浅谈对政府购买建筑工程监理第三方巡查服务的探索

武 壮，秦 雄（山西天地衡建设工程项目管理有限公司， 山西 太原 030006）

0 引 言

自我国建筑行业改革以来，建筑工程项目不断朝着大型化、现代化的方向发展，社会对建筑行业咨询服务的需求也越来越专业化、多元化、市场化，传统的监理模式已经不再适应行业的发展需求，创新工程监理服务方式、寻求监理转型改革势在必行。

根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合，发展多种形式的全过程工程咨询服务模式，是监理转型改革的重要内容。2017年7月，住房和城乡建设部颁布的《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市［2017］145号）中强调“引导监理企业服务主体多元化。鼓励支持监理企业为建设单位做好委托服务的同时，进一步拓展服务主体范围，积极为市场各方主体提供专业化服务。适应政府加强工程质量安全管理的工作要求，按照政府购买社会服务的方式，接受政府质量安全监督机构的委托，对工程项目关键环节、关键部位进行工程质量安全检查”。

1 巡查服务实施背景及需求

1.1 政府购买服务的政策支持

2013年9月，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号），随后，财政部、民政部、国家工商总局又在2014年12月印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综［2014］96号）。2017年2月和2019年9月，国务院先后两次发文，提出强化政府对工程建设全过程的质量安全监管，探索工程监理企业参与监管模式，充分发挥质量安全监督站作用，进一步完善工程质量安全管理制度，健全企业负责、政府监管、社会监督的工程质量安全保障体系。

随着建筑领域的不断发展，旧的文件已经不再适应新形势下的改革创新。2020年2月，财政部公布了《政府购买服务管理办法》（中华人民共和国财政部令第102号），再次为新形势下监理企业的转型发展指明方向，为监理企业参与政府购买服务提供了有力支持。

1.2 地区政府开展购买服务探索

山西转型综合改革示范区由4个国家级开发区、3个省级开发区以及山西大学城产业园区等产学研园区整合而成，并向南、向北建立扩展区。园区总规划面积约600 km2，在建工地超1 100万m²，建设项目达200多个且数量仍在不断攀升。在建工程项目具有数量多、工程类别多、结构类型复杂等特点。

2020年6月，山西转型综合改革示范区建管部发布招标公告，宣布以政府购买监理第三方巡查服务，转变政府对工程的监管模式，提高政府监管效率；力求全面落实质量安全生产责任，提高全员质量安全意识，排查质量安全隐患，加强区域内各项目的自身建设，规范区域内建设项目质量安全行为；突出评估工作执法性、技术性、监督性的工作特点，通过质量安全及行为评估工作的开展，杜绝质量安全问题发生，保持区域内工程总体质量安全水平的稳定；根据示范区建管部的要求，对园区内新建、改扩建、长期停工及未竣工验收已投入使用等项目进行全面评估工作，为行业主管部门提供技术支持，有效缓解政府监管力量不足的问题。

2020年7月，笔者所在公司通过政府采购招标的形式，中标成为示范区管理委员会建设工程质量安全监督检查第三方专业评估单位，评估服务期限1年。

2 第三方服务的工作程序和服务内容

作为新生事物，该项服务没有成熟经验可以借鉴，为规范质量安全监督工作程序，明确监督工作内容，提高监督工作效率，增加监督工作透明度，使监督工作科学化、规范化，公司根据工程建设有关法律、法规和技术标准，结合实际情况，制定了质量安全监督服务工作方案、质量安全监督检查实施计划、质量安全监督检查成果保障措施，建立了由12名高级工程师、14名注册监理工程师、3名一级注册建造师组成的专家人才储备库。评估小组成员由示范区建管部在专家人才储备库中抽取，从源头上保证服务质量。

2.1 机构设置及服务准备情况

根据合同要求及总评估计划，成立了4个评估小组及1个驻场服务组；每个小组设组长1人，工程技术人员2人。评估小组成员佩戴统一的身份标识和安全帽等，进入建设项目现场开展检查评估；驻场组设3名工程技术人员常驻示范区建管部，协助处理日常工作。

组织评估机构成员集中学习招标投标文件及合同规定工作内容，详细了解工作范围和权限，明确工作事项，对评估机构成员进行职业道德教育和廉政教育，进行全面、系统、持续的业务培训。

（1）邀请有关专家对评估机构成员，从各参建方的责任、履职行为到工程实体质量安全规程、规范、工程建设标准强制性条文、评估范围和界线掌控等方面进行了讲解分析。

（2）编制适合示范区特点的质量安全评估标准，确定工程质量安全风险点、危险源，划分问题隐患的类别等级。

（3）采用多方法、多形式，提高评估质量。由于每个评估人员的工作学习经历不同、所熟悉的专业领域存在差异，不可避免地造成各评估小组对评估内容、范围和尺度把控不一，给问题的整改带来困难。针对此问题，公司组织评估人员开展技术研究和业务沟通。大家相互交流、取长补短，使评估工作逐步走向正规化、标准化。

（4）公司与评估人员分别签订《建设工程质量安全评估服务人员廉洁承诺书》，并定期组织评估成员召开廉洁工作会议。

2.2 巡查服务方式

巡查服务方式分为日常巡查、专项巡查、回头看巡查和针对性复查四种。

2.3 巡查服务内容

（1）检查工程资料情况：重点按照工程施工资料管理规程和工程安全资料管理规程，检查建筑项目资料的规范化、制度化、标准化管理；检查岗位责任制建立情况，项目的质量安全保证资料、技术资料、验收资料、验收记录、安全台账等；检查质量安全资料的真实性、完整性和有效性以及通知文件的落实情况和资料归档情况。

（2）工程实体质量巡查：重点巡查各参建方主体工程质量终身责任制执行情况；检查项目施工记录和台账资料，重点检查施工图设计变更文件、质量验收记录等；关注建筑材料进场验收及见证取样制度执行情况；关注工程建设强制性标准执行和工程实体质量控制情况，重点检查影响结构安全和使用功能的分部分项工程质量。

（3）现场安全生产巡查：重点巡查工程各参建方主体依法履行安全生产职责、建立健全安全管理制度情况；检查施工现场安全生产措施落实情况，重点检查基坑支护、土方开挖、模板支撑架、脚手架和起重机械安装拆卸、吊装作业等危险性较大的分部分项工程专项方案的编制、论证和执行情况，高处作业和临边洞口安全防护情况，施工用电、消防设施配置以及特种作业人员持证上岗情况；关注施工现场危险源识别和安全隐患排查治理情况；关注文明施工包括施工现场扬尘管控情况。

（4）质量安全行为巡查：重点巡查总承包单位依法确定的专业分包、劳务分包单位情况；巡查主要管理人员的到岗履职情况，施工和监理企业对项目的检查情况，主管部门监督整改问题的落实情况。

（5）其他行为巡查：查验各受评估单位工程现场人防、消防、建筑节能、绿色建筑、装配式建筑、海绵城市、全区在建工地非道路移动工程机械环保达标情况及彩钢板房隐患等内容。

2.4 巡查服务成果

完成园区内符合评估条件的所有新建、在建项目的工程质量、安全及评估任务，按日报、月报、季报和年报的方式向示范区建管部上报工程现场质量、安全评估情况，使示范区内所有在建项目的质量安全情况得以常态化管理，建立动态管理档案，为园区质量安全预控目标提供依据。

2.5 第三方巡查服务工作流程

（1）各评估小组成员按时到达工程现场后，对工程的设计、建设情况进行总的了解掌握，全面查看工程项目各个环节的质量、安全控制情况。对发现的一般性质量、安全问题，向现场工作的施工、监理人员提出通知，敦促施工、监理人员加强质量、安全工作管控，并采用日报的方式向示范区建管部汇报；对发现的紧急的、重大的质量、安全问题，在第一时间采用电话和微信的方式向示范区建管部汇报，并提出整改处理建议，同时以日报的形式完成上报。对质量、安全问题突出的工程项目，要做好该项目的连续追踪检查，直到存在的问题得到根本性的整改处理。日报除文字描述外，还将同时上传对应的影像资料。各评估人员评估结束时，要求各工程现场相关负责人在评估表上签字，以备查验（具体流程如图1所示）。

图1 巡查服务流程

（2）根据评估小组每日评估的内容情况，及时对全区所有受评项目进行系统分析，找出各类质量、安全问题的不同权重，划分需要重点评估的受评工程项目，并在每月的月报上体现，同时对该工程项目加密评估频次，保证工程质量、安全问题及时得到处理。

（3）评估小组将定期与示范区建管部分管领导进行业务、信息沟通，通过建立微信群，让建管部分管领导了解受评估的项目名称和进度情况，掌握评估动态信息；及时听取各分管领导的意见和建议，不断改进工程质量、安全评估工作。

（4）评估组建立了全区受评单位的质量、安全查验档案，使每个受评单位建设过程的质量、安全评估资料得以保存。

2.6 巡查服务工作成效分析

根据几个月评估工作资料的分类统计整理，示范区内受评项目的各类问题呈下降趋势（如图2和图3所示）。

图2 房建工程评估问题概率变化趋势图

图3 市政工程评估问题概率变化趋势图

评估小组对1月份市政工程质量安全问题发生概率逆向上升的情况作了具体分析。主要是部分市政工程消防措施不到位，冬季施工措施不落实所致，具有一定特殊性。

由图4可看出，上述几月的质量安全问题整体呈减少趋势。虽然评估问题出现的概率变化受多种因素影响，但也充分反映出在公司评估组工作的介入下，在示范区建管部采取的有力的问题整改措施下，示范区建设领域的质量安全问题逐步呈现下行趋势，评估工作成效显著。

图4 项目存在问题趋势分析图

需要指出的是，建设工程质量安全评估工作所反映的问题数量及问题发生概率分析，虽然能从大的方面反映出公司质量安全评估工作的工作成效，但具体到每一个被评工程项目，评估过程中所提问题的多少，尚与评估人的变化、项目不同施工阶段的变化、项目不同施工季节的变化等多种因素密切相关。

2.7 巡查服务工作的初步体会

2.7.1 密切配合区示范区建管部开展工作是评估工作的关键

无论是在开展评估工作的前期策划、评估工作方案的制定中，还是在评估过程中的实施把握中，示范区建管部都发挥了主导作用。例如在评估方案的制定审查中，示范区建管部突出了“全面、严谨”两个方面的工作；在评估过程中，示范区建管部既尊重公司评估工作的独立性，又能适时“纠偏”，保证评估工作健康进行；在公司评估意见提出后，能及时安排监督员下达整改通知，并用现场督察、约谈问题单位负责人以及向问题单位上级领导部门发函等多种敦促方式进行质量安全问题整改。公司评估人员则在下月评估中采用“回头看”的方式对上月问题整改情况进行核查再评估。周而复之，实现了评估、促改、复查的无缝衔接，有效地促进了区域内在建工程质量安全形势向好的方向转弯。

2.7.2 坚持评估工作的服务属性

认清质量安全评估工作的服务属性，才能摆正自身位置，顺利开展评估工作。经公司领导多次强调，全体评估成员均能正确认识到评估工作的服务属性。评估成员在整个评估工作过程中，都做到守时守信、态度诚恳、言之有据，既坚持质量安全问题不放过，又告知受评单位问题依据所在，得到了受评单位的理解和认可。绝大多数评估人员都没有在评估过程中遇到拒评、不配合的实例，这都和评估人员能树立评估工作的服务意识有关。

3 监理企业转型发展收获及分析

3.1 参与政府购买服务的收获

（1）对于监理企业来说，通过参与政府购买服务，企业在监项目现场管理水平，尤其是人员素质能力有显著提升。本次评估服务，能够促使现场的监理人员更加合理、全面地去管理施工现场，消除施工现场的质量问题、安全隐患以及其他问题。

（2）在山西转型综合改革示范区进行的评估服务，不仅提高了示范区参建各方的质量安全意识，促进示范区创造良好的投资环境，对园区项目建设的健康推进起到积极作用，同时也为公司积累了宝贵的经验，培养了一批专业化、高水平的复合型人才，有利于公司监理业务的深化和提升，为面对未来市场竞争以及公司向全过程工程咨询发展提供了基础优势。

3.2 监理企业转型发展分析

3.2.1 监理企业存在的优势和不足

监理企业在从事政府购买服务方面存在着巨大的优势。作为建设工程质量安全行为主体之一，监理企业拥有巨大的专业人才储备，且专业齐全配套；熟悉工程建设程序，对施工现场容易出现的质量问题、安全隐患的部位有系统性的认知，能够更早地去发现问题，提出解决建议；能够对工程建设的危险源、可能存在的风险，提前进行预判，开展事前控制。监理企业也存在一些不足：人员专业限制，长期从事一个专业，扩专业能力薄弱，缺乏高水平的复合型人才；缺乏大局观，更过于关注局部问题，在整体的把控上稍显不足。

3.2.2 监理企业面临的机遇和挑战

参与政府购买服务，可以使监理企业服务主体更加多元化，促使监理企业向全过程工程咨询发展。通过了解行业发展，掌握相关政策，能够对政府主管部门的阶段性管控重点、责任主体的责任界定和管控措施有更直观的了解，同时也能更深入地了解建筑市场、增加业主端的信息储备渠道。在此期间，监理企业需要加强储备人才，尤其是全方位复合型人才，需要全面掌握各种工作程序和方法，提出综合解决方案和局部解决方案，而未来新型市场的拓展，也可能会影响监理企业的短期经营。

4 结 语

在第三方建设工程质量安全巡查服务过程中，坚持以质量、安全巡查控制为导向，既能使示范区建设工程的质量安全管理水平得到较大的提升，又有利于监理业务的深化和提升，为监理行业多元化、专业化转型发展提供基础。