民法典视角下的公办职业院校混合所有制改革研究

冯 伟

(山东商业职业技术学院，山东 济南 250103)

党的十八届三中全会提出“发展混合所有制经济”。为在职业教育领域落实这一要求，《国家职业教育改革实施方案》(以下简称实施方案)提出了发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构的要求。目前关于职业院校的混合所有制改革，山东省走在全国的前列：2016年，山东省就将山东海事职业学院混合所有制办学实践项目等9个项目设为山东省职业院校混合所有制改革试点项目[1]；2020年9月17日,山东省教育厅等14个部门又联合印发《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见(试行)》(鲁教职字〔2020〕10号，以下简称山东省指导意见)并被教育部办公厅转发[2]。职业院校进行混合所有制改革，在优化教育资源的配置、促进产教进一步融合、推动职业教育的发展方面将起到至关重要的作用。然而，目前关于职业院校混改的理论和实践，主要集中在二级学院的混改以及合办教学项目或实训基地上，对公办职业院校的混改目前依然研究不多，首个公办职业院校混改直到今年9月底才开始试点[3]。关于公办职业院校混改依然存在诸多法律的限制，政策方面也不清晰，这必将影响社会资本参与职业教育混改的热情，在目前职业教育依然由公办职业院校占主体地位的情况下，也会影响职业教育混合所有制改革的效果。

一、目前公办职业院校混改存在的问题

(一)股份制能否适用于公办职业院校混改

实施方案第十三条规定，“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。”由此可见，职业教育的混合所有制改革包括股份制和混合所有制两种形式。一般来说，股份制也是混合所有制的一种形式，但实施方案中将股份制和混合所有制并列，说明在职业教育中国家赋予了股份制和混合所有制不同的内涵。所谓股份制是指以入股的方式把属于不同主体所有的生产要素集中起来统一使用，自负盈亏，并按照各自的股份进行分红的一种经济组织形式。所有权与使用权分离，出资人(设立人)按股份行使权利并按照股份分配利润是股份制最重要的特征。对于民办职业院校，按照民办教育促进法的规定，可以设立为营利性法人，因此股份制可以适用于民办职业院校当无疑义，但是按照高等教育法以及民法典的规定，公办职业院校属于非营利法人，不得向出资人、设立人分配所取得的利润，这与股份制按股份分红的特征相冲突。因此股份制能否适用于公办职业院校混改尚存在争议。

(二)混改后职业院校的法律主体地位不明确

职业教育属于教育事业的重要组成部分，职业院校则是实施职业教育教学活动的重要载体。目前职业院校被分为公办职业院校和民办职业院校两种，公办职业院校是指由国家机关或国有企业等其他组织利用国有资产举办的职业院校，民办职业院校是指由国家机关以外的组织或个人利用非国有资产举办的职业院校。这意味着，在目前的法律制度中，职业院校非“公”即“民”，非“民”即“公”，根本没有第三条道路可以选。而混合所有制职业院校既有国有财产投入(公办资本)，又有非国有财产投入(非公办资本)，兼有公私属性，既非单纯的“公”，也非单纯的“民”。对这种新型的办学形态目前并无法律规定，甚至连政策都付诸阙如。山东省指导意见在第五条“支持政策”中规定，“混改后仍为公办性质的学校和混合所有制二级学院享受公办院校生均拨款。”可见指导意见依然将职业院校划分为公办院校和民办院校两种，而公办院校和民办院校在政策支持、财政支持、社会认可度方面都存在巨大的差异。缺乏明确的法律地位，不利于混合所有制职业院校的发展。

(三)混改后的职业院校财产归属不清晰

混合所有制改革，实际上就是产权制度的改革，是公办国有资本与私有资本等不同所有制资本的混合。虽然所有制和所有权并不相同，但一般认为所有权是所有制在法律上的表现形式[4]。按照民法典的规定，所有权是所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，其核心是处分权。公办职业院校的财产属于国有，学校仅有占有、使用的权利，收益权和处分权受到限制①，因此公办职业院校对其占有的财产并无完整的所有权。而民办职业院校对其财产则享有法人财产权②，法人财产权其实就是所有权，民办院校享有占有、使用以及完整的收益、处分的权利。对于混合所有制职业院校，目前尚无其财产归属的明确规定。山东省指导意见第四条“办学管理”中仅规定，非公资产参与举办混合所有制院校的，以产权为基础建立健全法人治理结构；国有企业参与公办职业院校整体混合办学的，以产权为基础完善法人治理结构。但如何以产权为基础健全或完善法人治理结构，却没有详细的规定。

(四)混改后的职业院校决策权归属不明

决策权属问题将直接影响到组织的运行效率及模式[5]，决定混合所有制改革的目的能否实现。目前公办职业院校按照高等教育法的规定，施行的是中国共产党高等学校基层委员会(以下简称党委)领导下的校长负责制，党委按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作。而民办职业院校则根据民办教育促进法的规定，设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制，理事会或董事会是学校的决策机构，决定学校的重大事项。在混合所有制职业院校中，公有资本和非公有资本混合，必然发生决策机制的变化，进而产生冲突。[6]山东省指导意见第四条“办学管理”中提出，党委保证正确的办学方向，理(董)事会决策、行政负责人执行、监事会监督、专家治学的管理运行机制，但该规定仅适用于混合所有制二级学院等办学机构，且效力层级较低。目前对于混改后职业院校的决策权属尚无法律层面的规定，这显然不利于公办职业院校的混改。

二、问题解决的路径

混合所有制改革最初是在经济领域内提出的，目的是解决国有资本体制僵化、效率低下的问题。实践表明，混合所有制改革极大地提高了市场经济活力，为我国经济的高速发展做出了巨大贡献。在经济领域内的混合所有制改革，主要通过国有企业公司制改革、建立现代企业制度来实现，从民法典视角来看，就是建立健全营利法人制度明晰产权，建立权责一致的法人治理结构。经济领域的成功经验表明，建立健全法人治理结构是混合所有制改革成功的充分条件。因此山东省指导意见也明确提出，要以产权为基础建立健全和完善法人治理结构。

但是，学校跟企业存在很大的不同。企业是营利组织，以自身利益最大化为目的，而学校特别是公办院校，是以育人为最终目的，并非营利机构。公办职业院校的混合所有制改革，不能完全照搬经济领域内的营利法人混改模式，而应根据民法典中规定的非营利人制度来进行。民法典作为“社会生活的百科全书”，是一部基础性的法律，职业院校的混合所有制改革也应在民法典的框架内进行。民法典中的非营利法人制度，非常契合公办职业院校的混合所有制改革。

(一)民法典中的法人制度

按照民法典第五十七条的规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人与自然人一样，具有独立的人格，拥有独立的于投资人的财产，并能够独立地承担民事责任。但法人由投资人设立，若法人的投资人可以直接干预法人的决策和管理，会导致法人的投资人与法人的人格混同，不利于保护法人的债权人利益。因此民法典要求法人必须依法建立相应的组织机构，一般包括决策机构、执行机构和监督机构，法人的重大决策、日常管理和内部监督均由法人相应的组织机构来实行并承担相应的责任，决策机构、执行机构、监督机构分工明确，各司其责，法人的投资人不能直接干预法人的决策和管理，此即为法人治理结构。

在民法典中，法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三种。营利法人是指以取得利润并分配给股东等出资人为目的的法人，公司是最常见的营利法人。为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人并非不能营利，而是营利之后的利润不能向出资人分配，包括事业单位法人、社会团体法人和捐助法人等。特别法人主要是传统民法中的公法人，包括政府机关、农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织以及村委会居委会等群众自治性组织。

在民法典的三类法人中，公办职业院校混改只能采用非营利法人的模式。因为混改的目的是为了产教深度融合，优化教育资源配置，缓解办学经费的不足，本质上来说依然属于高等教育，育人应是其最重要甚至是唯一的目的。如果混改后的职业院校以营利为目的，必然影响“育人”这一根本目的的实现。山东省的指导意见也指出，把立德树人作为根本任务，坚守教育的公益属性，始终把社会效益放在首位，举办高质量职业教育。因此，公办职业院校混改后，只能登记为非营利法人。

(二)以非营利法人模式进行公办职业院校混改存在的问题

以非营利法人模式进行公办职业院校混改，这是顺理成章的事情，也是解决公办职业院校混改最合理的路径，但是依然存在两个问题：

1.混改后的职业院校能否登记为非营利法人

民法典中的非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。传统的公办院校属于事业单位，登记为非营利法人自无疑义。但是混改的职业院校是否依然属于事业单位？所谓事业单位，根据国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条的规定，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。国家举办或利用国有资产举办、经费由公共财政负担、主要提供教育文化科技等公共服务，是事业单位的基本特征。混改后的职业院校举办方多元化，并不符合事业单位的特征，那么还能不能登记为非营利法人？

本文认为，民法典并没有将非营利法人限定为事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构这四种，八十七条第二款的“等”字，就表明这本身是一个开放式的规定，只要不以营利为目的，不向投资人分配利润，就可以登记为非营利法人。混合所有制职业院校不是事业单位，但依然可以是非营利法人。山东省指导意见也明确规定，职业院校混合所有制改革设立法人机构的，举办者自主选择依法登记为营利性或非营利性法人。因此混改后的职业院校登记为非营利法人不存在法律上的障碍。

2.非公资本如何获得回报

与公办资本不同，非公资本是以营利为目的，非公资本参与职业教育混改的目的，是为了获得回报(利润)，而按照民法典的规定，非营利法人是不得向投资人分配利润的。山东省指导意见也明确规定，登记为非营利性的，举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学。因此，以非营利法人模式进行公办职业院校混改，如何解决非公资本的回报？如果没有回报，必然影响非公资本参与混改的积极性，这直接影响到公办院校混合所有制改革的成败。

本文认为，非公资本的回报，并非一定表现为办学结余的分配。良好的社会声望，参与职业教育后获得的政策扶持，为其定向性、订单式的培养学生，都可以作为非公资本参与职业教育混改的回报。此外，混改后的职业院校还可以优先购买参与本校混改的非公资本的产品、设施或者服务、向其支付参与教学管理的报酬等方式，让非公资本获得一定的物质回报。因此在非营利法人模式下进行混改，依然可以让非公资本参与方获得合理的回报。

三、公办职业院校混改的对策建议

(一)明确混改后职业院校的法律地位

目前关于职业教育“非公即民”的模式不利于公办职业院校的混改，更不利于混改后职业院校的发展。混合所有制改革的目的是为了产教深度融合，因此相对于普通本科院校来说，职业院校对于混合所有制改革的需求更加强烈。我国的职业教育法颁布于1996年，已经不能适应现在职业教育高速发展的需要，应当及时修订职业教育法，明确混改后职业院校的法律地位。2021年3月,国务院常务会议通过《中华人民共和国职业教育法(修订草案)》,并于同年6月初次提请全国人大常委会会议审议。草案明确职业教育的定位，规定职业教育和普通教育是不同教育类型，具有同等重要地位，也明确规定了县级以上人民政府、政府行业主管部门、企业可以单独或联合举办职业，为职业院校的混合所有制改革提供了法律依据，但是该草案没有对混改后的职业院校，尤其是原来的公办职业院校混改的法律地位(性质)进行规定，作为职业教育的基本大法，此问题也不适合规定在《职业教育法》中。因此应根据民法典的非营利法人制度来界定职业院校的法律地位，在《职业教育法》颁布后，在相关的实施细则或规定中明确规定混改后的公办职业院校为非营利法人，可以为混改后的职业院校及其发展提供法律保障。

(二)确保混合所有制职业院校公办资本占主体地位

公办职业院校混合所有制改革中，应确保公办资本占主体地位，这样才能保证职业教育的社会主义方向，职业教育混合所有制改革才能不跑偏。习近平总书记曾经深刻地指出：“培养什么人，是教育的首要问题。我国是中国共产党领导的社会主义国家，这就决定了我们的教育必须把培养社会主义建设者和接班人作为根本任务，培养一代又一代拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗终身的有用人才。”[7]公办资本是以社会公益为出发点，实现利润最大化并非公办资本的初衷，因此公办资本占主体地位，可以保证混改后的职业院校不会成为资本牟利的产业，真正实现“育人”这一教育的根本目标。

(三)公办职业院校的混合所有制改革不宜采用股份制形式

股份制也属于混合所有制的一种形式，但是职业教育改革实施方案将股份制和混合所有制并列，意味着在职业教育改革中，国家赋予了股份制和混合所有制不同的内涵，混合所有制不包含股份制的内容。但对于股份制和混合所有制的区别，目前并无官方解读。本文认为，职业教育改革中的股份制，其特点是将资本划分为等额的股份，出资人按股行权，按股分红，类似于股份有限公司；混合所有制就是不划分为股份，出资人既可以按照出资比例行使权利，也可以不按照出资比例行使权利，类似于有限责任公司。

如前所述，混改后的职业院校应登记为非营利法人，不得向出资人分配利润，这不满足股份制按股分红的要求。另外，混改的目的之一是缓解办学经费紧张，因此需要引入非公资本，扩大办学经费的来源，但公办资本又须占主体地位，那么可以不按出资比例行使权利的混合所有制就最符合要求了。无论公办资本出资多少，在混改后的职业院校中占多少份额，都可以在章程中规定公办资本具有多数表决权，以确保公办资本的主体地位。山东省指导意见中并没有规定“股份制”这一混改形式，也体现了这一点。

(四)明确混改后职业院校对其财产享有法人财产权

产权制度的改革是混合所有制改革的关键，直接决定混合所有制改革的成败。现行公办职业院校的财产管理制度就像一把双刃剑，在保护国有资产、防止国有资产流失方面发挥重要作用的同时，也限制了学校对财产的使用，无法最大程度上发挥这些财产的价值。因此，混改后的职业院校，首先应在法律上予以确权，明确学校对其所有的财产享有法人财产权，可以按照学校自己的意愿占有、使用、收益以及处分的权利，以最大程度上发挥这些财产的价值，也有利于调动非公资本参与混改的热情。同时也应建立相应的责任追究机制，建立健全学校内部的监督机制，防止国有资产流失。

(五)建立科学的现代学校法人治理结构

混改后的职业院校，应按照民法典中关于非营利法人的规定建立相应的组织机构。政府机构、出资的公办资本和非公资本都不能直接干预学校的管理，而应通过学校的组织机构来实现学校的自我管理、自主发展。政府、公办资本作为出资人，主要通过股本权利，借助理事会和监事会两个机构引导和管控学校办学，实现“党委会领导、理事会决策，校长依法依规依照章程办学、监事会监督、师生参与民主管理”的现代学校法人治理机构。

首先，混改后的职业院校依然要坚持党的领导。习近平总书记曾深刻地指出，我们的高校是党领导下的高校，是中国特色社会主义高校。扎根中国大地办大学，必须坚持社会主义办学方向，全面贯彻党的教育方针，坚持以马克思主义为指导，坚持党对高校的领导。[8]学校应建立党委会，对涉及学校办学方向、目标定位、意识形态以及关系公共利益的重大事项等进行决策，确保混改后职业院校办学的社会主义方向。

其次，学校应设立理事会作为决策机构，对关于学校发展和内部运行的重要事项进行决策。理事应当由政府代表、各出资方代表以及社会上热心职业教育的第三方独立人士组成。第三方独立人士类似于上市公司的独立董事，可以对学校事务和教育教学独立发表意见，防止学校的出资人、举办方及管理层的内部控制，损害学校的整体利益。

再次，学校应设立校长作为法定代表人和执行机构，建立理事会领导下的校长负责制。校长由理事会聘任或者解聘，依照法律法规的规定以及学校章程的规定，负责学校的日常教学管理并组织实施教学活动。

最后，学校应建立监事会等监督机构，监事会中应当有政府代表、各出资方代表。监事会负责监督理事、校长及学校的其他管理人员，防止其损害学校利益，防范国有资产流失。

另外，教师和学生是学校教学活动的主体，也应保护教师和学生在混改后职业院校中的地位，赋予教师和学生参与学校管理的权利，允许教师代表和学生代表列席理事会和监事会，对学校涉及师生利益的事项建言献策。

注释：

①《中华人民共和国民法典》第二百五十六条：国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。高等教育法第三十八条高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。 高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。

②《中华人民共和国民办教育促进法》第三十六条：民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。