政府应对突发公共危机事件网络舆情问题的正当程序研究

张 杨，陈欣欣

（沈阳工业大学文法学院，辽宁沈阳 110870）

网络时代突发公共危机事件对政府部门带来了严峻的挑战。突发公共危机事件在所有公共危机事件中发生率并不高，美国危机管理学会的研究发现，“只有14%的危机是真正突如其来的，剩余86%的危机是‘慢火煎熬’，不断升级、恶化的。”［1］突发公共危机虽然发生几率相对较低，但因为其突发性、随机性、危害大且极易产生衍生危害等特点，对突发公共危机的防控难度更大且更为重要。在网络时代，“信息传播主体的多元化与分散性共存、传播渠道的多样性与畅通性并存、传播方式的实时性与互动性交融、客观性与非理性交织”［2］等特点使某一信息一旦出现在互联网上，它就存在随时被无限放大的可能性。因此，正确应对突发公共危机事件网络舆情问题是快速战胜突发公共危机、避免新矛盾爆发、维护社会稳定的关键所在。

一、政府应对突发公共危机事件网络舆情问题的正当程序理论

对于公共危机的研究涉及多个学科、多个领域，从现有文献来看，“系统管理、危机治理等管理学理论，集合行为、网络人际互动等社会学理论，人际传播、多级传播等传播学理论”［3］都对该研究进行了相对充分的讨论。但是，从现有文献来看，突发公共危机法学领域的研究相对较少。而从法学的视角规范政府应对突发危机事件网络舆情的处置，既是依法行政的应有之题，也是不断提高政府治理能力的重要路径。

政府运用法律思维应对突发公共危机事件网络舆情问题，从正当程序视角寻找应对之法，就是指将政府应对突发公共危机事件引发的网络舆情行为视为一种类似于“法”实施的现象，按照法律的思维和逻辑，进行“合法性”的处置与应对，排斥“非法性”的程序和策略，通过设定某些合法性程序保证相关处置目标的实现。

正当程序是政府应对突发公共危机网络舆情问题时需要严格执行的法定程序，意味着政府在应对突发公共危机事件网络舆情问题时必须注重程序正义，面对突发性、紧急性网络舆情可能危害到突发公共危机事件的常规化解决时，在应对策略与执行决策等方面可以缩减一定的环节、步骤和时限，但是必须要满足程序正义的最低标准。正当程序是促进应对策略正当化、规范化、合理化的程序性保证，可以避免对实体权利的不当侵害。

在突发公共危机网络舆情问题的应对中运用正当程序，更好地发挥正当程序的作用，需要在具体应对层面认真思考舆情危机产生、发展和结束的过程。全球知名危机管理专家、美国学者史蒂文·芬克曾在1986 年提出了危机传播四阶段论模式的分析理论，将危机的传播分成四个阶段，即征兆期（Prodromal）、爆发期（Breakout）、蔓延期（Chronic）、痊愈期（Resolution）。［4］由词达意，征兆期即危机传播已有由头却仍在酝酿之中，影响范围不大，容易处理却不容易被发现；爆发期是指公共危机突然被社会上的不特定多数人发现，并对他们产生影响，时间虽短却传播十分迅速，对人群形成极大的冲击，从控制的角度讲，难以有所作为；蔓延期中，危机影响仍在扩散，损害仍在加深，是传统危机应对中最凸显政府作用的阶段，政府的良好应对能大大缩减这一阶段的时间；痊愈期是指多数公众意见达成一致，基本目标或者说要求得到满足，危机的影响已经过去，是总结本次危机传播并预防以后类似事件发生的阶段。

从危机传播生命周期理论的角度出发，思考政府应对突发公共危机网络舆情问题的正当程序，可以针对危机传播每个阶段不同的特点思考运用相应的程序。一是在征兆期，要及时发现舆情问题，预警程序能发挥重大的作用；二是在爆发期，让公众及时获取突发公共危机的信息是防止事态恶化的重要手段，信息公开程序格外重要；三是在蔓延期，网络舆论不断口口相传，舆情引导程序能更好地发挥作用；四是在痊愈期，做好反思总结工作很重要。本文亦借该传播理论，从危机传播的预警程序、信息公开程序、舆情引导程序三种程序出发，对政府应对突发公共危机网络舆情问题的正当程序问题进行讨论。

在进行具体讨论之前必须注意，从史蒂文·芬克的危机传播生命周期理论出发思考突发公共危机网络舆情问题的应对，并不是说在危机传播的某一个阶段，只能针对其某一阶段的特性入手，采取某一阶段的相应措施，而忽视其他措施，如在征兆期中，预警程序格外重要，而信息公开程序似乎不那么重要，就只关注预警程序。这种划分只是帮助我们讨论问题，更清楚有效地认识问题并提出应对措施的一种方法或者途径，并不排斥同一阶段两种或多种措施的共同使用。

二、政府应对突发公共危机网络舆情问题的预警程序

1.预警程序的重要作用

“危机预警是危机管理的第一步，也是危机管理的关键所在。”［5］预警程序的目的在于让政府有效发现舆论的走向，能够在应对网络舆情问题时提前有所准备，不至于仓促无措；甚至有时通过预警程序可以避免问题的爆发。在征兆期，有力的预警程序可以让政府在爆发点到来之前发现问题并解决问题。从对社会的损害程度上讲，此时预警程序的运用相较之其他所有有关应对网络舆情问题的努力都更有效果。在爆发期和蔓延期，预警程序可以追踪到信息爆发的节点、途径、原因等，有助于政府在应对中“对症下药”。在痊愈期，可以将其追踪到的信息运用到经验总结等阶段，同时检测是否有新问题诞生的苗头。

2.预警程序的具体构建

对于预警程序的具体构建，大部分人都赞成建立不同的预警程序，因为每个人对预警程序的侧重点不一样。仅就其流程的构建而言，笔者注意到了两种模式的存在：一种包括监测、识别、分析、预报四个阶段；一种包括监测、识别、分析、预报、应对五个方面。［6］从更好地应对网络舆情的角度出发，笔者赞同后一种观点。一方面，如果将网络舆情问题看作一个习题，那通过一系列的步骤给出预警报告的人，可以直接依据预警报告得出相应的答案；另一方面，给出预警报告的工作人员常常直面舆情及舆情相关的一手信息，能够观察到的一些现象并不一定能完全体现在预警报告上，由此，根据某些直面而来的感受等得出的一些独特应对之法。

具体而言，预警程序中的监测指的是对网络舆情相关信息的收集，是预警程序最开始的一个环节，其重点在于收集的信息一定要全面；识别是分析的前一步，也可以将其称之为“初步分析”，将监测到的信息进行大致的辨别；在分析阶段，主要利用诸如指标参数、情景模拟等理论知识进行深入分析，将得出的结论以预警报告的形式移交相关工作人员，并附相应的应对建议。另外，既然是面对新兴的网络舆情问题，那就要用新兴的网络技术手段应对之，“网络文本自动分析、自动摘要技术，舆情情感倾向分析技术，话题跟踪与检测技术”［7］等网络技术手段或许能发挥重要作用。

三、政府应对突发公共危机网络舆情问题的信息公开程序

1.信息公开程序的重要作用

在信息快速传播的、交叉呼应的现代，沉默不表等于放弃舆论中的主动权。应对突发公共危机网络舆情问题，很大程度上都是在应对铺天盖地的网络假消息问题，让公众了解真相是解决此类假消息问题的根本之道。“在可控制的传统媒体上，力求信息及时、合理地公开——如此，谣言才会失去土壤和市场”。［8］在应对舆情的过程中，大力加强社会主义核心价值观的弘扬，把“富强民主文明和谐，自由平等公正法治，爱国敬业诚信友善”传播到互联网每一个角落。［9］找准时机、运用好方式将“真相”公之于众更是事半功倍。遵循信息公开的正当程序更是要注重从信息公开的时间和方式上入手。

2.信息公开程序的具体构建

（1）信息公开的时间。“及时告知”是信息公开时间的讨论中最重要的一个方面。社会心理学的研究早就告诉了我们“首因效应”的重要性；传统危机治理中更是讲求“黄金24 小时”之说，及时告知是制止虚假消息的良好途径。要保证“及时”，一方面需要预警程序、协调程序的帮助；另一方面，需要工作人员时刻在岗。尽管官方消息公布的越及时效果越好，但是考虑到凌晨到次日清晨关注的人群较少，可以少安排或者不安排发布消息的工作人员值班；但是，法定节假日等休息日常常比工作日的网络舆情发展更激烈，发布信息的工作人员必须在岗。

（2）信息公开的方式。从信息公开的方式上来讲，让公众能够看得到的，并且知道该信息是政府发布的方式就是好方式。从相关法律规定来看，政府信息公开的方式主要包括主动公开和依申请公开两种。对于政府主动公开的消息，传统的报纸、政府网站已经不是绝大多数公众蹲守的地方，取而代之的“政务微博”、微信公众号等已经成为人们查阅官方消息的首选。结合政务微博的数量、发布的消息、以及公众的阅读情况来看［10］，这种“接地气”的信息公布方式取得了良好的效果。对于依申请公开的消息，从《行政诉讼法》修订之后的行政诉讼案件数量来看，公民的知情权也多能得到保障。但是，对于突发公共危机网络舆情问题，依申请公开尽管能最终保障公民的知情权，却因不满足及时、主动而对网络舆情问题的解决无法起到重大帮助。

对于公众来说，文字并不总是招人喜爱，尤其是连篇累牍的文字，它使人疲劳，更为重要的是它会令人半途而废。但是，对话，或者说“面对面”的方式却恰好能弥补这一缺点。从制度上来看，我国早已确立了新闻发言人制度，外交部发言人、“两会”发言人制度取得了较大的成功，在2003 年的SARS 疫情中新闻发言人制度也发挥过重要作用；但是从2020 年疫情来看，有些地方新闻发言人取得较好效果（如北京、山东等地的疫情防控发布会），也有些地方的新闻发言人运行并不十分理想。为了避免此类事件的发生，更好地发挥新闻发言人的作用，在某些情况下需要吸取教训，对新闻发言人制度的运行进行一定的修改，让专业的人干专业的事。虽然让“一把手”站出来当新闻发言人十分有诚意，但是我国的一把手长期居于幕后、善于做而不善于说等特点，让其突然出现在幕前有时并不能进行很好的应对。如果“一把手”不能很好地应对，那倒不如让平时负责公布消息的人来做主场，“一把手”负责全局，零散的、可能出现的细枝末节问题由普通工作人员负责，有关态度的、重大事项的由“一把手”表态。另外，新闻发言人因为要面对形形色色地广大群众，应该特别注意个人外在形象，这方面做得好有事半功倍效果。

四、政府应对突发公共危机网络舆情问题的舆情引导程序

1.舆情引导程序的重要作用

网络舆情的恶性发酵，常常会使突发公共危机的舆论走向发生“漂移”［11］，最终导致更根本的社会问题，从而产生对政府的信任危机。防止网络舆情的恶性发酵，引导网络舆论向有利的方向发展，从舆论场的情况来看，政府本身就是影响力最大的舆论引导主体。在我国现在的国情下，政府的公信力支持着政府公布的信息的可信度，即便不是全部，绝大多数政府的信息也会逐步成为舆论场上的主流观点。从这个角度来讲，只要政府公布信息就会产生舆情引导的影响。但是在很多情况下，即便存在官方消息，也还是有很多人或者为博眼球、或者陷入思想误区、甚至受到境外反华势力的利用等而煽动网络舆论，造成恶劣影响，采取相关舆情引导程序至关重要。

2.舆情引导程序的具体构建

政府作为最有影响力的引导主体除公布消息之外，还要采取特殊办法和措施才能在舆论场上博得优势。“敏锐、及时地发现‘自然领导人’的出现，做好对‘自然领导人’的引导工作”［12］，推举相关领域内的学者、专家成为“网络意见领袖”，引领正确的舆论导向；借助各大网络平台的“搜索”“推送”等功能，在“搜索”或者“推送”中显示政府公布的信息，发挥相关信息的“网络推手”作用，只要信息传播得当就更容易得到大家的认同，从而引导正确的舆论传播速度和广度。

五、结语

确定并遵循一定的程序标准无疑能够在大多数情况下，在一定程度上应对网络舆情问题，但是它“机械、循规蹈矩……缺乏紧急情况下所必需的当机立断”［13］，没有办法让政府去追求更高水平的应对。从根源上看，突发公共危机网络舆情问题实际上是公众在面对突发公共危机时对政府的信任问题。从极端上看，倘若公众对政府极其信任，在面对突发公共危机时，就根本不会出现各种“流言蜚语”，即便出现了也会受到人们的反对和漠视而自动消解；而如果公众对政府极其不信任，政府就会深陷“塔西佗陷阱”①最初来自塔西佗所著的《塔西佗历史》，是塔西佗在评价一位罗马皇帝时所说的话：“一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们对他的厌恶。”之后在中国的美学家潘知常的《谁劫持了我们的美感——潘知常揭秘四大奇书》一书中，首次提出了“塔西佗陷阱”这五个字，由此便成为了一个源于塔西佗，但并非塔西佗提出的、描述社会现象的词汇。之中，“无论说真话还是说假话，做好事还是做坏事，公众都会认为是说假话、做坏事。”为了使政府在面对突发公共危机网络舆情问题时能更好地应对，在符合正当程序的基础上，“主要强调政策社群成员之间，通过彼此互赖与互补的优势，建构互利与共存的关系，同时强调高度信任与承诺行动的特质，实现互惠与合作的目标。”［14］