关于我国酌定不起诉制度立法现状与完善的思考

刘月童

摘 要：起诉便宜主义现已基本被世界各国所接受，并以检察人员是否享有决定起诉与否的自由裁量权为标志，主要是通过各具特色的酌定不起诉制度加以体现。我国立法对于酌定不起诉的规定主要体现于实体条件和程序条件，其中，实体条件存在适用范围模糊不清的问题，而程序条件上的审批等环节则过于繁琐。从完善立法的角度看，应当适当扩大、明确酌定不起诉的实体标准，并且简化程序、赋予检察官独立的自由裁量权。

关键词：起诉便宜主义;不起诉;酌定不起诉

一、起诉便宜主义与酌定不起诉制度

（一）起诉便宜主义的含义与渊源

起诉便宜主义，与起诉法定主义相对，是现代刑事诉讼制度中两种主要起诉模式之一。起诉法定主义更早诞生，即只要是符合法定要件的犯罪案件，检察官都应依职权对其起诉，不能依据案件情况而自由裁量起诉与否。而在近代，随着刑罚观念由传统的报应论转变为报应论与预防论并重的二元化格局，再加之法律界对人权保障的重视、对诉讼效率的要求，起诉便宜主义渐渐突破了起诉法定主义的“垄断”格局。其是指对于符合法定要件的犯罪案件，检察官可以行使自由裁量权，根据具体情况决定是否要提起公诉。由此可见，起诉便宜主义与起诉法定主义的实质性区别，就是是否赋予检察官决定起诉与否的自由裁量权。

（二）起诉便宜主义与酌定不起诉制度的关系

我国的酌定不起诉制度于1996年刑事訴讼法修改时确立，该次修改废除了之前备受诟病的免于起诉制度。酌定不起诉，主要是指人民检察院认为没有必要追究犯罪嫌疑人的犯罪行为或者犯罪嫌疑人不需要执行刑罚的情况下，决定不向法院起诉追究犯罪嫌疑人的刑事责任，从而终止已开始的追诉活动的一种制度。通过酌定不起诉制度，检察机关被赋予决定是否继续追诉某一犯罪嫌疑人的自由裁量权，当然，这一权利的行使必须在法律的框架下进行。如前所述，检察官拥有决定起诉与否的自由裁量权，是起诉便宜主义的标志性体现。由此可见，起诉便宜主义是酌定不起诉制度的理论基础，而酌定不起诉制度则是我国立法中起诉便宜主义的具体落实措施。

二、现状与问题

（一）实体条件

我国酌定不起诉制度的实体条件，主要是指酌定不起诉制度的适用范围，由《刑事诉讼法》第一百七十三条第二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”这一法律条文本身存在表意不确定的地方，由此学界与实务界对其之理解与适用就产生了分歧。

首先，对“犯罪情节轻微”的理解。“犯罪情节轻微”在罪名上有无限制？具体而言，此处的犯罪从罪名上讲仅指性质较轻的犯罪还是也包括性质较重的犯罪？这涉及酌定不起诉适用的案件范围。有学者认为，原则上应该将此处的“犯罪情节轻微”限制在法定刑为三年以下的轻罪案件以内;也有学者认为，“犯罪情节轻微”存在于所有种类的犯罪之中，综合来看，重罪案件也可能属于“犯罪情节轻微”的情形。最高人民检察院《关于审查逮捕和公诉工作贯彻刑诉法若干问题的意见》中说明，“犯罪情节轻微，主要是指，虽已触犯刑法，但从犯罪动机、手段、危害后果、犯罪后的态度等情节综合分析，依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的。”从这一解释的立场来看，所谓犯罪情节轻微，主要是指犯罪人的主观恶性和犯罪行为的社会危害性两方面均比较轻微的情况。对此，笔者认为，“犯罪情节轻微”应当适用于所有罪名。一方面，对于有些案件来说，尽管其应予适用的法定刑幅度为三年有期徒刑以上，但是其完全可能因为犯罪行为和犯罪人主观恶性对社会危害小而最终被判处三年有期徒刑以下量刑。另一方面，从法条本身的文义出发，“犯罪情节轻微”没有任何限制性或排他性的约束条件，使其只限于犯罪性质较轻的罪名;并且，对照刑法总则第十三条关于犯罪一般概念的规定来看，划分罪与非罪的界限上有一个重要的“但书”规定，即“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”。这一“但书”规定解决的是所有罪名的罪与非罪问题，由此可见酌定不起诉中的“犯罪情节轻微”也是解决所有罪名中是否存在酌定不起诉的法定情形的问题。

其次，“犯罪情节轻微”与“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”之间存在的是何种关系？从法条本身的表述方式不难发现，立法者将其作为两种情形来看待，即依照刑法规定不需要判处刑罚的情形和依照刑法规定免除处罚的情形。其中，前一种情形是依照《刑法》第37条的规定对行为人免于刑事处罚的情况，可称之为“酌定免除处罚”;后一种情形是指依照《刑法》第十六条的六种情形等明确规定的情节对行为人免除处罚，可称之为“法定免除处罚”。对此问题，学界主要存在两种观点。一种观点是，“犯罪情节轻微”统领“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”;另一种观点则是，“犯罪情节轻微”只是“依照刑法不需要判处刑罚”的条件，而不是“免除刑罚”的条件。持该观点的学者认为，对于“法定免除处罚”的情形而言，其并不以“犯罪情节轻微”为前提条件，只要满足刑法规定的情形，不论犯罪情节是否轻微，都可以适用酌定不起诉。对此，笔者认为，仅从文义解释的角度来看，该问题的答案便已清晰。从文字表述来看，该条应划分为相互并列的两种情形：

第一，犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚的情形;第二，犯罪情节轻微，依照刑法规定免除刑罚的情形。如果认为“犯罪情节轻微”不是“免除刑罚”的条件，则该法条应该这样表述才能对应：“对于犯罪情节轻微依照刑法规定不需要判处刑罚的，或者依照刑法规定免除处罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”这与当前法律规定显然不符。

（二）程序条件

根据我国《刑事诉讼法》与《人民检察院办理不起诉案件公开审查规定（试行）》等相关法规文件，酌定不起诉制度主要包含两阶段的程序。第一个阶段为审查程序。人民检察院对于不起诉的案件，要审查全部的事实、情节与证据，查明犯罪事实、情节是否清楚，证据是否充分。第二个阶段为决定阶段。案件承办的检察官在审查结束后，认为符合酌定不起诉案件条件的，需要逐级上报公诉部门的负责人进行审核，分管副检察长、检察长审批，并且经过检察委员会讨论之后，才能最终作出不起诉决定。虽然立法上来看，作出酌定不起诉的自由裁量权是赋予至检察官个人的，但是检察机关出于对酌定不起诉度决定的谨慎态度以及办案责任的分散，仍然将这种裁量权放置于检察委员会之上。

酌定不起诉制度，作为起诉便宜主义在我国立法中的具体落实措施，本应发挥出起诉便宜主义的优势作用。立法者设立该制度的立法目的，一方面是想促进案件的审前分流，实行简案快办，追求刑事诉讼的效率价值，从而使得有限的司法资源能够更好的运作于社会危害性更严重的大案、要案之中;另一方面，从保障人权的角度出发，顺应世界范围内的刑罚论变革——由报应论转向报应论与预防论的统一。酌定不起诉制度的适用实体条件范围不清、程序繁琐，且实质上架空了检察官个人的自由裁量权，导致在司法实践中该制度的适用比例较低，使得该制度并未发挥出应有作用。

三、我国酌定不起诉制度立法的完善建议

（一）适当扩大、明确酌定不起诉的实体标准

首先，立法机关应当对《刑事诉讼法》第一百七十三条第二款进行重构，对理论界与实务界存在的争议予以回应。 首先应明确，“犯罪情节轻微”的范围不限于量刑为有期徒刑三年以下的轻罪，而是应当适用于满足犯罪行为、犯罪人主观恶性不严重条件的所有罪名。其次，应明确“酌定免于处罚”与“法定免于处罚”在酌定不起诉制度上的具体适用规则，避免表意不清，从而增加适用的不确定性，导致适用标准的不统一。最后可以与认罪认罚從宽制度有效衔接，将酌定不起诉作为认罪认罚案件包括重罪案件的一种处理方式，通过在实体上从宽、程序上从简，有利于认罪悔罪的犯罪人尽早回归社会，体现恢复性司法理念，特别是在共同犯罪、涉众型犯罪中能够体现区别对待和宽严相济。此外，笔者建议最高人民检察院以司法解释的形式，根据刑法总则和分则的规定，结合刑事公诉实践，参照最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》，对具体常见罪名适用酌定不起诉的情形进行细化完善，同时明确酌定不起诉适用的排斥性条件，规范检察机关酌定不起诉权的行使。特别是最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》在实践应用中已经成型，对于根据量刑指导意见可能判处1年有期徒刑以下刑罚的案件，符合法律适用标准的可以直接作出酌定不起诉处理。

（二）赋予检察官独立的酌定不起诉决定权

检察人员拥有法律赋予的自由裁量权，才是起诉便宜主义的本质体现。笔者建议，通过最高人民检察院的文件，在全国范围内确立酌定不起诉制度具体在地方检察院的适用程序，并且，应该以减少行政色彩强的审批程序为方向。公诉权主要是对案件事实以及证明案件事实的证据依照法律规定进行独立判断，作出是否起诉的决定，具有独立性、亲历性和判断性，符合司法权的本质属性。完全以行政性的层层审批行使公诉权的办案模式，虽然在一定时期内从保证检察权集中性和统一性的角度发挥了积极作用，但是在目前司法责任制改革的大背景下，已经不符合司法规律、检察规律和现实需要。事实上，在一些改革先行地区，不起诉决定权已经下放给检察官。内部放权可分两步来完成：第一步是限缩提交领导审批及检委会研究的案件比例及范围，即能否作出酌定不起诉存有疑问或案件重大敏感复杂的，才能向上提交。第二步是全面放开。由于办案瑕疵在所难免，在强化司法责任的同时，还应细化与之配套的免责保障机制。需要指出的是，一些办案人员出于对案件质量重点评查的顾忌，对酌定不起诉案件径行起诉由法院判处缓免等刑罚的问题，其实完全没有必要。目前，最高人民检察院关于特定种类案件评查的范围并不包括普通刑事案件的不起诉权运用，反而是将提起公诉案件撤回起诉以及被判无罪纳入评查内容。从长远来看，随着检察官业绩评价体系的完善，检察机关案件质量评查必然会针对所有类型案件，而非目前限缩的六种案件范围。只要不枉法徇私、没有故意或者重大过失，就无需瞻前顾后、畏首畏尾。鉴于公开审查制度对确保酌定不起诉权依法规范行使、司法公信力提升的重要作用，对一些社会影响重大、关注度高且案件当事人存在异议的案件，应当采取公开审查的方式进行。建议将该制度在刑事诉讼法中予以确认。

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