自然灾害情境下超大城市安全韧性评价

李 敏（上海建科工程咨询有限公司， 上海 200032）

0 引 言

超大城市运行安全管理是摆在城市管理者面前的重要课题。随着城市化进程的快速推进，城市人口、功能和规模不断扩大，城市问题逐渐突出，城市公共卫生压力、安全生产压力、出行压力、环境污染压力，自然灾害、事故灾难以及灾害叠加压力都给城市运行安全带来了前所未有的挑战。以2021年河南强降雨为例，共造成302人遇难、50人失踪，全省150个县（市、区）、1 663个乡镇、1 453.16万人受灾，直接经济损失1 142.69亿元。

2020年我国气候年景偏差，主汛期南方地区遭遇1998年以来最重汛情，自然灾害以洪涝、地质灾害、风雹、台风灾害为主，全年各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，591人死亡失踪，10万间房屋倒塌，176万间房屋损坏，农作物受灾面积19 957 700 hm2，直接经济损失3 701.5亿元。与近5年均值相比，2020年全国因灾死亡失踪人数下降43%，其中因洪涝灾害死亡失踪279人，下降53%，均为历史新低。

灾害事件的不断发生为经济社会的可持续发展带来重重障碍。城市作为未来人类发展的重要载体，如何提高城市系统面对灾害事件等不确定性因素的响应与适应能力，是当前国际城市领域研究的热点与重点话题。面对种种不确定性，传统的城市安全与防灾理念已不能满足未来城市发展的要求，而韧性理念所强调的主动防灾理念为解决超大城市安全运行问题提供了思路和方法，从动态与发展的角度为城市灾害的应对提供了新的解决方案。

城市韧性不仅关注灾害的应对，还强调对灾害的抵御、吸纳和适应能力；不仅关注刚性应对，还关注人在灾害过程中的参与、决策与应对的能力。因此，提升城市韧性成为未来城市灾害治理和城市安全发展新的方向和趋势。安全韧性城市涵盖了科技、管理、文化三大要素，覆盖事前、事中、事后应急管理的全流程，强调城市对自然灾害的抵御、吸收、适应、恢复和学习的能力，对于有效应对城市突发事件和可持续发展具有重要的意义[1]。

1 研究背景及内容

1.1 背 景

面对日益变化的新形势，防灾减灾设施设备建设、自然灾害防治统筹机制、民众防灾自救知识宣传面与城市防灾减灾不匹配、不适应等问题逐步在某超大城市自然灾害防治工作中凸显出来。正确认识该市城市运行安全现状和形势，引入韧性理念对其进行科学分析、合理评估，对于完善防灾减灾战略和政策部署、加强城市运行安全保障、消除城市运行安全风险隐患、提高居民幸福感、获得感和安全感有着重要的意义。建设安全韧性城市有利于推动城市可持续发展、健康福祉和包容性增长。

1.2 国内外韧性城市评价

韧性城市（Resilient city）的概念起源于对生态系统的研究，近年来作为一种新的发展理念在城市规划和社会治理领域受到了广泛关注。经济合作与发展组织（OECD）提出，韧性城市是指城市具有能力吸收各种经济、环境、社会和制度冲击带来的影响并从中恢复，同时总结经验、提升城市应对各种“急性”和“慢性”冲击的能力，为未来冲击做好储备。美国洛克菲勒基金会“100个韧性城市”项目提出，韧性城市是城市中的个体、社区、机构、企业和系统无论受到何种慢性压力或严重冲击，都能从中幸存、适应并保持增长的能力。国际标准化组织（ISO）认为，一个具有韧性的城市能够以一种及时有效的方式抵御、吸收、容纳、适应、转化灾难和冲击，并从中快速恢复。自然灾害情境下城市定量化韧性评价方法主要有以下三个。

（1）指标体系法：从评价维度、评价要素、评价指标三个方面建立指标体系，并按一定的方法确定评价准则。本方法的重点在于确定评价维度、评价要素、评价指标以及评价准则，多为半定量的评价方法。

（2）面积法（时间恢复法）：绘制韧性图，横坐标表示恢复时间，纵坐标表示状态，原始状态图和受灾后恢复到原始状态图所围成的面积之差表示韧性水平，属于定量评价方法。面积差越大，表示恢复时间越长，韧性水平越差；反之，面积差越小，表示恢复时间越短，韧性水平越高。

（3）评价模型法，如综合灾情指数模型ATDI，KLTOPSIS综合评价模型等，属于定量评价方法。

1.3 论文研究内容

梳理国内外韧性城市评价指标体系，参考《国家安全发展示范城市评价细则（2019版）》（安委办［2019］16号）（以下简称“细则”），并结合该市在自然灾害情境下的特征，选取5个维度，15个要素和45个指标建立安全韧性城市评价指标体系，结合该市自然灾害数据，对其韧性水平进行定量化评价。

2 城市韧性评价

城市由许多复杂的系统组成，各系统间相互作用，包含的条块多、面域广。城市运行安全涉及各个行业和领域，城市运行安全评价与分析的过程中，评价对象除其各具本身特征外，相互之间也存在联系，需要把多个指标综合，构成具有内在结构的有机整体。

2.1 评价指标体系构建方法

党中央、国务院对城市安全高度重视。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》（中发办［2018］1号）；2019年，国务院安全生产委员会办公室先后发布了《国家安全发展示范城市评价与管理办法》（安委［2019］5号）、《细则》。《细则》从城市安全源头治理、安全风险防控、安全监督管理、安全保障能力、安全应急救援和安全状况6个维度、16个要素和47个评价指标建立评价指标体系。

梳理国内外韧性城市评价指标体系，按照《细则》的思路和要求，建立自然灾害情境下超大城市安全韧性评价指标体系。安全评价既要有灵活的评价指标，又要充分考虑评价的可操作性，比如定量化评价指标的可获取性、数据的持续性和有效性等。

2.2 构建指标体系的原则

评价指标体系的建立是城市运行安全评价中重要的一个环节，只有建立科学、合理的指标体系，才能对城市运行安全状况有一个全面、客观、准确的了解。指标体系的构造要遵照目的性、独立性、科学性、可行性、综合性原则。

2.3 构建评价体系

参考《细则》及国内外韧性城市评价指标体系，结合某超大城市在自然灾害情境下的特征，建立起由5个维度、15个要素和45个指标组成的安全韧性城市评价指标体系，详见表1。

表1 自然灾害情境下安全韧性城市评价指标体系

自然灾害情境下的安全韧性评价指标体系主要设置5个评价维度，分别为安全发展规划、安全管理体系、安全宣传与教育培训、应急与救援能力、安全现状，以及15个评价要素，分别为总体规划、专项规划、政策法律法规、防灾减灾建设、安全责任体系、隐患排查治理、安全问题整改情况、社会化服务体系、创新技术手段、安全宣传、教育培训、应急管理体系、应急救援救灾能力、因灾死亡率、经济损失。

3 超大城市韧性评价

3.1 数据来源

在评价过程中需要对各指标进行打分，指标选取时应考虑评价指标的数据或信息的可获取性，且有稳定、可靠的数据来源。通过查询统计年鉴、统计公报以及国家、省部级应急管理等部门发布的相关数据等，以此为基础，作为评价的基础数据。

3.2 指标权重

层次分析法作为主观赋权法的一种，由于其所具有的定性与定量分析相结合的特点，以及逻辑性强、可信度高等优势，是确定评价指标权重最常用的方法之一。邀请多位相关重点行业领域内的专家对各个指标的重要性进行打分，依次建立递阶层次结构、测度指标两两比较结果的层次分析法的计算，确定各个指标的权重。

根据专家层次分析法结果，二级指标权重由高到低分别为：权重最高为安全管理体系，安全管理重点在于“事

前防控”，突出政府主管部门的安全风险管控能力；其次为安全发展规划，突出顶层设计的引领性作用；再次为安全现状，是各层级、各领域、各因素综合作用下呈现的最终结果，表现为安全事故发生率和经济损失的控制情况；最后为应急与救援能力、安全宣传与教育培训。

3.3 评价方法

综合评价法是目前最为普遍利用的计算评价指数的方法，城市安全韧性指数的计算采用此方法。通过建立指标评价准则，邀请行业内专家对各评价指标进行打分，应用综合评价法建立自然灾害情境下的安全韧性指数。安全韧性指数等于指标数据的标准值与各评价指标的权重值的乘积之和。

3.4 评价结果等级划分

采用半定量评价的方法，计算安全韧性指数。根据安全韧性指数划分五个层级的韧性等级，由低到高分别为低韧性、较低韧性、中等韧性、较高韧性和高韧性，对应的安全韧性指数分别为＜40，40～60，60～80，80～90，90～100，详见表2。

表2 自然灾害情境下超大城市运行安全韧性指数和韧性等级

3.5 评价结果与分析

收集某超大城市近5年来即2016—2020年自然灾害的相关数据信息，并将其划分为两个阶段：2016—2018年和2019—2020年。对这两个阶段该城市在自然灾害情境下的安全韧性指数进行计算和分析，如图1所示。

图1 自然灾害情境下某超大城市安全韧性指数（不同阶段）

某超大城市市2019—2020年的安全韧性指数为88，处于较高韧性的水平，继续保持了2016—2018年的较高韧性水平。对比两个阶段的安全韧性指数发现，韧性指数呈现增大的趋势，整体处于进步的状态。与2016—2018年相比，在“安全管理体系”方面提升最大，主要体现为对隐患排查治理体系的进一步完善以及隐患排查措施的进一步落实。此外，对自然灾害的预警、预报和预控措施也有加强。

4 结 语

随着城市规模的进一步扩大以及所处环境各种不确定因素的增加，某超大城市需具备能够应对各种风险的能力，加强安全韧性城市建设，从而应对全球气候变化和超大城市多元化风险，保障城市水源、能源和生命线系统安全。建设安全韧性城市，是一个目标，也是一个过程。根据某超大城市运行现状，提出进一步增强城市韧性的建议，具体如下。

（1）从过程的角度，一是进一步完善安全韧性提升规划及实施体系，重视规划的先行、引导作用，做好“顶层设计”，完善安全法规和标准体系；二是摸清“底数”，建立自然灾害风险数据库，完善风险防控体系，加强隐患排查治理；三是编制城市运行安全发展白皮书，定期对城市进行“全身体检”—“治未病，防患于未然”，将风险扼杀在萌芽期，提升城市免疫力；四是加强创新科技应用，借助城市数字化转型升级，应用数字技术为城市安全运行赋能、助力，提升城市安全韧性水平。

（2）从目标的角度，一是建立覆盖重点城区的气象灾害检测网络，做到全天候、全天时、多要素、高密度、精细化的立体检测能力；二是利用综合管理平台，传递各个气象站、管理部门之间的信息，再通过多种渠道向市民及时推送灾害预警、灾情播报；三是提升气象核心业务技术，实现高分辨率数值天气预报；四是大力发展某些重点灾害如台风、暴雨等灾害的专业数值预报业务系统，提升观测水平和预报质量。

（3）本研究建立的评价指标体系主要针对自然灾害情境，以其他风险源或风险事故如安全生产、危险化学品事故、公共卫生风险、环境安全风险等“致灾体”为研究对象，建立不同灾害事故情境下安全韧性城市的评价模型可参考本指标体系框架。