提升公园城市精细化治理水平的三个关键

孙建平

成都历史悠久，建城2300余年，城名未改、城址未迁，历史遗产丰厚。如今，党中央赋予成都建设践行新发展理念的公园城市示范区的重大使命。根据《关于支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区的意见》，到2025年，成都将基本建成践行新发展理念的公园城市示范区;到2035年，践行新发展理念的公园城市示范区成为全国样板。

公园城市这一城市发展模式，是城市发展理念的全新探索，贯穿在城市空间规划和城市治理的全过程中，在城市空间系统逐步完善的同时，与之匹配的治理能力必须实现全方面提升。“安全”是新时代人民美好生活的基础指标之一，是美好生活的基石;“安全”还是城市生活的敏感神经，稍有波动，不仅影响人们对美好生活的感受，更会影响城市的有序运行。美好的公园城市要通过精细化的城市治理，实现安全和美好生活的统一。达到这一目标，必须聚焦人民的需求，始终以人为本;聚焦每一个基层社区的具体场景，通过管理和技术为基层赋能，激发全社会的参与热情;要在城市数字化水平的提升过程中，让精细化治理更加符合公园城市的建设需求，演绎公园城市安全、美好的生活。

公园城市的精细化治理始终要以人为本

历经“十三五”时期快速发展，成都城市治理水平实现全面提升。人城境业高度和谐统一的美丽宜居公园城市形态是成都城市发展的更高目标。“人民城市的幸福样本”其出发点和目标都是“人”这个核心，这就决定了所有的治理活动都必须以人为本，以人民为导向。

城市运行与有机生命体极其相似。城市各个部分在社会层面、经济层面、文化层面高度关联，有机组合在一起，就像一个生命体是由很多器官组成的一样，难以切割。城市还有“新陈代谢”、“生长发育”、“遗传和变异”、“关联和共生”、“自适应”等典型生命体征。对城市的认知不应该是机械的、割裂的，而应该是联系的、系统的、历史的，城市治理的复杂性可想而知。

在复杂系统中，各种干扰因素会影响我们的判断。特别是成都的城市空间形态多样而复杂，文化传统悠久，因此，简单条块化的、程序导向的机械治理方式显然不能满足公园城市的发展需要。只有抓住“人”这个导向，才能在复杂局面中找到问题的关键。在城市风险治理中，要始终围绕人的活动、人和人的交互、人和物的交互等基本维度，分析研判城市风险，才更容易发现哪些风险会对城市安全产生重要影响。如直接引发人民生命健康、安全问题的重大公共卫生事件，包括重大疫情、食药安全事故等;各种原因人员聚集引发的风险;“生命线”风险，包括城市运行的基本保障的供水排水系统、电力系统、燃气系统、信息通信系统等生命线系统的风险，等等。总之，以人为本研判和治理城市风险，可以帮助我们迅速发现风险源，研判风险演化趋势，在具体的应急处置中，也能迅速把握重点，并有助于形成风险治理的全局观。

以人为本，能在复杂局面中激发不同治理主体的主动性。例如，在城市风险治理中常常会出现“一人生病，大家吃药”或“别人生病，我们吃药”的情况，这是因为衡量治理的尺度不是人的需求，而是程序的要求。2019年4月巴黎圣母院火灾后，我国各相关主管部门纷纷发文，地方各文博单位积极开展火灾隐患排查工作，从排查数据上看，成绩显著。这表明，是可以起到风险防范作用的。但长期看，这个方法具备显著的被动性特征，离精细化的管理要求有很大差距。一是容易间接导致基层工作把握不住重心，掌控不了关键，只能全盘照抄，生吞硬咽，规范动作多，自选动作少，久而久之，形式主义就自然抬头。二是容易间接导致城市对新风险敏感性不足。新业态、新模式是城市经济发展的必然，也必将会带来新风险。既有的处理规范很难应对各种“黑天鹅”，只有以人为本才能不断创新，找到解决之道。三是容易间接导致各级责任意识的缺位。在城市安全与风险治理责任网络里，一直存在着“主动”与“被动”的问题。是“主动担当”还是“被动应付”，既有文化理念层次上的驱动，也有机制设计上的牵引。如果总是“多做多错、少做少错、不做不错”，最终将很难实现“事故问责”向“问题问责”的可持续良性发展态势。

总之，精细化治理要避免走入越细越好、越复杂越好的误区，就要不断回归初心，思考每一项举措是否满足人民的需要，每一项新技术的运用是否满足美好生活的需要，以此为标尺来衡量精细化治理的成效，才能真正筑城聚人，打造创新驱动、全龄友好、生活富裕、生态宜居的公园城市发展样本。

精细化治理要紧扣社区场景，激发全社会参与

公园城市的生活場景应是自然而有序，人民美好生活应自在且自得。精细化治理的最终目标是要人们在具体的生活场景中感受到安全、美好生活。紧扣具体的社区场景，激发社会广泛参与的精细化治理才能落到实处，才能避免治理很费力和人民不满意的矛盾。要通过机制创新、文化支撑、法制保障、专业赋能激发全社会参与到城市精细化治理当中。

在复杂、多变的治理环境下，要发挥好社区、基层力量，创造性的产生行之有效的精细化治理方案，还有巨大的改进空间。例如，在新冠肺炎疫情期间，社区防控创新多，成效好，打了漂亮的攻坚战，可见社区的积极参与可以调动市民的主体能动性。但从长期看，社区风险治理还是面临职能多、人员少、能力弱的挑战，亟需不断总结经验，通过机制创新、技术赋能等多种手段建立基层风险治理的长效机制，提升基层风险治理能力。尤其要以城市基层管理组织为建设主体，社区为建设对象，用好专业力量、社会力量，理顺居委会、业委会、物业等主体的关系，培育社区风险防范能力。从共建和监督两个方面夯实城市管理的基础，还要加强基层赋权力度，鼓励让渡机制，培育自选动作的形成环境，设计包容度较高的组织程序、执行程序和考核程序，尽快扭转城市风险治理“倒三角”型架构，发挥好基层力量。

调动社区的力量，激发全社会参与的精细化治理，不是政府的职责退后。政府作为金字塔尖的力量，要制定管理的目标和确定标准，还要在机制上进行创新，形成政府主导、市场主体、社会主动的长效机制，激励、引导全社会主动参与。

调动社会的主动性，除了机制创新，必须认识到文化是最能潜移默化人类行为的力量。成都历史文化悠久，公园城市的基层治理，应充分尊重本地文化，发挥文化的力量。如果把城市比喻为一个人，文化对人的行为方式影响体现在方方面面，更像一个人的习惯。尤其在基层治理层面，文化的影响力更明显。要存异求同，促进意识合力的形成。要认识到不注重“差异性”，则无法形成“合力”这一客观规律。

要加强法制保障作用。法律是治国之重器，良法是善治之前提。要結合城市发展过程中出现的新情况、新问题，抓紧填补法律体系漏洞，不断完善分级负责、分类管理的机制，健全制度、改进标准，加强普法，提升不同主体的责任意识。要特别重视如何考虑发挥党内法规制度去补短板，强弱项、促成效，重点完善执法缺位的追责问责机制。

实现城市精细化治理水平的提升，要赋能不同治理主体，特别是基层单位。基层不仅是治理系统的手和脚，更是具有临场决策能力的“头”，是信息的采集者，是具体防控举措落地的实施者，高效的基层治理单元是具备城市风险治理系统所有功能的“分体”，只有赋能基层，才能确保管理单元不断分化、管理颗粒度不断细化的过程中，仍保有强韧的风险防控能力。在技术赋能的同时，要做到标准赋能，确保“做正确的事”和“正确的做事”。例如，在确保安全防控风险方面，要结合城市运行重大风险的特点，围绕“应急管理系统”的八项功能，设计“信息流”和“业务流”，突破应急管理工作“危”和“累”的怪圈，用标准化的流程确保“做正确的事”和“正确的做事”。要因地制宜，知识赋能，确保不同层级的治理主体统一行动又灵活机动，做到“个性”中体现“共性”，发挥专业团队作用，为各级治理主体提供智力支持。

在智慧城市建设升级的过程中提升精细化治理水平

成都提出打造新型智慧城市发展样板。根据《成都市智慧城市建设行动方案（2020-2022）》，到2022年，成都市智慧城市架构体系基本完善，“城市大脑”全面提能，数据要素高效流转，智能设施广泛覆盖，基本实现政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、社会诉求“一键回应”、生活服务“一码通城”、风险防控“一体联动”、产业发展“赋能提质”，城市智慧治理水平明显提升。

智慧城市水平提升，是精细化治理水平提升的机遇期、窗口期。一方面，当前城市安全普遍面临着风险叠加化、风险管理碎片化、政府监管单一化的难题和现象;另一方面，城市安全与风险治理具备“多主体、多部门、多事务、多维度”的特征。这两点决定了我们的工作需要加大信息共享的力度，需要让信息“跑”起来，将城市诸多要素全部纳入信息化监控范围。如果这些工作还是靠腿、靠嘴、靠笔，就很难把有限的城市安全管理资源和精力，投入到重点工作、重点领域和重点方向上去。智慧城市建设可以将城市管理下沉至社区、园区等微单元，通过实时管理、溯源管理、预测式管理等手段，实现精细化治理。随着数字化手段在社区卫生、公共安全和社会服务管理等领域的渗透，可以实现组织结构、运作机制和服务流程等多方面的协作与创新，会为城市治理创造巨大动能，成为治理变革的突破口，进而整合和共享各行业、各系统和各部门的信息，为社会和市民提供一体化、全方位的社会管理服务，技术动能逐渐转变为机制、制度优势。

在新冠肺炎疫情应对中，不少城市迅速打通数据壁垒，通过共享疫病防治数据信息，快速准确将疫情通知各部门，同时通过大数据排查重点防疫人群，迅速形成了疫情防治最小单元格和社区共治体系，取得了良好效果。但应该看到，智慧城市的建设一般分为前期基础设施建设、中期数据处理设施建设和后期的服务平台建设、场景应用。对于我国城市而言，这一过程基本同步，边建设、边应用，经过几年发展，城市数字化在很多领域仍然存在“无协同”、“协而不同、同而不深”、“信息孤岛、数据壁垒”的现象，这是下一阶段主要要解决的问题。在城市风险治理中，要聚焦“人、机、环、管”四个安全要素，通过数字化、信息化和智能化全面提升城市风险治理工作的“数据化观、信息化管、智能化防、智慧化统、现代化救”的效能，实现效率变革。

在效率变革的同时，不能忽视城市文化的人文关怀。5G网络、数据中心、人工智能、物联网建设等新型基础设施建设代表并非“冰冷”，要用科技向善的理念引领数字技术的开发和应用，实现以人民为中心的治理，让城市风险治理数字化精细化转型带着温度落地，实现动力变革。

精细化治理是系统工程，要从大处着眼，也要从具体场景入手，尤其是在城市发展已经达到一定水平之后，更需要聚焦人民生活的具体场景，俯下身将工作做细做实。在成都公园城市的建设中，使“青山绿道蓝网”呼应的公园城市空间形态、“轨道公交慢行”融合的公园城市运行动脉、“生产生活生态”相统筹的公园城市发展空间、“巴适安逸和美”的公园城市社区场景更加安全、和谐、美好。

作者

同济大学城市风险管理研究院院长、教授