怕担风险”。部分学者对某些“为官不为”个别具体案例进行分析，然而个别的案例还缺乏系统性，无法探究我国“为官不为”现象的总体特征。

十九大后，党中央出台了《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神  集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》。随后，各地方的监察委员会相继出台了关于“为官不为”问题的专项整治工作的方案，并在中纪委官网或地方政府门户网站中通报不作为的官员。要客观而准确地把握“为官不为”的总体特征，可以对“为官不为”行为进行大样本案例分析。然而，搜集所有的官员不作为案例显然并不现实，自2018年以来，中央纪委和各省市纪委发布于官方网站有关“为官不为”的通报和通告昭示着党对治理官僚主义问题的重视，而这些公开的通报和通告便可成为现实与可行的研究路径。

二、“为官不为”案例的总体特征

本文以“为官不为”“不作为”“形式主义”“官僚主义”等词为关键词在各城市政府网站或纪委网站上搜索与官员不作为有关的通报和通告，汇总了354个官员不作为案例。为了解“为官不为”的总体特征，笔者用ROST Content Mining（简称ROST CM6）软件导入案例文本进行分词处理，由此筛选高频词汇，绘制语义网络分析图。

（一）高频词分析：集中在基层党组织以及民生领域

将11个市的354个案例进行汇总，并进行分词和词频分析。提取了文本中的前100位高频词，详见表1。从表中我们可以看到“街道”频次达142，“社区”频次达106，“城管”和“村党”的频次在40左右，“派出所”频次也超过了25。这五个高频词说明了官僚主义问题在基层频发。信访的一票否决制和稳定压倒一切的隐形考评标准使得基层工作出现了“不出事”逻辑，其具体表现是基层治理中的不作为[10]。作为党和政府与群众沟通的纽带，基层干部要做好上传下达，保证党中央和上级政府的指示和政策落实到位和实现群众的利益。基层工作者直接联系群众，面对群众，基层工作者的不作为会直接导致群众利益的损失，这违背了将人民的利益放在首位的原则。近年来，我国群众性事件日益多发[11]，群众试图通过群众性事件获得与更高一级政府直接对话的机会，期间一定程度破坏了基层公共秩序。然而，从根源上不难发现群众性事件的爆发源于基层干部没有及时与群众对话和沟通，导致群众性意见无法实现其建设性作用，最终群众不得不采取激烈的手段进行意见表达[12]。

其次，我们可以看到“书记”的频次达120，“党委委员”“党委书记”“党支部书记”“党工委”“支部”“党组”以及“党委副书记”的频次不低。在我国的政府组织中，担任主要领导职务的一般都是党员，这使得不作为的党员官员人数占比颇高。与此同时，在政府运作中，承担责任的第一责任人往往是“书记”，例如，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确强调了“县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人”[13]。一旦在扶贫领域出现了不作为现象，“书记”不可避免地要对此负责。这不仅反映了我国“党对一切工作的领导”的现实国情，更体现了治党对治国的意义。党风的建设有利于改善我国当前的体制环境，对提高公务员队伍的廉洁性有着重大的意义。

再者，在词频分析过程中，我们可以看到“拆迁”“违建”“扶贫”“环保”“土地”“补贴”“教育”等这六个词的频次均超过了35。由此可见，不作为现象在扶贫领域、城市建设与规划领域、环保领域、国土资源领域、社会保障领域以及教育领域中频发。尤其是在城市建设与规划领域，“拆迁”的词频高达51，“违建”的词频达到38。其次是在环保领域，“环保”的词频达42，“环保局”的词频达28，“污水”的词频达25。此外，扶贫领域的不作为问题也是堪忧。扶贫的词频高达41。从对扶贫案例的梳理可知，“为官不为”现象主要发生在扶贫项目的监管上和发放扶贫资金的过程中。学者王延中和宁亚芳[14]在对民族地区经济发展调研中，发现存在精准扶贫过程部分干部不作为现象，据不完全统计，贵州省、云南省、湖北省等地，已召回并处置了数千名不作为的干部[15]。我国官员晋升机制容易使地方官员重视GDP增长而怠慢民生建设。教育、扶贫和社会养老等民生建设投入大、周期长、见效慢，不易出政绩，这使得许多官员在民生建设方面的积极性不高。

（二）社会网络和语义网络分析：责任主要在于监管失职失察

为了更为直观明确地得出关键词之间的相关关系，将354个案例汇总得到的文本导入到ROSTCM分析软件中，进行社会网络和语义网络分析。通过提取高频词、过滤无意义词、提取行特征、构建网络、构建矩阵等多个操作，绘制了案例文本的关键词网络图谱（详见下图）[16]。网络图谱中的每一个节点代表案例文本中的关键词，节点间的连线代表其存在相互关联性。从关键词网络图谱中可以清晰看出，“不力”“主体责任”“责任”“领导”“监督”“履行”“不到位”“严重”“领导”等关键词处于图谱的中心位置，这些关键词是案例文本的核心内容。在语义网络分析的图谱中，我们不仅可以对案例文本的核心关键词有直观的认识，通过节点间的连线亦可以看到词组之间的关系。首先，我们可以看到“履行”“不力”“主体责任”“未及时”“监督”“不到位”“失职”，这几个关键词之间有着一定的联系。由此，我们可以判断出，案例中反复出现“工作人员监督不力，存在失职行为，相关部门要承担主体责任”的现象;再者，我们可以看到“领导”“不力”“制止”“失职”“下属”“负有”“责任”几个词有着一定的联系，结合案例可以判断出存在“领导干部没有及时制止下属某些违法违纪行为，负有管理不力的责任”的不作为现象;随后，社会网络和语义网络边缘部分的左上角，出现了“资金”“项目”“工程”和“实施”几个词构成的网络。可见，在城市的建设过程中，相关的部门和主管单位在对工程的监管上出现了失察失职的现象。与此同时，左下角出现了“补贴”“发放”和“主体责任”构成的网络。这说明了，“为官不为”现象同时频发于社会保障领域中，工作人员在发放补贴（主要包括低保补贴、单位津贴和独生子女补助津贴）的过程中也存在着履职不力的情况。

三、遏制“为官不为”的对策

（一）加强官员思想道德培训和业务能力培训

思想道德的松散甚至缺失，是当前“为官不为”问题出现的重大症结所在。因此，要强化官员在思想道德方面的培训，有效推动思想道德培训常态化。坚持推动“两学一做”学习教育①，推动“学习强国”建设，贯彻为人民服务的思想方针，引导官员为官“愿为”。与此同时，也要采取一些措施，提高官员治国理政的能力。例如，定期与高校合作，加强官员培训。借助高校雄厚的专家学者储备和科学的课程定制，更新官员的行政理论知识，提高官员问题分析能力，让官员在课堂学习中掌握合理恰当的方式方法，从而提高官员的业务处理能力，如南宁师范大学举办了领导干部核心素养和领导力提升专题研修班，自治区48位处级干部参加培训，以期转知识为能力，提升领导干部核心素养和领导力。

（二）完善考核制度和晋升制度

我国部分城市，尤其是基层，现有考核制度不足以激励和约束官员，因此应当完善考核制度。首先，將官员干部的工作态度、工作质量、工作效率、工作效能等多项内容纳入干部绩效考核工作中，将其自身的履职行为与政治待遇和经济待遇双挂钩。其次，建立官员干部德行考察评价机制，利用“内部测试考核”“公众反馈评价”等方式全方位考察官员干部的履职行为。最后，改革传统“唯GDP论”晋升考核制度，以多维考核指标，促使官员重视环保、民生等领域的治理。

（三）强化内部监察机制和社会监督机制

首先，要在党政机关内部建立专门的督查制度，设立“为官不为”问题具体清单，对官员队伍中“为官不为”各类型表现实施重点排查，建立反映“为官不为”问题的有针对性且高速化的核查机制。如广州市纪委列明专门的“为官不为”问题清单，据此建立针对官员不作为问题线索的快速核查机制，进行有效监督和问责。其次，党政机关内部应建立专门的“为官不为”问题督查组，开展“为官不为”专项治理活动。如江西萍乡分为自查、督查、整改、总结四个阶段开展“为官不为”治理活动，在工作执行不力、工作不敢担当、职权行使不当、工作推诿扯皮四方面问题开展了重点治理。发挥监督作用，要依靠体制监督和社会监督合力发挥作用。把社会各监督主体纳入监督体系，加强线下监督和线上监督两大监督渠道作用，形成“为官不为”问题的“放大镜”。例如，湖南郴州市委针对“为官不为”问题开展电视问政，采取直播方式，邀请群众对官员在工作中出现的不作为现象进行提问，让在场提问者对被问政官员进行实时打分，直接曝光“为官不为”问题。

（四）推行容错免责机制

推行容错免责制度是在新时代新形势要求下的重要举措。现如今我国正处于转型发展关键时期，需要敢闯敢试、奋勇争先的官员干部来引领革新事业，因此推行容错纠错和免责制度的重要性不言而喻。建立容错免责机制，将敢于担当、积极进取的官员干部在改革发展事业过程中出现的无本意过失与明知故犯、肆意用权的行为区分开来，在未违背党纪国法、未造成重大损失和社会负面影响的情况下，可为这类官员干部予以减轻或免除非故意过失的处罚，真正为恪尽职守、善谋善为的官员干部保驾护航。

结语

本文共搜集汇总354个“为官不为”的案例，先用ROST CM6对全部案例进行整体性分析，了解“为官不为”现实情况并对其提出治理对策。此次研究的创新点在于通过搜集案例文本，使用ROST CM6软件对案例文本进行了内容分析，了解“为官不为”案例总体情况。然而，笔者发现，案例分析过程中存在一些无法避免的影响因素。笔者所搜集的案例文本来源于各级纪委的通报、通告等文献材料，而现实情况中可能出现某些官员存在不作为的问题却没有被查处、官员被查处后并没有被公开通报于政府官网中的情况。若要进一步探讨官员不作为现象的深层次成因，需要进行实地访谈，从访谈中剖析官员不作为的成因。这也是笔者下一步的研究目标。

注 释：

①“两学一做”学习教育：指的是“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育。

参考文献：

[1]卢汉桥，龙智光，郑洁.论“为官不为”及其治理[J].广州大学学报（社会科学版），2017（7）.

[2]许文.“為官不为”的成因及治理[J].中共山西省委党校学报，2018（1）.

[3]李小刚.关于“为官不为”现象及治理对策[J].学理论，2017（10）.

[4]李敏华.“为官不为”问题的表现与治理对策[N].韶关日报，2018-08-04（A04）.

[5]孙涛.“为官不为”的生成原因、国外经验及治理策略[J].广东行政学院学报，2018（2）.

[6]李德.西方发达国家行政问责制的类型及比较研究[J].领导科学，2015（35）.

[7]廖玲娜，黄再胜.刍议新常态下“为官不为”的危害、成因与治理[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2015（3）.

[8]王羽.党风廉政视域下“为官不为”现象的成因及其治理[J].现代商贸工业，2019（2）.

[9]孟庆东.从“孙连城现象”看“为官不为”治理之策[J].南通航运职业技术学院学报，2017（2）.

[10]贺雪峰，刘岳.基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究，2010（6）.

[11]陈成文，赵杏梓.社会治理：一个概念的社会学考评及其意义[J].湖南师范大学社会科学学报，2014（5）.

[12]郑风田，刘杰.从群体性意见到群体性事件：一个观念的澄清——基于贵州瓮安、湖北石首、河北威县的调查[J].中国农村观察，2010（5）.

[13]顾东辉.精准扶贫内涵与实务：社会工作视角的初步解读[J].社会工作，2016（5）.

[14]王延中，宁亚芳.新时代民族地区决胜全面小康社会的进展、问题及对策——基于2013～2016年民族地区经济社会发展问卷调查的分析[J].管理世界，2018（1）.

[15]宋才发，李锐亨，刘廷兰.民族地区贫困人口整体脱贫的法治保障探讨[J].贵州民族研究，2016（10）.

[16]孔德意.可视化视域下我国科普政策文本内容挖掘分析[J].科普研究，2018（3）.

作者简介：黄银霞（1996—），女，汉族，广东揭阳人，单位为深圳大学管理学院，研究方向为行政管理和行政改革。

通讯作者：吴海燕（1969—），女，汉族，广东湛江人，单位为深圳大学管理学院，博士，副教授，研究方向为公共管理学、政府改革方面。

（责任编辑：易衡）

基金项目：本文系国家社科基金项目“中国特色行政学的发展及其话语体系建构研究”（编号：18BZZ066）阶段性成果