公路安全责任界定三大关键词

文 中国公路学会法律工作委员会主任委员 张柱庭

众所周知，由于公路各类相关工程项目牵涉规划、设计、建设、运营、养护等多个环节，一旦发生安全生产事故，在依法追责过程中，涉及单位多、规模大。因此，厘清公路运营安全责任的范围，合理界定主体责任，依法落实责任等方面内容对于在重大安全生产事故发生后的定责、追责和免责都至关重要。

1 关键词/公路运营

公路运营是指什么？

公路运营一词最早在“四好农村路”相关政策中出现，后来扩展到了其他公路。高速公路的运营是指其“建、管、养、运”4个方面内容，具体包括运行监测、出行服务、收费服务、应急处置、车路协同、造价6个部分。

公路运营的主体

将“公路运营”“安全”“责任”三个关键词连在一起，首先需要确定公路运营的主体。公路运营主体有广义与狭义之分。

狭义主体包括：监测服务提供商（运营监测是一项公共服务，由各个市级公路管理机构负责，高速公路运营监测则是由高速公路运营管理单位负责）、出行服务提供商、车路协同服务提供商，以及作为收费服务提供商的多数高速公路运营管理单位。

而广义的公路运营主体，范围则会扩大到运输服务企业，比如客运企业、货运企业、物流企业、快递企业等。

公路运营的标准

随着我国公路网的快速形成，原本以建设为重心的标准体系已逐渐不能满足公路发展转型升级的需要，公路建设、管理、养护、运营标准应均衡发展并适度超前，以适应并引导行业规范化发展。

过去，我国公路建设的标准是完备的，公路养护的标准也是完备的，但管理、运营这两个板块确是空白。以高速公路行业为例，很多高速公路管理企业内部都设立有运营部，然而各个公司对于“运营”的标准却并不统一。比如有些公司的运营部具有收费权，但有些却不具有收费权；有些公司的运营部具有养护职责，但有些公司的运营与养护板块则是独立划分的，纵观全国，各地情况差异较大。

2017年，《公路工程标准体系》（JTG 1001-2017）发布后，立足于公路交通发展实际，对原体系框架进行了全面调整，通过扩展适用范围，以符合公路“建、管、养、运”协调发展的总体思路，明确了公路运营的含义，并成为之后所有标准的母法，标志着我国公路运营事业终于有了一个标准指引。

“别瞎想，这只是一个意外！”他最后说，“你是累了。人累了就爱瞎想。你歇会儿。闭闭眼睛。儿子快醒了。我去下面给你们买点吃的……”

2 关键词/公路安全

什么是公路安全？

根据国家安全工作座谈会上的讲话精神，目前，我国对于安全的定义，分为广义安全概念和狭义安全概念。广义安全概念包含：政治安全、经济安全、国土安全、社会安全、网络安全、安全生产、生物安全；而狭义安全概念即是特指安全生产，其中也包括公路运营安全生产一项。

公路安全生产范围界定

以2015年“8·12”天津滨海新区爆炸事故为例，该事故实际上是一起重大的消防安全事故，但为何划分到交通部门？

《国务院关于推进安全生产领域改革发展意见》明确规定：按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职工健康工作职责，并落实到部门工作职责规定中。

将管行业必须管安全、管业务必须管安全、管经营必须管安全的“三管三必须”原则应用到消防领域，推行管行业必须管消防，管业务必须管消防，管经营必须管消防，所以港口中的石油储运自动就划给了交通部门。一方面，此举能够很好地调动并集中社会各方面力量；另一方面，也能够借此把安全责任很好地分散下去。

公路运营安全责任内容

公路运营安全责任包括安全生产、道路交通安全、运输管理的法律和标准。从2019年的长深高速江苏无锡段“9·28”特别重大道路交通事故，到2020年发生的吉林松原扶余市省道514线“10·04”重大道路交通事故，调查组都深入调查了两起事故发生路段的路面摩擦系数。由此可见，包括路面摩擦系数在内的公路技术指标是否达标也已成为公路运营安全责任的内容之一。

链接：

“8·12”天津滨海新区爆炸事故

G15沈海高速“6·13”重大爆炸事故

2020年6月13日,G15沈海高速公路浙江省台州温岭段温州方向温岭西出口下匝道发生一起液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故,造成20人死亡,175人入院治疗(其中24人重伤),直接经济损失9477.815万元。事故调查组认定,沈海高速温岭段“6·13”液化石油气运输槽罐车爆炸事故是一起液化石油气运输槽罐车超速行经高速匝道引起侧翻、碰撞、泄出,进而引发爆炸的重大生产安全责任事故。

2020年12月31日，浙江省应急管理厅网站公布了沈海高速温岭段“6·13”液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故调查报告，并对30名相关单位公职人员进行问责。

3 关键词/责任

责任的内涵是什么？

从法律上讲，责任有两层含义，一层是法律法规中所规定应尽的义务，包括行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任等；另一层则是对违法行为所承担的后果。

主体责任的界定

根据2016年颁布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，围绕健全落实安全生产责任制，应严格落实企业主体责任。

企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任，要严格履行安全生产法定责任，建立健全自我约束、持续改进的内生机制。企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权，强化部门安全生产职责，落实“一岗双责”。

完善落实混合所有制企业以及跨地区、多层级和境外中资企业投资主体的安全生产责任，建立企业全过程安全生产和职业健康管理制度，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。国有企业要发挥安全生产工作示范带头作用，自觉接受属地监督。

杭瑞洞庭大桥

链接：

落实公路运营安全责任的两大需要

需要建立安全预防控制体系

建立安全预防控制体系要求深入推进对煤矿瓦斯、水害等重大灾害以及矿山采空区、尾矿库的工程治理。加快实施人员密集区域的危险化学品和化工企业生产、仓储场所安全搬迁工程。实施高速公路、乡村公路和急弯陡坡、临水临崖危险路段公路安全生命防护工程建设。加强高速公路、跨海大桥、海底隧道、铁路浮桥、航运枢纽、港口等防灾监测、安全检测及防护系统建设。

需要建立安全责任全程追溯制度

除了建立安全预防控制体系外，建议企业实行全过程安全责任追溯制度。以全员责任为基础，按照企业运行的板块或运营过程，通过确定不同制度内容全程追溯的方式，制定安全生产权力和责任清单，按照这个思路来确定相应的安全责任体系，完全能够提前把制度和责任落实好。

最新责任界定难题化解方法

目前，各地公路项目工程开始引进PPP项目。投资人对项目投资后，随即成立一个建设单位，建设单位在法律上虽负有责任，但由于是投资人成立的，现行法律法规上，却没有相关条款明确规定投资人的安全责任。如果不解决这个问题，一旦投资人在公路项目建设阶段遗留下隐患，公路运营将会遇到非常复杂与麻烦的状况，这也是目前公路法律研究的一个新难点。因此，依据目前的政策和法规，最好将投资人视作实际控制人，比照建设单位承担责任。在法律程序上，建议修改特许合同，在特许合同里明确投资人的法律地位。