通用航空在城市公共治理中的社会价值启示

民航西北空管局 石振明／文

2019年1月，民航局发布《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》，制定了通用航空法规体系的重构路线，形成业务框架和法规框架，释放通用航空政策资源及市场红利，鼓励和推动通用航空融入城市产业发展，服务城市民生生活。截至2019年年底，我国已有424家实际在运行的通用航空企业，拥有航空器共计2368架；飞行小时数达到112.5万小时，同比增长13.8%；建成并完成颁证通用机场287座，总量首次超过国内运输机场。

目前国内通用航空机场建设总量、运行总量逐年稳步提升，呈现稳定快速发展的态势。飞行业务整体仍以工业农业作业、飞行培训为主，城市公共治理类飞行量逐步增加，并占据城市应用类飞行服务中较大的比重。以国内人口密度最高的超大型城市深圳为例，其通用航空发展兼顾了海上石油等工业作业，以及警务航空城市管理、深港澳跨境短途运输、空中游览、航空医疗救助等城市应用类飞行服务。2019年运行总量约11719小时，其中海上石油10845小时，占飞行总量的92.5%；城市应用类飞行服务总量874小时，城市管理、医疗救护、应急救援等公共治理类飞行总量约412小时，与空中游览、短途运输等市场经营类业务量基本持平。

深圳的实践表明，随着城市管理体系不断优化、城市低空飞行持续深化扩大，通用航空在公共管理中的重要作用也将逐步增强，通用航空低空飞行融入城市管理也将是未来城市公共治理体系发展的重要趋势。

通用航空在公共应急工作中的发展现状

（一）自然灾害应急事件中拥有惟一的时空可达性

2008年汶川地震中，民航局紧急发布《关于征用直升机参加抗震救灾行动的紧急通知》，成立民用直升机抗震救灾飞行指挥部，开启了史上最大规模的通用航空抗震救灾工作。期间共执行飞行任务1000余架次，救灾过程中直升机发挥了不可替代的作用：第一个抵达地震重灾区、第一个运出伤员、第一个将重要通讯设备送至灾区。当地震、滑坡、雪崩等自然灾害发生时，铁路、公路等传统的陆上交通大面积中断，通用航空成为惟一具备通达性的交通工具，在救灾过程中扮演“探路者”的角色，能够第一时间快速精准抵达救助点。

（二）社会群体性事件中拥有最便捷的交通运输能力

2020年，新冠肺炎疫情爆发后，民航局下发《关于发挥好通用航空在疫情防控中作用的通知》，要求民航各单位高度重视发挥通用航空作用，开辟通用航空抗击疫情“绿色通道”，更好地发挥通用航空在疫情防控中的作用，使其成为民航行业坚决打赢疫情防控阻击战的重要支撑。从1月20日开始，全国累计14余家通用航空企业投入到疫情防控的工作中，累计飞行小时数超过3000小时，飞行架次达到7000架次。在疫情防控工作中构筑了人员救护、物资运输的“空中生命通道”，发挥了重要的作用。

通用航空在生产应用中的价值分析

（一）飞行培训、工业农业作业充分体现了通用航空的产业服务价值

目前飞行培训、工农业作业仍然是通用航空飞行的主要领域，贡献了超过83% 的全国通用航空飞行总量（见图1）。

飞行培训方面，截至2019年末，我国共有39家141训练学校，除中国民航飞行学院外，还有按照 CCAR-141 训练的航校38家。为国内飞行员执照培养及训练飞行提供庞大的通用航空保障基础，年累计飞行时间超过60万小时；通用航空农业作业就其作业规模而言，在通用航空作业项目中居前三位。黑龙江、新疆等地，农林化飞行作业已成为农作物稳产、增产的重要措施，是农业生产现代化不可或缺的手段。在工业作业中，直升机是使用最多的航空器，诸如海上石油、电力巡线、航空测绘等，能最大化减少人工操作带来的风险及成本。

（二）高昂的经营成本致使通用航空市场消费难有大众普适性

目前国内通用航空运行总量中与社会大众密切相关的低空游览、医疗救护、短途运输等载人经营类占比不足5%。主要原因在于难以控制的运行成本而导致较低的市场应用率，单次千元的低空飞行售价、动辄万元的医疗救护支出使得通用航空在城市生产应用过程中难以具有社会大众的普遍适用性。

以直升机低空飞行为例，其运营成本通常包含飞机折旧、航材、停场等固定成本；飞服、航油、机务等协调保障成本；飞行、机组、地服等人力成本；以及航企经营成本。按投入市场较多的EC135机型进行估算，其小时运营成本高达近3万元。满客座情况下其每座位小时售价近乎5000元。

相比之下，在时间价值低于经济成本的情况下，传统的陆上交通对于通用航空低空飞行的可替代性较强，且支付成本不足通用航空的百分之一。

（三）在公共民生发展中，通用航空担当不可替代的社会服务使命

我国经济稳定发展，社会管理制度日趋完善，目前已基本具备航空救援的社会基础和环境，国内应急救援体系建设随着政策的推动也将逐步进入“航空时代”。近些年在地震救援、防疫物资运输、医疗救护、紧急救援等突发性应急需求下，通用航空也充分体现了其自身价值及社会服务的使命，航空应急救援的发展，不仅有利于提高中国整体应急救援水平，同时可加快通用航空产业的发展，改善经济结构，形成新的经济增长点。

通用航空在城市公共治理体系中的发展思考

（一）统筹航空应急救援与城市公共治理体系建设

1.设施规划建设中着重考虑与公共服务设施的连通性。目前大多数城市已建成的起降点往往是市场自发、按需建设、不成体系，也不具备应急救援的服务能力。因此在通用航空地面设施规划布局过程中，需要重点考虑医院、消防站、道路关口等公共服务区域，以及学校操场、城市广场、景区、金融科技中心等人群聚集区域。尽可能在设施建设中与城市原始公共设施形成一体化，保证其运行过程中的有效性。

2.持续创新通用航空服务过程中成本分摊问题，解决最根本的经营压力。通用航空经营成本压力一直是通航企业持续性经营的首要难题。目前的市场消费主要为个人付费、政府购买服务、以及保险合作等形式。广东、江苏、江西等地已明确将通用航空公益类飞行服务纳入至政府采购目录中，多数航企也积极与保险公司合作开通商业保险服务，但其覆盖范围、受用人群、服务周期仍十分有限。还需持续探索诸如共享低空飞行、全民社会保险等多样化方式，解决常态化持续性运行的经营压力。

3.政策法规应主动引导航空应急救援纳入至城市公共治理体系中。目前尚没有相关法规强制性要求城市公共管理过程中必须考虑通用航空，高层建筑、医疗体系建设等相关规范中也仅仅是建议设置直升机场及直升机救助设施。以深圳为例，作为国内通用航空首批试点城市，主要由企业对接应急管理局、医院、交警等部门开展工作。飞行服务零星分散且不成体系，造成严重的资源浪费及需求盲区。因此需要在宏观层面，出台相关法规将航空应急救援纳入城市公共治理体系中，按需分类开展城市公共治理。

（二）加强通用航空运行保障能力的提升

在通用航空社会价值日益显现，经济价值持续挖掘的行业背景下，作为城市发展中具有重大意义的战略性产业，通用航空相较于运输航空承载着城市群、城市内的空中交通功能，是促进城市交通品质化、人居安全感、出行幸福感的有力保障途径。在通用航空融入城市公共治理的趋势下，仍然需要解决诸多通用航空内在制约问题。

资料图片

1.推动构建城市空间范围的低空航行通道。需要尝试突破空域管理瓶颈，建立城市空间概念。在保障军事航空、运输航空空域资源的前提下，划设低空航行通道，形成可供低空飞行用户常态化利用的空域资源。

2.深化落实通用机场、直升机起降点布局规划。民航局颁布了新的通用机场分类，并且在机场建设中去掉了通用机场的限制约束，以减轻通用机场在建设及运行过程中的政策审批压力。2019年发布了B类通用机场相关备案取证方案，进一步放开了市场自主开发建设通用机场，促进了市场灵活发展。自国务院发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》以来，全国几乎所有省、自治区、直辖市都发布了详细的通航产业发展规划及相关的通用机场选址规划。当下还需充分利用政策利好，持续推进通用机场的建设及取证工作，加强通用航空地面设施的资源保障能力。

3.逐步推进通用航空“放管服”的运行管理理念。民航局针对应急救援工作制订了《应急救援飞行计划申请绿色通道》制度，充分保障了直升机针对疫情防控的医疗救助、城市巡查、抢险救灾、物资运输等工作的灵活开展。但日常性的通用航空飞行任务中，仍然面临较为繁琐的飞行审批工作、严苛的空域资源使用、多头的冗余管理体系。还需从行业管理机制、生产经营保障，到运行飞行等多个环节推进政策体系的构建与完善。

（三）重点突出直升机在城市飞行服务中的功能性

1.固定翼飞机低空飞行对地面设施要求严格、且无法解决出行用户点对点的直航需求。目前国内通用航空短途运输（包机飞行）主要以固定翼飞机执行，进行城市机场间的短途交通运输服务。固定翼飞机具有较强的稳定性、较低廉的成本、较远的航程等飞行性能优势，在城际交通运输服务过程中能够作为支线城市短途运输的快捷形式之一。国内的低空短途运输航线多数在新疆、内蒙古、东北、云南等地开展，主要服务中小型城市，连通500公里航程范围内陆路交通不便区域的通用机场。但固定翼飞机短途运输仍然无法满足旅客出行点对点直航的需求、存在二次或多次转运的运输瓶颈。对于诸如深圳等人口密集，土地资源稀缺的城市，也难以开发供给固定翼飞机运行的地面跑道型机场，无法实现城际间的短途运输通航。

2.重点开发直升机在城市内任意区域的起降服务功能。基于直升机自身垂直起降的特性，起降坪占用陆上操作面积仅需约400～600平米，甚至不足传统跑道型机场的百分之一，可以在城市内操场、楼顶、草坪等任意平整地块实施起降。而在陆地不满足条件的情况下，依然可以采用悬停方式抵达救助点。《通用航空飞行任务审批与管理规定》明确，通用航空飞行需在野外（含水面）临时起降且不涉及永久设施建设的，临时起降场地由实施通用航空飞行的单位或者个人自行勘选，也进一步保证了直升机起降点设置的灵活性。

（四）持续扩大无人机等新型通用航空器作业应用功能

逐步实现无人机在城市域范围内规范化的低空飞行服务，从航拍等单一功能过渡至城市多功能应用的服务体系。以深圳为例，拥有大疆创新、中航实业、一电科技、高科新农等具备研发设计和总装集成能力的无人机及配套设备制造企业，在航拍、巡检、测绘、农业植保领域居国内前列。在新冠疫情防控中，无人机在喷洒消毒工作方面立下了汗马功劳。而早在2016年，深圳交警便成立了无人机中队，通过无人机对城市全地形、多视角、整体直观的进行道路监控及违法纠察工作。随着无人机科技创新不断发展、体制机制不断健全，未来无人机在城市消防、电力巡查、物流配送、城市管理等城市多功能应用中也将逐渐发挥不可替代的作用。