储能产业发展背景下能源普遍服务义务的逻辑内涵及其展开

刘浩村

摘 要：储能是我国应对气候变化，打造高效、清洁、低碳的能源体系的重要支撑，对于实现碳中和、碳达峰具有积极意义。传统的能源普遍服务义务已经不足以适应能源革命、电力改革的新形式。本文以能源需求侧为突破，探讨了储能产业发展中普遍服务意义的新内涵，并提出了相关建议。

关键词：储能;能源普遍服务义务;电力改革

从2017年10月国家发展改革委、财政部、科学技术部、工业和信息化部、国家能源局印发《关于促进储能技术与产业发展的指导意见》以来，储能产业成为了能源领域的发展焦点。2021年4月，国家发展改革委、国家能源局发布了《关于加快推动新型储能发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）明确提出了：“到2025年，实现新型储能从商业化初期向规模化发展转变。到2030年，实现新型储能全面市场化发展。“的主要目标。为了进一步规范储能项目的管理、存进储能产业有序、健康的发展，2021年6月，国家能源局发布了《新型储能项目管理规范（暂行）（征求意见稿）》（以下简称《暂行管理规范》）进一步细化了新型储能发展过程中的缺乏国家层面宏观规划与引导、备案和并网管理流程不明确、建设和运行过程中不规范等问题。

从全球能源发展的角度来看，“碳中和”的愿景已经成为世界主要国家的共识，《巴黎协定》明确了在本世纪下半叶实现全球温室气体零排放的目标。欧盟委员会2019年12月公布了《欧洲绿色协议》，提出到2050年欧洲将实现“碳中和”;美国信任总统拜登在上任后重返《巴黎协定》并承诺2050年实现美国“碳中和”;日本、韩国也争取在2050年实现碳中和。不难看出世界各国为了达到“碳中和”的愿景，新能源和可再生能源为主体的能源体系需今早形成，新一轮的能源革命也正在兴起。

從我国能源发展的角度来看，构建绿色、低碳、清洁、高效、安全的能源体系是我国能源发展的方向，随着生态文明和美丽中国建设的推进，必然会带来能源与环境和谐发展的要求。2030年，中国单位生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦时以上。我国将提高国家自主贡献力度，力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现“碳中和”。

为实现“碳中和”，到2050年前，我国必须建成一个以新能源和可再生能源为主体的能源体系，而储能是推动能源转型和“碳中和”的关键技术。《指导意见》指出“新型储能在推动能源领域碳达峰碳中和过程中发挥显著作用。”“新型储能成为能源领域碳达峰碳中和的关键支撑之一。”储能深度影响能源转型和“碳中和”的进程，作为不可或缺的关键要素，所以将发展储能产业上升为国家战略是我国能源发展与治理的迫切需要。

一、储能参与构建新型电力体系背景下能源普遍服务义务的逻辑转向：从能源消费侧突破

据CNESAi统计的2019年中国储能市场发展数据，中国投运储能项目累积装机规模已达32.4GW，位列全球第一，占全球市场总规模的17.6%，同比增长3.6%。其中，抽水蓄能累计装机规模最大，为30.3GW，同比增长1.0%;电化学储能累计装机规模位列第二，为1709.6MW，同比增长59.4%;在各类化学储能技术中，锂电池装机规模最大，为1378.3MW，同比增长81.6%。

“十三五”期间，我国储能产业的快速发展离不开能源政策的支持，电力体制改革配套设施落地、可再生能源装机及发电比例增加，储能技术成熟成本下降等几个主要因素驱动。同时，储能市场的健康发展仍然面临着多方位的问题和挑战，由于缺乏国家层面的宏观规划引导、备案和并网流程不明确不规范、缺乏长期稳定性激励、建设和调度运行不衔接不协调、现有标准体系不健全等问题，难以支撑“十四五”新型储能规模化发展。为此，需要进一步的政策支持，加快技术进步和市场开拓，不断提升竞争力、有效性、可靠性和安全性，营造合理的电力市场环境，提高市场和电网的接纳程度。

在能源消费侧，电能占终端消费的比重持续提高，为了维护电力系统的稳定运行，储能在电力系统中的地位和作用逐步上升到基础性和关键性地位。在低碳、安全、经济的三重目标结构中，储能，就是促进和维系这三者之间平衡的重要物质和技术基础。

因为储能系统自身不产生电能，需要依附于发电站或电网运行，所以储能产业发展需要配合电力、光伏与电动汽车等诸多产业，融合能源和交通领域。因此，只有随着电力改革的不断深入、市场机制和价格机制不断完善，才能在整个能源系统中形成融合互动的协同效应，催生出真正能够推动产业爆发的政策机制。

二、我国储能产业发展中能源普遍服务义务的规制现状和问题

（一）能源普遍服务义务

普遍服务义务最早确立于美国1934年公布的《联邦电信法》。其立法宗旨是，电信经营者应当以充足的设施以及合理的资费，尽可能地为美国所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信服务。ii目前，关于普遍服务义务的主流定义来自于国际经济合作与发展组织2006年的报告：“任何人在任何地点，都能以无差别的质量和价格享受产品服务。”最初的普遍服务义务聚焦于电信领域。经过近90年的发展，在世界范围内已经有许多国家基于本国的发展需要与基本国情，在其能源领域进行了能源普遍服务义务的探索与实践。并且部分国家已经以立法的方式确立了能源普遍服务义务的法律地位。

能源普遍服务义务是一个不断演进、变化的动态过程。最初，能源普遍服务义务是指从事电力、热力、燃气及其他能源产品供应的能源企业，负有为用能单位和公民个人提供安全、持续、可靠的能源供应与服务的义务iii。随着能源普遍义务的不断发展，世界各国的学术界都对于能源普遍服务义务内涵以及外延进行了深入的探讨。发达国家认为还应该包括对用户的能源供应和服务的非歧视性以及经济上的合理性。iv联合国在《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》将“确保人人获得负担得起的、可靠的、可持续的现代能源”列为可持续发展目标之一，并且提出“到2030年，确保人人都能获得负担得起的、可靠的现代能源服务。”

《能源法（征求意见稿）》第十二条规定：“国家健全能源普遍服务机制，保障公民获得基本能源供应与服务。”同时《电力法》第八条规定：“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。”可见我国能源普遍服务义务的核心是，保障我国公民，特别是少数民族地区、边远地区和贫困地区的公民，获得普遍、价格适应的基本能源服务，以及公平的享有公众能源利益。

（二）能源部门与能源企业的普遍服务义务

能源普遍服务体现了公共利益的性质。v《能源法（征求意见稿）》第五十八条规定：“承担电力等能源供应的企业应当按照国家有关规定履行相应的普遍服务义务。能源普遍服务补偿的具体办法，由国务院能源主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门等有关部门制定，报国务院批准后公布施行。”由此可见，在构建普遍服务制度的过程中，能源部门更多充当的是监管者的角色，维护能源的供应以及能源市场的秩序，保障因贫困而没有获得能源服务的公民，获得满足其基本需求的能源服务。

随着能源市场改革的不断深入，能源部门实行政企分开，使能源企业成为能源市场的主体是大势所趋。具体而言能源企业的普遍服务义务的具体内容应包括：建设能源基础设施和运输体系，建立多元供应渠道;提高能源供应服务质量和效率;能源输送管网设施应当向合格的能源用户和交易主体开放，经营能源输送管网设施的企业应当依法提供公平、无歧视的接入和输送服务;保障公民获得无歧视、价格合理的基本能源供应服务，接受能源主管部门和有关部门及社会公众监督;承担能源普遍服务义务的能源企业停业、歇业或者无法履行义务的，应当报原业务准入审批机构审批或者备案等。vi

（三）新型储能视域下的能源普遍服务义务再审视

储能市场本质上属于电力市场，能源终端的消费者也是生产者。随着储能产业的发展，我国的电力市场结构将发生巨大的变化，建立独立的调度与交易机制、竞争性的服务市场与售电市场是未来发展的方向。随着电力系统改革的深入，电网企业的转型也是大势所趋，只有完成从供电企业到综合能源服务商的角色转换，与能源互联网深度结合，才会给能源普遍服务义务带来新的发展契机。

能源普遍服务义务的主体界定：

伴随随着电力改革的深入，能源普遍服义务的主体出现了观念与认识上的不统一。能源普遍服务具有公益性质，其主体的范围非常广泛，任何参与其中的政府、能源企业、其他社会组织及个人都可以成为能源普遍服务的主体。

（1）政府。政府是能源普遍服务义务的重要主体，在《指导意见》中进一步明确了其在储能发展的背景中起到的领导、统筹、监管等各方面的作用，确保能源服务的可获得性、非歧视性以及可承受性;构建和维护竞争性的储能市场;对于部分地区、部分人群给予适当的帮助与补偿。

（2）能源企业。能源企业早能源普遍服务义务中起到了中流砥柱的作用，能源企业是指，是指以能源的开发生产、加工转换、储存、输送、配售、供应、贸易和服务等为主营业务的企业。vii我国的能源企业处于自然垄断地位，随着电力体制改革的深入，强化了其在市场竞争中的作用。因此储能产业的发展，势必会进一步强化市场的主体竞争。

（3）其他社会组织。主要包括能源研究会、各级能源行业协会、能源科研机构以及团体。

（4）个人。主要作为能源消费者出现在能源法律关系中，是能源需求侧的主要力量，由于能源行业的特殊性，能源消费者在能源法律关系中，属于“弱势群体”，需要依据有关的法律、政策予以保护。

三、我国储能产业发展中政府与企业普遍服务义务的优化配置与制度协同

（一）加强顶层设计、完善规范引领

结合“碳中和、碳达峰”的目标，将储能充分吸纳入国家能源体系，统筹规划储能产业发展，明确产业发展目标、突破方向和重点任务。明确储能产业发展的优先级。聚焦储能建设的合理化布局，加强顶层设计，提升科技创新能力，加强产学研用结合以及相应的成果转化。

与此同时，国家应出台相应的法律保障能源普遍服务义务的实现，因为仅仅依靠政府、企业、市场是无法支撑能源普遍服务的目标的。纵观世界各国在能源普遍服务义务中的实践，需要国家都有着明确的法律保障能源普遍服务义务的实施，如日本《电气事业法》、美国2005年《能源政策法》、法国《电力公共服务现代化法》、英国《温暖家庭和节约能源法》。

（二）完善补贴政策、加大扶持力度

电力行业具有自然垄断特性，除此之电力行业还具有，电力系统的即时平衡和整体互动性viii。因为传统的电能无法储存，我国一直以交叉补贴的方式进行补贴。随着电力改革的不断推进，我国传统的交叉补贴模式，不再适用于新型的储能产业发展背景下的能源普遍服务义务。

基于此，我国可以研究出台适当的补贴和金融政策，可以借鉴能源普遍服务实践较为成熟的国家的经验。研究设立包括但不限于专项资金支持、增值税优惠、所得税减免、投资补贴、电价补贴、贷款优惠、产业发展基金等扶植政策。同时设立普遍服务基金，普遍服务基金的优势在于相比于其他普遍服务的实施方式更加便捷高效、公开透明，也是目前世界普遍服务领域通行的制度。如1983年美国建立的普遍服务基金，1994年智利《电信法》确立的普遍服务基金。

（三）建立监督机制、加强项目管理

纵观各国的普遍服务义务实践，确保能源普遍服务义务目的的实现，以及相关补贴的正确发放，离不开独立、公正的监督机制。《指导意见》中指出：“逐步建立与新型储能发展阶段相适应的闭环监管机制，适时组织开展专项监管工作，引导产业健康发展。推动建设国家级储能大数据平台，建立常态化项目信息上报机制，探索重点项目信息数据接入，提升行业管理信息化水平。”《暂行管理规范》第二十二条、二十三条也明确了监督监测主体的各项职能。基于此对于储能产业发展背景下的普遍服务义务的监督应当分为以下两个方面：第一，完善行业规范、行业标准，引导储能市场的正常运行、建设。第二，完善普遍服务基金账户、资金调度、发放的监督。

四、结语：世界能源革命的中国范式

习近平总书记提出推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命和全方位加强国际合作即“四个革命、一个合作”的能源安全新战略。人类经历了两次重大的产业与技术革命，为了实现“碳中和、碳达峰”，保障我国的能源安全，储能是实现我国构建现代能源体系的关键一环，也是中国的大国风范与大国担当。要构建具有中国特色的现代能源体系，为世界的环境、能源领域提交中国方案。

注释：

i China Energy Storage Alliance简称CNESA是中国最早的专注于储能领域的非营利性行业社团组织。

ii 参见胡德胜：《能源法学》，北京大学出版社2017年版，第87页。

iii 参见黄振中、赵秋雁、谭柏平：《中国能源法学》，法律出版社2009年版，第151页。

iv 參见胡德胜：《能源法学》，北京大学出版社2017年版，第87页。

v 参见胡德胜：《能源法学》，北京大学出版社2017年版，第88页。

vi 参见黄振中，赵秋雁、谭柏平：《中国能源法学》，法律出版社2009年版，第152页。

vii 参加我国《能源法（征求意见稿）》第115条。

viii 参见廖红伟、岳启：国有电力行业价格规制模型分析与完善[C]，吉林大学;国企杂志社，2011。