安徽省基础设施城乡管护一体化问题及对策研究

霍家佳 张士胜 王雪

摘 要：城乡管护一体化是提升农村基础设施管护质量和水平的重要手段，而推进城乡管护一体化的难点在农村。随着安徽省农村基础设施投入逐渐加大，管护不到位现象凸显，为此，该文通过梳理和分析农村基础设施管护现状及城乡一体化管护制约因素，提出了相应的对策和建议，以期为安徽省基础设施城乡管护一体化进程的逐步推进提供参考。

关键词：基础设施;城乡管护一体化;制约因素;对策和建议

中图分类号 F291文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）02-0009-04

基础设施城乡管护一体化是指以县或市作为整体，通盘统筹管护城乡共有基础设施，逐渐缩小直至消灭城乡基础设施管护差距，促进城乡公共服务均等化，实现城乡融合发展。安徽省自2012年开始开展美丽（好）乡村建设以来，全省已建和在建美丽乡村中心村8290个，其中省级中心村5791个，中央财政、省级财政分别投入约20亿元、90亿元用于农村基础设施建设，全省农村基础设施建设取得了长足发展，广大农民享受到了城里人的生活模式，但是建成后维护不到位问题凸显，使农村基础设施不能长久地惠及群众。按照《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和《关于深化农村公共基础设施管护体制改革指导意见的通知》的要求，开展城乡一体化管护是快速提升农村基础设施管护质量和水平的重要手段之一。

1 农村基础设施管护现状

农村基础设施是为农村社会生产和农民生活提供基础性条件并具有公共服务性质的部门和设施的总和，由不同类型的部门和设施所构成并相互关联形成系统整体，具有系统性和整体协调性[1]，分为农业生产性基础设施、农村生活性基础设施、农村生态环境建设、农村社会发展基础设施等四大类[2]。因种类众多、管护责权不清、重视程度不够等，导致管护不到位、不及时，管护水平不一等，总体管护情况不容乐观。目前主要存在的3种管护模式各具优缺点，但总体以城乡一体化管护模式优势明显。

1.1 镇村管护 镇村管护是农村基础设施管护的最主要方式，涉及基础设施较多，包括村级道路、路灯、村庄绿化、公厕、污水处理设施和文体设施等。这种管护模式的优点是镇村更了解地方的实际情况，管护的针对性更强，但因缺乏常态化管护机制、管护资金和管护标准，存在的困难也最大。一是缺乏科学的管护机制，大多是由村干和公益岗来承担此类基础设施的管护，部分是为了应付考核，或破损严重到影响使用了才会进行管护，不仅不能确保基础设施常态化运行，而且管护的质量也有待商榷;二是缺乏专项的管护资金，通常从其他项目资金和村集体收入中拼凑一点资金，也有部分乡村会动员村民募集少量资金，管護资金不足直接导致管护不到位的发生;三是缺乏科学的管护标准，存在管护缺乏指导、管护工作方向性不强、重点不突出等问题。

1.2 村民管护 村民自建的基础设施原则上都由村民自行管护。此类基础设施主要包括户厕、部分通户道路和自建饮水点等。大多数村民都会管好自家的基础设施，但是由于村民意识不足、资金和技术缺乏，导致部分基础设施管护不善，影响了整体的村容村貌，而镇村为了加强村内环境管理、为群众服务或是迎接上级考核，又不得不管，因此造成管护责任混乱。

1.3 城乡一体化管护 城乡一体化管护包括条线部门一体化管护和城乡共用项目运营主体一体化管护。条线部门自上而下管护本部门职能范围内的基础设施，包括国（省、县）道、卫生保洁等;城乡共用项目运营单位负责管护的基础设施包括电力、通讯、市政供水等，运营单位利用经营收益开展管护。此种管护模式下，管护主体明确、职责清晰、机制较完善，但因各方对城乡基础设施的管护重视程度不一，导致城乡管护差距仍然存在。

2 城乡管护一体化的制约因素

近年来，安徽省人口城镇化率呈上升趋势。截至2019年底，全省户籍人口城镇化率达34.65%，农村户籍人口占比65.35%，因此农村的基础设施配套及其后期管护与城市同等重要。但是由于长期以来农村与城市发展不均衡，目前推进城乡管护一体化还存在诸多制约因素。

2.1 管护无序，管护机制不完善 城市基础设施管护是由市政管理部门统筹协调，其他如交通、园林、市容等部门按照各自职责协同做好设施管理工作。农村基础设施往往涉及到水利、农业、国土等多个主管部门，而这些部门的重点工作是项目建设，各级政府缺乏负责统筹管护农村基础设施的机构，自上而下没有形成完善的管护体系，各级政府责权不明。大多数农村基础设施建成后交由镇村管护，没有根据权属关系合理确定管护模式，缺乏明确的管护制度和科学的考评体系，使得大多数农村基础设施管护缺乏指导、考核流于形式，而且镇村管护思路固化，效果不甚理想。

2.2 建管分离，管护力度不足 农村大多数项目建设由行业主管部门投入，较少考虑到后期管护成本和技术等问题，造成基础设施配套投入与后期管护脱节;建成后直接移交给乡镇、村管护，缺乏管护指导、管护资金和管护考核，再加上镇村任务繁重，有限的精力主要集中在争项目、跑资金、搞建设，而忽视了建后管护，导致部分基础设施没有得到良好管护。

2.3 参与度低，主体作用发挥不足 一方面，一直以来安徽省农村基础设施基本是由财政资金投资建设，然后将产权移交给村集体，让村民无偿使用，造成村民普遍认为管护与自身无关，再加上村民管护意识和生活习惯难以转变，一定程度上阻碍了管护进程;另一方面，农村治理长期缺乏管理手段，尤其是家庭联产承包责任制的实施，村民没有参与共同事务的习惯，而部分乡镇在项目争取过程中忽视村民需求，或者缺乏足够的政治资源来激励农民表达自己的意愿，盲目争取一些村民需求度不高的项目，造成“政府干、群众看”的现象，影响了基础设施后期管护。

2.4 管护成本高，管护资金有限 城市基础设施的管护不仅有专项的管护资金，而且还会通过招商引资、广告宣传等多种方式筹集社会资金，以及通过缴纳物业费、维修费等有偿服务的方式募集居民资金。而农村基础设施管护缺乏专项管护资金，主要以国家财政投入为主，投入总量有限。各部门在项目投入时没有考虑管护成本问题，资金各自为战，未能有效整合，对于庞大的维护成本而言非常微薄。安徽省农村集体经济收入普遍不高，大部分基础设施建成后移交给村集体管护，对村集体而言也难以承担。目前，农村基础设施仅仅发挥了其使用价值，未能有效开发利用吸引社会资金，且没有建立居民有偿服务机制，除了电力、通讯等部分市场化运营的基础设施采取付费制以外，其余都是无偿使用。

2.5 城乡差距大，管护水平不一 改革开放以来，城市得到了快速发展，与农村的差距日渐明显，形成了城乡二元结构的制度性框架，导致城乡居民经济收入差距较大，城乡基础设施投入不均衡，各方对城乡基础设施管护的重视程度和管护水平不一。2019年安徽省农村居民人均可支配收入15416元，城鎮居民人均可支配收入37540元，是农村居民的2.4倍，很多偏远的农村或人口较少的农村亮化和绿化不足、污水处理设施缺乏等现象较为突出，因此农村基础设施难以全部与城市并轨纳入一体化管护。

3 对策建议

农村基础设施城乡管护一体化成为了突破城乡二元结构、实现乡村振兴和全面小康目标的内在需求，亟需按照《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和《国家发改委关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》的要求，破解城乡管护一体化的制约因素，实现农村基础设施管护水平的提升。

3.1 完善机制，规范管护秩序

3.1.1 明确管护责任，建立城乡一体化管护体系 地方各级政府应设立统筹城乡基础设施管护的领导机构，通过区分不同类别的基础设施属性，重新界定省与县、乡镇各级政府的责任与权利范围，明确财政资金适用范围。各级行业主管部门负责本部门职能范围内的基础设施管护管理和指导，制定本领域基础设施管护制度、标准和规范。对于市场化运营的基础设施，运营企业应落实普遍服务要求，特别是要加强农村基础设施管护意识和管护质量的提升，接受政府、村民自治组织和村民的监督，实行市场化主体退出机制。落实农村基础设施产权主体、管养主体、监督主体的地位，确立三者的责权利，构建“权责明确、主体多元、保障有力”的农村基础设施管护机制。

3.1.2 明确设施属性，建立多元化管护模式 （1）非经营性基础设施按照权属关系和管护要求高低确定管护模式。县级以上政府所有的基础设施实行城乡一体化管护，可由县级以上基础设施管护机构或职能部门作为管护管理部门，管护和运行投入纳入一般公共财政预算。村集体所有的基础设施实行镇村管护，由镇统一管护要求和考核制度，而由村负责具体管护实施，对于集体经济实力较强的村实行自行管护，而对于集体经济实力较弱的村，其管护资金由镇按照一定比例配置。鼓励根据地方实际，开展政府购买服务的市场化、专业化管护模式。（2）经营性基础设施，其经营收益可以弥补建设和运营成本的，开展城乡一体化管护，由运营主体利用有偿服务收费进行管护;经营收益不足以弥补建设和运营成本的，按照权属关系由运营企业、地方政府或村级组织共同负责管护。（3）个别村民私有的基础设施，按照乡村治理需要及村民意愿，可以由村将设施产权纳入村集体产权与其他集体属性设施一同管护，或由政府引导创建服务平台，对有需求的村民提供有偿服务，服务之初可通过“政府补助+村民付费”相结合的方式开展，逐渐过渡到费用完全由村民自行承担。

3.1.3 完善管护办法，制定管护标准 制定农村基础设施管理条例或管理办法，将农村基础设施管护纳入法制体系;各乡镇和村应根据本地实际情况，制定村规民约，通过村规民约对农村基础设施管护进行规范;建立明确的管护标准，完善农村基础设施管护标准体系，使农村基础设施管护有法可依、有约可执、有标可依。

3.1.4 结合管护体系，建立科学的监督考评体系 按照管护体系，建立由基础设施管护管理责任方和村民共同对管护实施方进行监督和考核的监督考评体系。由县级统筹管理的基础设施，其管护职责落在行业主管部门或乡镇，县级应制定和实施监督考核制度，对行业主管部门或乡镇进行考核;由乡镇负责管理的基础设施，乡镇应制定和实施考评制度，对管护队伍或村进行检查和考评;由市场化运营主体管护的基础设施，由地方政府、村集体或村民共同执行监督考核。同时，将考核评价结果与项目投入和财政资金挂钩，充分利用考核规范管护。

3.2 建管结合，统筹规划、建设与管护 按照城乡融合发展要求，结合县域国土空间规划、村庄规划以及其他专项规划，通盘考虑设施建设和运营维护。在项目设计阶段，统筹考虑农民需求、建管成本和难易程度，确定基础设施的类别、选址、规模、管护措施等;在项目竣工验收时，应同步验收管护情况，如管护资金到位情况、管护责任主体是否明确、管护方案是否合理等。根据权属关系和建管责任，统一建设主体和管护主体，推进建管结合。有条件的地方政府可将城乡基础设施项目整体打包，实行一体化建设和管护。

3.3 教育管理，提高村民参与度

3.3.1 加强对群众的宣传、教育和管理 通过开展广播、电视、现场互动等多种方式的宣传教育，开展诸如垃圾清洁户、护绿先进者等评比活动，建立涵盖村民个人品德、对村庄建设和管护的贡献、荣誉表彰、文明评选结果和不文明行为的农村信用评价体系，将信用评价结果与信用贷款、惠农政策等挂钩，制定破坏基础设施的处罚措施等，以激发村民参与管护的积极性，引导和规范村民的行为习惯，营造村民比着管的管护氛围。

3.3.2 畅通村民意愿表达渠道和机制 通过建立户主会、议事会、发放无记名调查表、搭建村长信箱等方式构建农民参与渠道和机制，让农民参与到管理决策、管理工作的实施中，通过物品赠送、表彰等活动吸引村民表达对基础设施投入的需求，了解村民意愿，使项目投入能应农民所需，提高农民参与管护的责任感和积极性。

3.4 拓展渠道，保障管护资金来源

3.4.1 加大财政投入和资金整合 建立合理的中央和地方财政补贴机制和涉农资金整合机制，通过中央、省级、县级财政多方共同安排专项资金，加强整合各部门资金，加大农村基础设施管护资金投入力度，确保财政对基础设施管护的投入规模与财政支出总量同步增长，在财政支农项目的资金安排中逐年增加。

3.4.2 管护经费纳入建设成本 在项目规划设计之初，要充分考虑未来若干年的管护费用问题，在项目资金投入上统筹考虑投入规模，安排一定比例的后续管护经费，保障管护经费充足。

3.4.3 发展壮大村集体经济 一方面，村集体可根据地方资源特色、产业基础、产业政策和市场规律，因地制宜、科学谋划产业发展。另一方面，将村集体资产以租赁、入股、自主经营等多种方式进行盘活利用，增加村集体经济收入渠道。成立村办企业，通过土地流转、土地入股、用工、联合成立企业等方式，与村民建立风险共担、利益共享的联结机制，利用企业经营收益增加村集体经济收入来源。

3.4.4 充分引导社会资金 加大农村基础设施和公用事业领域开放力度，引导企业或个人根据自身在农村产业发展中的需求投资建设相关农村基础设施，同时各级政府应尽可能保障其土地审批、设施产权确认、适當补贴等需求，引导社会资金用于基础设施管护。

3.4.5 适当募集村民资金 要提高基础设施使用效率，就必须正确处理好使用者合理付费与增加农民支出的关系，逐步完善村民有偿服务制度，充分考虑成本变化、农户承受能力、政府财政能力等因素，合理确定农民投入额度，建立专门账户，公开收支明细。例如，可建立和完善物业管理费用缴纳制度和经营性基础设施收费制度，适当募集村民资金。

3.5 逐步推进，缩小城乡管护水平差距

3.5.1 逐步缩小城乡收入水平差距 一是通过完善促进农民工资性收入增长环境，逐步落实农民工与城镇职工平等就业制度，为农民提供技能培训和职业培训机会，拓宽农民创业就业渠道;二是通过完善财税、信贷、保险、用地等政策，培育发展新型农业经营主体，着力发展优质农产品和品牌建设，提高产品档次和附加值;三是完善企业与农民利益联结机制，引导农户自愿以土地经营权等入股，通过利润返还、保底分红、股份合作等多种形式拓宽农民增收渠道[3]，缩小城乡收入水平差距，推进有偿服务付费制度。

3.5.2 逐步缩小城乡基础设施配套差距 根据村民需求和地区实际情况，从能保障农村居民需求的角度先行配套，逐步考虑农村居民与城市居民同等的基础设施需求，提升农村基础设施的完善程度，逐步实现城乡基础设施均衡投入，推进城乡管护一体化。（下转54页）

3.5.3 逐步推进城乡管护一体化模式 一方面，可在距离城区较近的乡镇或经济发展较好的地区和村庄，选取设施较完善的美丽乡村开展先行先试;对于经济基础薄弱的村庄，政府在重点投入资金开展基础设施管护的同时，引导其产业发展，逐步纳入城乡一体化管护。另一方面，可在有城乡管护一体化基础和管护需求较高的设施上先行先试，随着县域经济发展、居民收入提高及思想观念和生活习惯的转变，将其他设施分步骤、有计划地逐步纳入城乡一体化管护范畴。

参考文献

[1]赵蒙.统筹城乡发展视角下的农村基础设施建设及供给问题研究[D].福州：福建农林大学，2011.

[2]陈锡文.关于建设社会主义新农村的若干问题[J].理论前沿，2007（1）：5-10.

[3]中国共产党中央委员会.中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见[Z].2019-04-15.

（责编：徐世红）