安徽省农村空心化与农村社会事业发展适应性对策研究

王雪 张士胜 霍家佳

摘 要：该文系统分析了安徽省农村空心化现状及农村空心化对全省农村社会事业发展造成的困难和矛盾焦点，并结合安徽省实际情况，借鉴先进地区发展经验，提出安徽省农村空心化与农村社会事业发展适应性对策。

关键词：农村空心化;农村社会事业;适应性对策;安徽省

中图分类号 F291文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）02-0001-04

工业化和城镇化进程的加快给我国农村发展带来了深刻影响，城乡发展不均衡和城乡二元结构导致大量农村人口非农转移和流失，农村空心化问题日益突出。农村空心化不仅严重浪费了土地资源，其带来的负效应也严重制约着农村各项社会事业发展，阻碍了城乡统筹发展步伐。在实施乡村振兴战略的关键时期，研究安徽省农村空心化与农村社会事业发展适应性对策，对推动农村各项社会事业协调发展意义重大。

1 安徽省农村空心化现状及发展趋势

1.1 农村空心化现状 目前，关于空心村尚未有统一的定义，学术界主要从地理学[1，2]、人口学[3]、社会学[4]等角度对空心村的内涵进行了剖析。姜绍静等[5]综合各研究观点，认为空心村是在工业化、城镇化背景下农村变迁的阶段性外在表现，“空心”并不一定是一种空间形态，而是土地、人口、经济、社会、文化等各要素偏离和谐“运行轨道”的结果。该观点较为全面地阐释了空心村的内涵要素，空心村的形态不是固定的，具有动态变化的特征，是农村变迁在某一阶段的表现，这也为农村各项社会事业的开展提供了空间和挑战。

安徽省的农村空心化主要表现为人口空心化、宅基地空心化、产业空心化、公共品供给空心化和精神文化空心化等。第一，人口空心化不仅指人口数量的减少和人口结构的失衡，还包括人才的缺失。调研显示，调研村庄常住人口占比平均仅为43.0%，有些村庄已呈现出全面萎缩状态，如皖南山区歙县一个200多人的自然村，目前只有8人常住。第二，宅基地空心化表现为农村房屋空置率普遍偏高。如皖北灵璧县一个村民组共有16处房屋，只有5处房屋有人居住，房屋空置率高达70%。统计数据显示，安徽省人均住房面积由1978年的8.1m2上升至2019年的53.5m2，宅基地严重浪费。第三，产业空心化表现为空心村普遍缺乏产业支撑，农业生产仍以传统小农生产为主，规模化和集约化水平低。第四，公共品供给空心化主要指基础设施和公共服务等供给数量不足、质量不高，具体表现为空心村的基础设施配套严重不足、教育医疗水平较低、养老服务跟不上、文化体育生活匮乏等。第五，精神文化空心化主要表现为传统文化、乡风民俗的逐渐消失以及农村“人情关系”的淡薄和“集体感”的瓦解，乡村社会体系逐步走向“碎片化”。

安徽省各区域均存在不同程度的空心化特征，空心化程度与区域经济发展水平、村庄地理区位、资源禀赋等具有密切关系。经济发展水平较弱的皖北片区的村庄普遍存在空心化现象，且整体空心化程度较高;皖中片区的村庄整体空心化程度一般;沿江片区、皖南片区、皖西片区的村庄空心化程度差异较大，经济发展较好的村庄空心化程度一般，一些村庄基本不存在空心化现象，而经济发展较弱、交通不便的山区村庄空心化程度普遍较高，甚至有些出现了全面萎缩的状态。另外，位于地质灾害区的村庄空心化程度较高，如煤（矿）沉陷区、行蓄洪区等。

1.2 农村空心化发展趋势 安徽省农村空心化现象将长期存在并进一步加剧。根据历年《安徽省国民经济和社会发展统计公报》披露的数据显示，2004—2019年安徽省常住人口城镇化率由33.5%提高到55.81%，农村常住人口随之从4142万人降至2813.1万人，人口城镇化率的提升伴随着农村常住人口的逐年减少。根据《中国城市竞争力第17次报告》预计，到2035年我国人口城镇化率将达到70%以上，可以预见在接下来的时间里安徽省农村空心化现象还将进一步加剧。随着城镇化步伐的进一步加快，受人口的自然发展规律的影响，同时受限于目前乡村产业发展滞后的制约，短时期内农村人口的净流入速度将仍小于净流出（包括死亡）速度，再加上土地整治项目和村庄分类建设工作的推进，可预测至2035年前后安徽省空心村将进入加速分化转型期，一部分空心村将加速自然消亡，另一部分空心村根据规划逐渐被拆迁撤并。

空心村整治将成为农村发展的新契机。目前，我国城市发展已比较成熟，发展空间有限，农村则表现出了相当大的发展潜力，若结合土地整治项目，可腾退出大量宅基地，增加耕地面积，也可增加集体收益。金寨县结合宅基地改革试点项目以及美丽乡村建设等进行了统一规划和集中搬迁，共退出近3666.67hm2宅基地，节余指标交易获得了50亿元的收益。根据《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，农村土地出让收益要按照比例投入到农业农村发展，这也为农村发展提供了新契机。

2 农村空心化对农村社会事业发展的影响

现阶段，农村发展过程中无法回避的一个主要问题就是空心化问题，农村空心化带来的负效应直接或间接影响和制约着农村各项社会事业的发展。

2.1 加大了人居环境整治难度 农村空心化在一定程度上加大了人居环境整治难度。首先是思想问题。由于农村人口老龄化，村民的思想和行为习惯较难改变，尤其在“五清一改”等涉及到村民生活习惯等方面工作面临的阻力更大，不得不“反复改”、“改反复”。其次是资源配置问题。人口的周期性转移（平时与重要节假日尤其是春节期间人口数量差距较大）也给垃圾治理、污水治理等设施设备的配置带来相当大的挑战，导致一些地方出现了设施设备平时闲置“晒太阳”，重要节假日“不够用”的现象。

2.2 增加了基础设施建管成本 农村空心化背景下，受人口密度低、居住分散等因素影响，基础设施的建设和管护成本急剧增加，尤其在饮用水工程、道路交通、污水治理等方面。另外，農村常住人口较少，设施的日常使用量（频率）不高，导致建设（运营）主体收益与建管投入不能保持平衡，难以建立正常运行机制。

2.3 制约了公共服务水平提升 目前，安徽省农村仍普遍存在公共服务供给数量不足、质量不高、机制不健全、体系不完善等问题。教育方面主要表现为教育质量不高，部分儿童就近入学的需求得不到满足;医疗卫生方面主要面临着医疗水平不高、留不住人才等现实问题，农村常见病和突发病得不到有效诊治。另外，人口空心化还导致传统的家庭养老功能弱化，子女长期不在老人身边，老有所养、老有所依难以体现[6]。同时，农村老龄化导致村民参与文化体育活动的积极性不高，精神文化生活匮乏。

2.4 削弱了乡村治理基础力量 农村空心化直接导致乡村治理的社会基础被削弱。首先，老年人的防范意识和防范能力较弱，导致农村治安环境恶化。其次，农村空心化打破了原有村庄相对集中、同族临近居住的空间格局，“四世同堂”、亲缘邻近、邻里和睦的关系逐步弱化，村庄的无序状态也淡化了村民的集体意识 [7]。另外，人口的流失和外部文化的冲击导致农村优秀的文化传统逐渐被侵蚀，乡村治理所需的文化基础被破坏。最后，人才的大量流失直接导致乡村治理人才的缺失，表现为基层组织软弱涣散，乡村治理主体虚化、弱化。

3 对策建议

农村空心化不仅严重浪费土地资源，而且严重影响各项社会事业发展和资源配置。2018年中央一号文件要求：“强化新建农房规划管控，加强空心村服务管理和改造”。农村空心化是在城乡发展不均衡的大背景下产生的，因此应对农村空心化问题不仅要解决制度问题，促进城乡要素流动畅通，还要把农村真正建设好、发展好，提高农村的吸引力，促进人才、资源的回流。

3.1 系统谋划村庄规划，优化村庄布局

3.1.1 科学编制村庄规划 结合“多规合一”，建立“省—市县—乡镇—村庄”联动工作机制，制定与国土空间规划、产业发展规划等相协调的村庄规划。规划编制应保证农民的充分参与，做到“自上而下”和“自下而上”相结合。预先做好“4+1”村庄分类，合理确定村庄布点数量、规模，优化村庄布局。充分考虑乡村肌理及乡土文化的保持和传承，确保符合农村实际，体现农村特色。

3.1.2 逐步引导集中居住 加强多部门协同管理，建立国土、住建、农业农村等多部门联动机制，按照“成熟一批，建设一批”的原则，逐步推进。将基础设施、公共服务等公共品供给适当向集中居住点倾斜，打造标杆和示范，逐步吸引农民自发向集中居住点搬迁。加强建房审批管理，鼓励农民在集中居住点建房，对新建房实行“先审后建”，避免“一户多宅”和违规建房。加快推进宅基地确权颁证工作，探索货币补偿和实物补偿相结合的宅基地有偿退出机制和集约利用奖励机制，为村民有序集中创造条件。

3.2 持续推进美丽乡村建设，改善农村生活环境

3.2.1 全面开展人居环境整治 结合地区实际，合理安排整治任务和建设时序，做到有先后，有重点。本着“因势利导、先易后难”的原则，持续推进卫生改厕，全面提升垃圾治理水平，依次推进污水治理，逐步开展“五清一改”。在做好村庄分类的基础上，对于规划保留类的村庄，按照相关要求全面开展卫生改厕、垃圾治理、污水治理、“五清一改”、基础设施配套等工作;对于其他村庄，在做好改厕、垃圾治理、“五清一改”等工作的基础上，根据情况适当进行基础设施配套，如道路交通、物流等;对于搬迁撤并类村庄，做好村庄环境卫生保洁工作。

3.2.2 持续推进美丽乡村建设 推动美丽乡村建设向自然村延伸，注重投入产出效益，提高受益群体覆盖率。经济发达地区实行全域推进;经济发展相对较好地区实施发展廊道、串点成带发展;经济发展较弱地区开展重点示范，实施以中心村带动自然村的建设。综合考虑各区域的地形地貌、经济发展水平、社会基础等因素，因地制宜推进美丽乡村建设。建议将美丽乡村建设分为基本版和提升版，基本版完成美丽乡村建设的基本任务，提升版注重产业融合发展和长效管护机制的探索。

3.2.3 完善长效管护机制 进一步完善市、县、乡、村4级职责任务，根据管护对象属性、类型探索城乡一体化管护、镇村管护、村民自管相结合的多元化管护模式，明确管护标准和监督考核机制，形成政府引导、市场运作与农户参与相结合的管护体系。建议省级设立“五清一改”和美丽乡村管护专项资金，撬动市县（区）配套资金，保障“五清一改” 常态化运行和美丽乡村长效管护，建立有制度、有经费、有标准、有队伍、有监督的长效管护机制。

3.3 统筹推进公共品供给，提高农民生活品质

3.3.1 推进基础设施补短板 根据村庄分类确定基础设施配套标准，对于规划保留的村庄，进一步开展基础设施补短板工作，如道路交通、物流、供气、信息等设施;城郊融合类村庄注重城市基础设施向农村延伸，如供水、供气、污水治理等;对于其他类的村庄，根据实际需求和建设能力，适当完善道路交通等需求迫切的基础设施;对于搬迁撤并类的村庄，则不宜进行大规模的基础设施投入。

3.3.2 促进公共服务均等化 进一步完善城乡教师流动机制，探索建立城乡学校结对帮扶机制，加强乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校建设。设立专项资金，提高农村医务室建设水平，重点加强常用药物、简易设备的配置，定向培养本地户籍医务人员，灵活调整人员收入结构，适当放宽农村医务人员职称晋升条件。对山区人口密度较小、村医缺乏的行政村实行乡镇卫生院驻点、巡回医疗。建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制，引导民间组织开展生活照料、心理辅导等各项服务，强化政府监督和指导。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，做好农村社会救助兜底工作[8]。鼓励组建民间文化团体开展符合乡村特点的文化活动，突出农民的参与性和体验性，推动服务项目与农民需求有效对接。

3.4 健全乡村治理体系，提高乡村治理水平

3.4.1 完善体制机制 理顺政府与社会的关系，统筹推进社会力量参与乡村治理。坚持党建引领，整顿软弱涣散党组织，通过建立“党员+群众”工作模式，责任到党员，发挥党员先锋模范作用。加强村民理事会等自治组织和村务监督組织规范化运行，健全村级议事协商制度。鼓励集体经济组织、农民合作组织及其他社会组织通过反映群众意愿、监督权力行使等方式发挥桥梁纽带作用，参与村级事务管理。

3.4.2 创新治理方式 健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，依托“一约四会”开展村民自治，通过宣传教育、评比激励等方式引导农民以各种形式参与村级事务。通过开展法律进村、平安村庄创建等活动加强法制建设，引导广大农民群众自觉守法用法。通过开展文明家庭、好婆婆等创建评比活动发挥道德模范引领作用，推动乡村德治建设。实施镇村干部“分片包区”，网格化管理，充分利用信息技术手段，提升基层治理网络化、智能化水平[9]。

3.4.3 加强队伍建设 坚持走“请进来，走出去”路线，引导农村致富能手、外出务工经商人员等在乡村治理中发挥积极作用。主动与先进地区对接，建立人才联合培养机制，定期组织人员外出培训、交流。健全人才晋升机制，打破基层干部职业发展“天花板”。县（区）统筹配套专项资金，适当调整基层干部的收入结构和收入水平。

3.5 协调推进经济发展，提高农村造血功能

3.5.1 统筹规划布局 根据地方资源特色、交通条件、产业基础和市场规律，结合并借鉴先进地区的发展经验，因地制宜，确定产业发展路径和步骤，制定产业发展规划。坚持走区域专业化和品牌化道路，建议发展“一县一品”、“一镇一品”，形成规模效应，打造区域品牌。

3.5.2 推进产业发展 通过财政支农政策、优先落实农业设施用地等方式提高政策针对性，支持家庭农场、农民合作社等新型经营主体发展，促进农业适度规模经营。创新农业服务体系，搭建农业信息服务平台，探索农技推广机构公益性服务与涉农企业经营性服务相结合的服务模式，打造新型农业社会化服务体系。制定出台新型职业农民引进政策，加强职业农民培训[10]，鼓励引进先进农业生产技术。通过以奖代补、金融贷款优惠等方式扶持农产品加工业，延长产业链条，促进农产品就地增值。实施“互联网+”农产品出村进城工程，完善农产品物流设施配套。健全乡村旅游、休闲农业、健康养老等新业态培育机制，鼓励将村庄建设、农业生产与新业态发展相结合，搭建村企共建平台，通过业态互补和资源融合，在一定区域内形成规模效应和联动效应。

3.5.3 创新集体经济发展模式 探索“农户+公司+合作社”的发展模式，鼓励农民通过务工或参股等方式参与到村经济发展中来，建立农民与村集体经济发展的利益联结机制。鼓励集体建设用地入市交易，盘活集体资产。整合本地资源，以集体参股的形式参与土地、山场等自然资源开发。发展直接面向农民和生产经营单位的“物业经济”和“服务经济”，探索“村社一体、村企一体”的发展模式。探索面向资本市场，经准确评估风险后，开展融资、入股，用好、用活村集体富余资金。

3.6 推动多元主体投入，保障资金来源

3.6.1 加大财政资金投入 加大省级财政对农业农村的财政转移支付力度，保障农村基础设施配套和基本公共服务供给。将空心村整治、美丽乡村建设和城乡一体化发展有机结合起来，整合各部门项目资金，提高资金使用效率，提高土地出让收益用于农业农村的比例，保障取之于农，用之于农。

3.6.2 引导社会力量参与 鼓励和引导社会资本进入农村领域，拓宽农村建设融资渠道。在基础设施配套方面，通过政企共建、企业自建等方式鼓励社会资本进入，采用政府贴息或先建后补的方式，灵活应用BOT、TOT、PPP等模式引入民间资本，形成公共财政为主体，村社集体、私人、中小企业和民间机构多方参与的供给体制[12]。在公共服务供给方面，在强化政府作为基本公共服务供给主体的同时，通过政府补贴、政企共建等方式鼓励市场主体参与非基本公共服务供给，形成供给合力。

3.6.3 发挥农民主体作用 采用宣传教育、激励评比等方式引导農民在资金、人力、物力等方面的投入，鼓励农民积极参与村庄的规划、建设、管护等，逐步探索农民适量付费的经费分担机制，如饮用水有偿使用、户厕粪污付费清掏等，有条件的村庄可通过成立物业公司适当收取物业服务费用于村庄日常管护。

4 结语

安徽省农村空心化现象普遍并将长期存在，不仅严重浪费土地资源，还在很大程度上制约农村社会事业发展。空心村整治是一个系统工程，需多领域统筹、多部门协同，将该项工作作为实施乡村振兴战略的重要抓手，逐步推进、有序实施。

参考文献

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（责编：徐世红）