人民银行预算绩效管理边界探析

■ 魏 婷 贺 璐 孙彦娜

（1.中国人民银行兰州中心支行 甘肃兰州 730000；2.中国人民银行酒泉市中心支行 甘肃酒泉 735000；3.中国人民银行白银市中心支行 甘肃白银 730900）

随着国家治理体系和治理能力现代化建设不断推进，预算管理体制持续完善，预算绩效管理的重要性与日俱增。人民银行坚持前瞻性思维，自2011年起，开始有序探索实践预算绩效管理工作，特别是2019年末《中国人民银行预算绩效管理办法（试行）》的出台，为构建符合人民银行特点的“三全”预算绩效管理体系，实现预算绩效管理“三融合”①“三全”预算绩效管理体系是指全方位、全过程、全覆盖开展预算绩效管理工作；预算绩效管理“三融合”发展是指要推进预算绩效管理与财务管理、资产管理、业务管理的融合发展。发展提供了制度依据和方向指引。

可以说，人民银行在预算绩效管理领域已取得了一定成效，但是结合工作实际，仍存在诸如预算绩效管理体系有待完善、预算绩效管理边界有待明晰等问题，影响了预算绩效管理工作的进一步推进和深入开展。本文参考余恕莲、吴革（2006）对管理会计边界研究的思路，从横向、纵向两个维度对人民银行预算绩效管理边界问题进行探析，为进一步优化预算绩效管理体系、提升预算绩效管理成效提供相关借鉴与启示。

一、人民银行预算绩效管理横向边界探析

横向边界在于厘清预算绩效管理的范围，探讨预算绩效管理的宽度，即预算绩效应该管理哪些对象、哪些内容，预算绩效管理的基本对象是各类预算资金，并在此基础上，对预算资金应保障的单位整体履职绩效、预算项目绩效等情况进行全方位、全过程、全覆盖的管理。因此，人民银行预算绩效管理横向边界探析的落脚点就在预算绩效应该管理哪些资金以及应该怎样管理的问题上。

（一）人民银行预算绩效管理的资金范围

人民银行用于保障业务履职和机构运转的资金主要包括两个方面，即预算资金和专项业务资金。预算资金主要是财政部核批人民银行的预算费用，属于我国财政四本预算中的一般公共预算，包括基本支出和项目支出；专项业务资金主要是为支持人民银行支付清算、征信管理、外汇管理等专项业务工作开展而拨付的资金，包括支付系统运行维护资金、支付系统宣传费、信用报告查询补助服务经费、外汇管理业务专项经费等。

目前，上述各项资金依据其来源不同，归属于不同部门及业务条线进行管理，结合工作实际，我们将现行的管理模式定义为小口径的预算绩效管理，将所有资金归属于同一部门综合统筹管理的模式定义为大口径的预算绩效管理，并对大、小口径管理模式对比分析，以此对人民银行预算绩效管理横向边界问题进行探析。

（二）大小口径预算绩效管理对比分析

1.各级机构资金核算主体及职责划分不同

在现行的小口径管理模式下，人民银行总行层面的预算资金和专项业务资金分别由相关业务司局单独管理，职责划分较为清晰；而具体到分支机构层面，各单位资金管理的责任划分与落实情况各不相同，且机构层级越向下，单位之间的管理差异性越大。当前管理模式的优点是各业务部门对业务工作开展情况较为熟悉，对资金需求和用途的把握更准确，条线管理更具自主性；但缺点在于各类资金管理各自为营，影响预算绩效管理工作的整体质效。

在假设情况的大口径管理模式下，预设所有资金可由各单位会计财务部门进行统一管理，同时业务部门发挥预算编制主体、执行主体职责（见表1）。这样自上而下可形成相对规范统一的资金管理、业务管理条线，便于对单位可使用的资金通盘考虑、统一谋划。

表1 不同口径下预算资金管理的责任划分

2.资金核算内容不同

目前，人民银行预算资金主要根据《中国人民银行财务制度》等相关规定进行管理；专项业务资金主要根据相关业务部门出台的资金管理办法进行管理，二者在核算内容上存在一定的交叉重叠。例如，预算资金中的行政事业类支出和支付系统运行维护资金都能核算电子设备购置、网络线路租用等相关支出（见表2）。这难免会造成财务资源的重复和浪费，导致资金整体效益不能实现最大化。在预计大口径管理模式下，可一定程度上改善该问题。

表2 预算资金与专项业务资金核算内容交叉情况

3.预算绩效管理程度不同

全面实施预算绩效管理已成为大势所趋，但目前，人民银行各类资金的绩效管理工作开展情况不一，主要表现在相关制度建设、绩效指标体系建设、主要工作任务安排等方面（见表3）。在现行的小口径管理模式下，其优点是相关业务部门对其所负责工作较为熟悉，对绩效指标特别是产出、效益类指标的设定、执行、评价等工作更具专业性；但缺点也显而易见，即各类资金绩效管理的工作进程不一、依据不一、标准不一，影响了绩效管理“三全”体系的建设。

在假设情况的大口径管理模式下，预计可实现各类资金绩效管理的统一规划和实施，同时，大口径管理必将更加关注单位整体支出绩效管理，更易建立单位履职效果与资金绩效之间相对科学合理、约束有力的管理体系。

表3 预算资金与专项业务资金绩效管理情况

综上，大、小口径管理模式虽各有优劣，但基于单位整体的视角考虑，大口径管理较小口径管理在提升资金整体使用效益、完善部门权责机制、优化业务流程等方面具有一定优势；但大口径管理也势必对会计财务部门的统筹管理能力提出更高要求。

二、人民银行预算绩效管理纵向边界探析

预算绩效管理纵向边界重在探讨其管理的深度，即预算绩效管理与财务管理、资产管理、业务管理的融合程度。这就要求人民银行以预算绩效管理为主要依托，不断推进业财结合，但在实际工作中，一些问题影响了预算绩效管理向纵深发展的进程和效果。

（一）预算绩效保障机制有所欠缺

一是预算绩效管理意识较为薄弱，“花钱必问效、无效必问责”的绩效观念虽然已推行多日，但重投入轻管理、重支出轻绩效的现象依然存在。当前的预算绩效监控、评价等工作一定程度上只是为了配合完成上级单位安排的任务，工作缺乏积极性、主动性。二是部门之间责任分工不够明晰，预算绩效管理是业务工作与预算工作之间的桥梁和纽带，其目标是追求业务工作效益产出最大化和资金配置使用最合理之间的双重平衡与统一，应该由业务部门、会计财务部门共同参与、共同推进，但在实际工作中，预算与业务融合不够紧密。三是缺乏专业人才，预算绩效涉及部门多、范围广，需要相关人员对单位履职、业务工作、预算管理有着相对全貌的观察和深入的了解，并具备一定的统筹能力，将各工作环节加以综合分析与整合管理，但目前专业人员的数量、质量都无法满足预算绩效管理的要求，而且越到基层行，该问题表现越突出。

（二）预算绩效管理过程尚不完善

一是绩效评价指标体系设置的科学性需要论证，目前，人民银行已经对预算资金的项目支出设置了全覆盖的绩效评价指标体系，但各行的个性化指标体系设置标准不一、侧重点不一，且指标体系设置的科学性也有待商榷，例如所选取的指标是否真正考虑并剔除了“绩效噪声”②根据孙欣在《财政支出绩效评价结果应用于问责的困境与出路》一文所述，“在绩效的‘投入-产出-成果-影响’的结果链模型中，四个过程均会受到噪声的干扰和影响，如果不在绩效评价过程中提出噪声的干扰和影响，势必会扭曲问责结果、扰乱信息接受者以及误导预算决策制定，影响绩效水平的改进进程。举例来说，如果某段时间内城市空气质量水平较差，是否意味着相关负责人对企业排污、建筑工地、汽车尾气排放等方面没有积极作为呢？答案是否定的，因为造成空气质量水平较差的原因除了上述因素，还存在其他噪声因素的影响，例如周边城市治理空气质量的效果、气候因素等。因此，空气质量较差的结果是主观努力与噪声的共同作用下形成的”。绩效指标体系设置以及绩效结果应用中，需要剔除噪声的干扰和影响，识别出主观努力的成分和噪声影响的成分。的影响，提炼出了反映业务工作产出效益的关键性指标，这些问题还需要认真研究。二是绩效目标设置的合理性有待提升，部分绩效目标不易量化，其目标设置和评价本身带有主观性色彩，影响了绩效管理的客观准确性；同时，对于没有行业指导标准的指标，业务部门设置绩效目标时容易随性，导致目标值过高或过低，失去了绩效目标发挥引领作用的意义。三是绩效评价项目未有效考虑项目数量、资金规模的个体性差异，目前，人民银行金额高达数百万甚至上千万的项目和仅有几万元、几千元的项目，采用基本雷同的预算绩效评价方式和规程，这种“眉毛胡子一把抓”的做法，一定程度上抬高了预算绩效管理的总体投入成本。

（三）预算绩效评价结果应用程度不足

目前，预算绩效评价结果与资金的配置使用之间，尚未建立起有效的衔接，影响了预算绩效管理成效的发挥。这一方面是由于绩效评价结果的客观准确性不足，影响了结果的应用。当前，人民银行分支机构仍以EXCEL表格为主，逐级统计汇总绩效评价结果，数据的信息化、集成化程度较低，同时，一个项目的绩效评价结果往往需要由几个业务部门的相关数据汇总而成，统计过程中难免存在业务部门间数据口径不一、人工操作误差等问题，影响了最终评价结果的可参考性。另一方面是由于在制度建设方面，尚无对预算绩效责任主体行为进行激励和约束的有效规定，资金配置效率和使用效益的好坏、绩效目标的实现程度与单位、部门、个人的奖励和问责之间没有必然关联，致使对绩效管理的重视不够、动力不足。

三、相关启示和建议

（一）加强“一盘棋”管理，提升预算资金整体效益

通过小范围试点、由点带面、逐步推进等方式，尝试将预算绩效管理宽度由小口径拓展至大口径，不断加强单位各类资金的整体统筹和规划能力。细化预算资金与专项业务资金的核算内容，根据业务履职需求科学统筹安排各类资金，不断提升资金供需两端的匹配度。整合完善预算绩效管理制度体系，统一规划、统一推进，分层次完善单位整体支出、预算资金、专项业务资金的预算绩效管理机制。

（二）多措并举，构建完善有效的保障机制

加强预算绩效管理的工作宣传与培训指导，从“要我有绩效”转变为“我要有绩效”，营造做好预算绩效管理的良好氛围。层层传导压力，层层落实责任，由一把手负总责、党委集体研究决策、预算管理委员会专题指导、会计财务部门牵头、业务部门通力配合，构建职责明晰、分工协作的预算绩效管理机制。充分发挥“人”的作用，提升绩效管理人员专业理论和实践操作水平，保障预算绩效工作的投入时间与专注度。完善预算绩效第三方评价机制，提升预算绩效管理工作的专业性与客观性。

（三）做实做细，优化科学可行的绩效管理体系

完善预算绩效指标体系建设，以人民银行中长期发展战略为导向，逐级分解、逐项细化，精炼出真正能反映业务工作目标和预算管理成效的指标。强化契约意识，预算绩效目标即为单位上下级之间、党委与各部门之间签订的“合同契约”，应合理设定、严格审核、避免随意性，切实提升绩效目标的严肃性和约束性。注重绩效工作的投入与产出成效，根据资金性质、金额大小等标准，适当区分中小型项目的简洁性绩效评价和大型项目的综合性绩效评价，分类施策做好预算绩效管理工作。

（四）健全结果应用制度，发挥预算绩效引领作用

加强预算绩效信息管理系统的研发应用，以系统录入、取数替代传统的手工计数，减少数据的重复汇总与多头报送，提升整体工作质效。完善预算绩效激励约束机制，将预算绩效结果运用到预算资金的分配、调整过程中，并反映在业绩考核中，一定程度上与单位、部门、个人的奖惩相挂钩，切实发挥预算绩效管理的引领导向作用。加大绩效评价结果公开力度，以公开促监督、促管理，推进预算绩效管理工作不断优化完善、取得实效。