大型机场建设工程前期研究的难点及政策建议

福建兆翔机场建设有限公司 吴超群/文

大型机场建设工程是中国民航实现高质量发展的一项重要基础工程，而项目前期研究是决定机场工程品质和价值的关键环节。本文以厦门新机场航站区规划发展研究为切入点，结合总体规划、方案征集和方案优化等不同阶段所关注的要点及解决策略，以及实践过程碰到的常见问题，对行业标准规范和政策完善提出相应的建议。

根据《民用机场建设管理规定》（CCAR-158-R1），运输机场工程建设程序一般包括：新建机场选址、预可行性研究、可行性研究（或项目核准）、总体规划、初步设计、施工图设计、建设实施、验收及竣工财务决算等八个步骤，通常我们把建设实施前的六个步骤统称为前期工作。

机场工程前期工作的投入通常只占项目总投资的3～5%，但是前期阶段的研究基本决定了项目80%以上的投资，也影响着未来项目全生命周期的经济效益。然而，在实际工作当中，前期工作却往往被忽视，主要表现在：一是建设单位对前期工作的认识和重视不足，以为只是审批性的工作；二是前期工作启动得晚，工作周期不足；三是前期研究费用列支和计取的依据不完善。

虽然民航局对机场工程的前期工作要求都有明确的编制规范，但是不同项目因建设单位对前期工作的投入、研究深度、研究方法和时间周期等都有所差异，最终显现的效果及发挥的价值也不尽相同。

机场工程主要涵盖航站区、飞行区、货运区、机务维修区和综合配套区等，下文以航站区规划发展研究为切入点，进而探讨机场工程前期研究的实践难点及政策建议。

前期阶段航站区规划发展研究的主要难点

（一）航站区的定义及规划要素

机场内以旅客航站楼为中心，包括站坪、旅客航站楼建筑和车道边、停车设施及地面交通组织所涉及区域。通常简称为航站区。航站区的布局/构型与机场发展战略、区位条件、跑道构型、综合交通系统和发展历史密切相关，主要包括尽端式、贯穿式、主楼带卫星模式和混合式等，应结合机场区位、使用需求、分期发展、交通条件、市场特点、运行效率、技术经济等因素综合分析。

（二）航站区规划发展研究的主要难点

航站区规划的主要任务是建立交通与建筑、旅客与飞机、飞机与跑道之间的高效衔接，为旅客提供高效、便捷、舒适的乘机体验，为工作人员提供简洁、安全的工作流程及环境，为机场创造更好的经济收益。以厦门新机场为例，研究的主要难点如下：

1.选择单一航站区还是双航站区；

2.航站楼的数量和规模的统筹安排；

3.不同航站楼的分工、建设时序及工程条件预留；

4.航站区内部交通与外部交通的组织衔接；

5.停车设施、轨道车站、商业开发的布局。

为了更充分研究上述问题，厦门新机场一方面组织学习考察了多个skytrax认证的全球最佳机场，积极借鉴其先进的规划设计理念；另一方面开展了新机场发展战略研究、总体规划咨询、航站区规划及航站楼建筑方案国际征集等前期研究工作。

国外机场经验借鉴及国内机场发展趋势研判

（一）国外先进机场经验借鉴

1.荷兰史基浦机场

史基浦机场以航站区集约高效运作和航空城成功开发而著称。以“功能优先，经济实用”为设计理念，秉承“单一航站楼”的布局，从主楼延伸出多条不规则的指廊，站坪布局集约紧凑，旅客步行距离合理，楼内商业相对集中。2018年，机场旅客吞吐量已超过7000万人次。

在陆侧交通规划方面，史基浦机场通过一个大环将两个航站楼模块串联在一起，大环的外侧为指廊，内侧为立体停车库、酒店和写字楼等；上层出发层高架和下层到达车道边所围合的夹角空间，正好是史基浦购物广场和轨道交通设施结合的综合体，功能布局紧凑便捷。

中央商务区通过一条500米的连廊，将2幢五星酒店、8幢高端写字楼和史基浦购物广场串联在一起，为商务旅客提供了最便捷的配套服务。另外，机场的停车楼与写字楼叠加交错，连接紧密，最大的好处是可以错峰使用。

2.新加坡樟宜机场

新加坡樟宜机场以航站区陆侧商业与航站楼紧密联系和成功运营而著称，特别是最新投用的星耀樟宜项目。星耀樟宜综合体由樟宜机场和凯德集团联合开发和运营，是集机场设施、景观花园、购物休闲、酒店餐饮等多功能于一体的综合性建筑，并将大自然带入室内，融合清新绿植与都市活力，成为新加坡规模最大的室内花园。2018年，机场旅客吞吐量已超过6500万人次。

上述两个国际机场在规划设计上的巧妙构思，以及经营方式上的成功策划，都离不开建设单位在项目前期花费大量的时间和精力。据新加坡樟宜机场介绍，他们的机场工程通常要花5年的时间进行规划设计研究，再花5年的时间进行建造。

（二）我国大型机场航站区规划发展的主要趋势

近年来，我国大型机场的新建、扩建工程也迎来一波建设高峰期，全国客运吞吐量排名前20名的机场当中，5个是新建机场，9个是新建航站楼，3个是新建卫星厅，3个是改扩建工程。通过对上述项目分析，大致可看出以下几点趋势：

1.机场主跑道间距相比以前更宽，选择集中式航站区布局的机场也更多了。比如：北京大兴机场、成都新机场、青岛新机场和西安机场等。

2.我国大型机场基本上都迈入多航站楼、多跑道的运作时代，航站楼或卫星厅之间的客流、货流、车流如何高效衔接，将是各机场面临的共同难点。

3.城市轨道和高铁引进大型机场几乎是标配，如何让综合交通中心与航站楼的联系更直接更便捷，需要突破传统各自为政的运作模式和技术条件限制。

4.旅客的步行距离、换乘体验、通关效率、候机环境和商业消费体验等成为航站区规划发展研究的热点问题。

面对上述新的发展趋势及要求，建设单位需在机场工程前期阶段做更深入更超前的研究，充分吸纳先进机场的经验和理念。

厦门新机场航站区规划发展研究实践经验

厦门新机场定位为区域性枢纽机场、大型机场。本期2025年主要建设2条远距跑道及60多万平的T1航站楼，旅客吞吐量为4500万人次；远期规划4条跑道，4座航站楼，旅客吞吐量为8500万人次。

作为一个以填海造地为主要用地来源的大型新建机场，厦门新机场的总体规划和发展研究需要更加谨慎和超前。下面分享几点前期研究相关的实践经验：

（一）前期研究不分先后，尽量同步并行

按照民用机场建设管理规定，新建机场的审批程序是选址→预可行性研究→可行性研究（或项目核准）→总体规划，但是实际操作过程中总规研究往往是重要的技术前提，没有一定深度的总体规划研究，很难准确地测算投资，并预判潜在的其他问题。因此，厦门新机场前期研究采取了同步并行的策略，让更多的专业意见在前期研究阶段相互碰撞。有利的是可以尽量避免后期的颠覆性意见，不利的是前期报告编制单位的工作周期会拉长。

（二）加强顶层设计，先行研究战略与策略

1.开展新机场发展战略研究

航站区规划发展研究是新机场发展战略的核心组成部分，而新机场的发展战略研究不仅仅是机场的事，更是厦门城市发展的重要组成部分。厦门新机场采取的工作方式：一是由厦门市规划局牵头机场集团配合的方式；二是同时邀请3家国内外知名的机场规划研究机构进行“背靠背”的研究；三是由市政府组织专家对战略方案进行会审后，再做最终的决策。

通过高水准的研究和高层次的决策，有利于稳定机场未来规划发展的主要前提条件。比如包括：（1）新机场定位为枢纽机场和国际门户，厦泉漳龙的中心机场，对台交流的主要机场；（2）适当扩大主跑道间距至2250m，采用单一集中式航站区布局，避免两套陆侧交通系统的重复投资；（3）厦门机场中转比例较低，不适合“主楼+卫星厅”构型，建议在不规划 APM旅客捷运系统的前提下，考虑航站楼构型方案；（4）主航站区的综合交通枢纽应与航站楼连通，并进行立体开发，提升综合交通枢纽的商业价值；（5）建议东航站区规划发展低成本航空；（6）机场轨道交通线上应设置城市航站楼，延伸新机场市场辐射范围、方便旅客出行，提高公交出行比例。

2.开展新机场综合交通集疏运体系研究

机场综合交通枢纽不仅仅是城市交通体系的重要组成部分，更是整个区域最综合最重要的立体交通节点。厦门新机场借鉴了上海机场经验，没有按照传统的城市交通怎么接入到机场的正向思路，而是反过来考虑保障机场远期8500万年旅客量，对城市乃至区域的外围交通集疏运体系有什么样的诉求。

研究的主要内容包括：（1）新机场交通需求趋势判断；（2）机场集散交通目标及策略；（3）空港轨道交通总体概念方案；（4）空港道路交通总体概念方案；（5）其他重要交通方式概念方案；（6）机场综合交通枢纽方案。

（三）深入研究功能需求，提前锁定航站区规划条件

按照民航相关编制规范，机场工程的预可行性研究、可行性研究和总体规划都涉及航站区规划研究。但是，由于审批先后、重视不够、经费不足或市场不够开放等问题，建设单位经常会碰到以下几个问题：

1.预可研或可研报告预测的航站楼规模往往低于当前主流设计的实际规模，造成超概或规划验收不通过等问题；

2.预可研或可研报告预测的航站区相关设计参数研究深度不足，建设单位难以直接引用作为方案征集或招标的技术条件；

3.建设单位在前期对功能需求研究不足，依赖方案竞标的建筑师们在短时间内去猜业主的需求，最终方案容易偏离“功能优先，经济实用”的目标。

厦门新机场采取的策略是前期委托有航站区规划设计经验的咨询单位，配合建设单位及运行单位，深入开展航站区规划边界、机场功能需求、运行模式和详细设计参数等研究，提前锁定航站区规划设计条件。

（四）立足长远发展，预留空间及工程条件

土地资源对厦门新机场来说尤为珍贵，主航站区中央地块土地更是寸土寸金。航站区中央地块是以T1、T2、T3楼前道路围合而成，已规划有城市轨道3、4号线、城际R1线三条轨道交通线穿过。轨道交通对该地块的分切，使得“一次规划，分期实施” 这个题目增加了不少难度。

厦门市机场片区指挥部会同机场集团和轨道集团对上述地块的开发利用问题开展了2年多的研究，主要的考量因素如下：

1.该地块的轨道交通、市政管廊、环隧等地下线性工程实施后，势必将整个地块分割成多个小地块。若不提前研究地下空间的利用方案及预留条件，后期开发将受限制；

2.若不提前实施该地块的地下工程，未来开挖施工对新机场及轨道的运行安全有重大的影响；

3.若提前实施了该地块的地下工程，由于近期新机场客流量还不足以支持T2航站楼的启用，超前投资的经济效益不佳。

经过多轮的研究对比，厦门新机场目前采取的措施：一是从节省总体投资的角度，暂由厦门市土地开发总公司投资实施地下预留工程；二是借鉴新加坡樟宜机场星耀樟宜项目的经验，同步开展该地块的策划和招商工作。

（四）建立有效机制，保障前期研究的持续性

1.运营需求对接及研究工作机制

从组织方式来说，厦门新机场建设团队没有直接从运行部门抽调人员，而是尝试通过成立建设主体与运行主体相融合的工作小组，以阶段性成果目标为导向，开展相关研究工作。

从工作内容来说，前期研究贯穿总体规划、方案优化和设计图纸落地等前期三个主要阶段，对接的内容及小组成员也是随着不同阶段的侧重点不同而灵活调整。

2.研究成果转化机制（见图3）

实践证明，上述机制的好处是建设主体和运营主体的融合是靠制度，不是依靠个人；不足之处是业务骨干要兼顾运行，有时候时间精力无法保障，但总体上可以满足新机场建设的要求。

政策建议

回顾厦门新机场前期研究工作的实践历程，不仅限于航站区规划发展问题，很多问题也是目前国内机场工程建设道路上的共性问题，也是关乎中国民航高质量发展的突出问题。为此，提出以下几点思考和建议：

（一）完善前期研究相关的行业规范标准

1.建议进一步完善《民用机场建设管理规定》。针对新建机场，可分阶段开展总体规划研究及论证工作，与选址、预可研、可研同步推进；另外，会同国家自然资源部、生态环保部等商议机场总体规划和用海、用地预审的相互支撑关系。

2.建议进一步研究《民用机场安全保卫设施条例》中有关综合交通换乘点的安保规定。目前，国内的城市轨道和高铁旅客都是有经过安全检查的，可通过流程和管理模式优化来降低航站楼的安保风险，让航站楼陆侧与地面交通中心更直接更便捷的联系，方便旅客的出行。

3.建议进一步完善《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》（2011年）。该标准中航站区用地指标只适用于最大4000万年旅客吞吐量的机场，机务维修区用地指标只适用于最大3000万年旅客吞吐量的机场。而近年新建、扩建的机场，很多都已经突破标准的上限。

（二）引导地方政府及建设单位重视前期研究工作

1.加强民航部门与地方政府在前期规划发展方面对接工作，明确提出启动机场工程前期工作的时间要求，并做好进度追踪工作；

2.以四型机场示范机场或示范项目为典型进行宣传，激励各机场主动扎实开展前期研究工作。

（三）吸引更多的专业机构参与机场工程的前期研究

1.对机场工程的前期工作做更详细的专业细分，从行业发展的角度，提出前期研究的项目清单，供各机场参考；

2.以更开放的市场竞争方式，让更多的专业机构参与各专项研究，提高整个行业的研究水平；

3.在机场工程的投资估算中适当提高前期研究费用的占比，通过市场调研，出台行业收费标准及依据。