“社会信用”的四种界定方式

肖伟志

前 言

中共中央2018年5月印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》提出,要“加强道德领域突出问题专项立法”,其中包括“探索完善社会信用体系相关法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制”。2018年9月发布的《十三届全国人大常委会立法规划》将“社会信用方面的立法”列入第三类项目,即“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。中共中央2021年1月发布的《法治中国建设规划(2020—2025年)》更加明确地指出要“加快推进社会信用立法,完善失信惩戒机制”。从“社会信用方面的立法”到“社会信用立法”的表述变化,反映了未来立法可能使用的名称逐步明确的倾向。

名不正,言不顺。“在社会信用立法中,如何定义‘社会信用’及其内涵外延,这是个首要问题。”这个问题也是国家发展改革委举办的社会信用立法专题研讨会上予以专门讨论的问题,但“尚未达成一致看法”①顾敏康:《社会信用立法必先明确社会信用概念》,https://www.creditchina.gov.cn/xinyongyanjiu/xinyongyanjiujiaodianwenzhang/202101/t20210126_225332.html.。究竟应如何界定“社会信用”?这确实是社会信用立法,无论是国家层面,还是地方层面,都无法回避的问题,既在基本法理层面关涉社会信用立法的性质与目的,也在技术操作层面影响着立法结构设计和文本形式选择。本文尝试从历史的角度,综合不同文本对“信用”“信用信息”“社会信用”等基本词语的使用,基于“社会”和“信用”的狭义与广义理解,概括出四种不同的界定方式,聚焦社会信用体系建设视角下对“社会信用”一词的理解,指明这种理解对于推动社会信用立法所具有的意义。

一、狭义社会+狭义信用:与国家信用、银行信用相对而言的社会信用

新中国成立后,“随着计划经济体制的迅速建立,信用活动被当做了实现计划控制的一种辅助工具”②孙磊:《信用体系演化的经济学分析》,中国金融出版社2010年版,第161页,第165页。。此处“信用”,就是马克思主义政治经济学意义上的“信用”,即:“在它最简单的表现上,是一种适当或不适当的信任,它使一个人把一定的资本额,以货币形式或以估计为一定货币价值的商品形式,委托给另一个人,这个资本额到期一定要偿还。”③马克思:《资本论》(第三卷),人民出版社1975年版,第102页。笔者将这种理解称之为“狭义信用”。《辞海》对“信用”一词的第三种解释,即“以偿还为条件的价值运动的特殊形式,多产生于货币借贷和商品交易的赊销和预付之中,主要形式包括国家信用、银行信用、商业信用和消费信用”,就是这种狭义信用。④中国《辞海》对“信用”的前两种解释分别是:“信任使用”和“遵守诺言,实践成约,从而取得别人对他的信任”。它可以是一种“行为方式”或“工具”,以表征或实现特定的货币借贷关系;也可以是“行为对象”或“标的”,以明确特定社会交往关系的性质和内容;还可以被理解为建立或维系交往关系的“依据”。

计划经济时期,“信用主体、信用活动演化的最大特征是政府主导下的快速单一化”。“银行信用是政府认可且唯一鼓励发展的信用形式,并由人民银行等几家国家银行负责供给和管理。”⑤孙磊:《信用体系演化的经济学分析》,中国金融出版社2010年版,第161页,第165页。以民间借贷、企业之间的预收预付货款为主要表现形式的商业信用被限制在十分有限的范围内。⑥“一九六二年国务院发出了禁止预收、预付货款的通知。但在两个月之后又开了口子,财政部、总行进一步明确了允许存在的预收、预付货款范围,一九六五年国务院财办又批复总行、财政部的报告,同意商业、供销社系统继续存在八项预收、预付项目,放宽了批准权限。”宋英伟:《当前商业信用的特点和积极作用——河南郑州市商业信用出现新情况的初步调查》,《金融研究动态》1980年第2期。1978年12月,党的十一届三中全会决定,从1979年起,把全国工作的着重点转移到社会主义现代化建设方面来。1984年,党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出:“我国实行的是计划经济,即有计划的商品经济,而不是那种完全由市场调节的市场经济。”中国的金融体制也相应进行了一系列改革,其中包括“适当放宽了对商业信用的控制”。⑦胡连生、赵维金:《开拓新的信用领域 为四化建设广开财源》,《农村金融研究》1984年第12期。随着商品经济的发展,商业信用也得到了迅猛的发展。1989年的一篇研究文献总结了当时商业信用的三个特征,即“范围越来越大”“金额越来越大”“持续时间越来越长”。⑧张建平:《商业信用是社会主义初级阶段银行信用的基础》,《厦门大学学报》(哲学社会科学版)1989年第3期。随着单一的银行信用主导的格局被不断地打破,“商业信用、国家信用、消费信用、股票、债券、信托、租赁、民间自由借贷等信用形式相继出现”。⑨王克华:《论我国社会主义信用体制及其模式》,《武汉金融》1990年第1期。信用主体,即提供信用的主体,不再局限于政府与银行;信用工具,即体现信用关系的形式,也日趋多元化。然而,无论是“信用主体”,还是“信用工具”,都是基于狭义的理解来使用“信用”二字,也就是马克思说的信用的“最简单的表现”,即“以货币形式或以估计为一定货币价值的商品形式”表现的“资本额”的借贷关系。

从经济管理的角度,对信用关系的管理与控制,就是对货币资金流转与使用关系的管理与控制。在这个意义上,“社会集资”或“社会融资”这两个概念被提出来,用于表述一种特殊的“货币资金流转与使用关系”,一种特定的信用关系。这种信用关系被放置在与“银行和其他金融机构信贷”、银行间“横向资金拆借”所形成的信用关系相对应的地位上,作为信用总供给的组成部分。①参见《温州市人民政府召开全市金融工作会议 谢庆健同志提出温州市深化金融改革的设想》,《浙江金融》1987第5期。这个设想中有这么一段文字:“编制好全社会信用计划,包括银行和其他金融机构信贷计划,社会集资和横向资金拆借逐步从单一的银行信贷规模控制过渡到控制货币总供应量。”笔者正是根据这段文字的表述引申出该设想所理解的“社会集资”的含义。“社会融资”这个概念也被使用,并用于表述与“社会集资”相同的含义。在《农业银行成都市分行金牛区办事处黄河庆来稿建议,应尽快编制社会信用规划并组织实施,引导资金市场的正常运转》(《四川金融》1987年第11期)中有这样一段文字:“人民银行在强化其宏观调控手段上,不仅要把握住各专业银行的存、贷规模及计划差额,还必须把握控制住社会融资的借贷规模,以及专业银行的同业拆借总额,以实现控制货币供应量和贷款规模双项目标,达到货币资金在总量和结构上的供求平衡。”但很难说作者是在将其与“社会信用”对应的意义上来使用“社会融资”这个表述的。同时,“私人信用”这个概念也被提出来了,被用于表达与“公有制信用”(即“全民所有制信用”“集体所有制信用”)相对应的信用形式。“私人信用”这个概念,既包括有组织的信用形式,即私人出资设立的专业信用机构(包括信托机构)直接或间接提供货币资金借贷服务;也包括无组织的信用形式,即并不依托专门的信用机构展开的信用关系,如以民间借贷、企业间预收预付货款、股份和债券、社会集资、租赁等。②王克华:《论我国社会主义信用体制及其模式》,《武汉金融》1990年第1期。

1990年3月26日,国务院发布《关于在全国范围内开展清理“三角债”工作的通知》,指出:“企业、单位之间互相拖欠货款和前清后欠的情况十分严重,已成为影响当前生产正常进行的突出问题,也损害了社会信用。”③《国务院关于在全国范围内开展清理“三角债”工作的通知》(国发〔1990〕19号),http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201012/t20101217_63149.html.吴晶妹认为:“这是中国第一次在国务院文件中提出社会信用问题”,而且认为,这是中国开始建设社会信用体系的标志。④吴晶妹:《现代信用学》,中国人民大学出版社2009年版,第332页。笔者认为,这种理解有待商榷。基于前述历史分析,笔者有理由认为,1990年国务院针对“企业、单位之间互相拖欠货款和前清后欠的情况十分严重”这一现象而发布的前述通知中所使用的“社会信用”,如果理解为与“社会集资”“社会融资”“私人信用”这三个概念相似的含义,应该是比较准确的。前述通知所使用的“社会信用”,实际上意在表达一种国家信用、银行信用之外的信用关系或信用形式,其中的“信用”二字仍然是狭义的信用,即局限于货币资金流转和使用关系的信用,“社会”二字扮演着限制主体范围或行为领域的限定词角色,既指“国家”之外,也指银行等专门信用主体之外。此即社会信用的“狭义社会+狭义信用”的界定方式。

二、广义社会+狭义信用:“社会信用总规模”意义上的社会信用

党的十四大于1992年10月12日至19日举行,江泽民作了《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告,明确建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年,党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,在发展和完善以银行融资为主的金融市场、加快金融体制改革方面提出了以构建多层次资本市场、多元化金融机构体系为主导的政策目标。自此以后至1999年,在理论与实务上,对“社会信用”的使用有两种理解。

第一种理解仍然将“社会信用”一词指代国家信用、银行信用之外的信用关系。江西省金融学会和赣州地区金融学会于1996年7月24、25日联合举办了“加强社会信用活动监管”的研讨会,“这次研讨会研究的社会信用活动是指除金融机构之外的一切信用活动,它是全社会信用活动的一部分,主要包括农村合作基金会、财政信用、社会集资、民间借贷、财务公司、典当行等。”①江西省金融学会秘书处、赣州地区金融学会秘书处:《“加强社会信用活动监管”理论研讨会综述》,《金融与经济》1996年第9期。

第二种理解则将“社会信用”等同于“全社会信用”,比如使用“社会信用总规模”“社会信用总量”这种表达,而且将银行贷款作为其中的一个部分;②李丹儿:《市场经济规律调控社会信用总量》,《广西金融研究》1994年第3期。使用“社会信用资金”这个概念,认为“社会信用资金是指各种形式的信用资金总和”③杨有振:《社会信用资金规模确定及其现实意义》,《经济问题》1992年第4期。。这些概念的使用,突破了“社会集资”“社会融资”这两个概念对“社会”的理解,但对“信用”的理解仍然是狭义的。在“社会信用总规模”意义上所使用的社会信用,实际上采用了“广义社会+狭义信用”的界定模式。

三、广义社会+广义信用:“社会信用体系”意义上的社会信用

1.“信用”内涵在理论上的扩展

《社会信用失常是困扰银企改革的根本原因》一文指出:“人们在局部利益和个人利益的驱动下,认钱不认人,从而使整个社会失去正常的信用关系”,其中,“劳动者个人的信用观念淡薄”也属于“不正常的信用关系”的一种表现。该文认为:“劳动者在银行或国有企业应该具有一种诚实的劳资关系。从信用的角度来看,劳动者既然从银行或国有企业获取了工资,就应当承诺为银行或企业付出相应的劳动量,并忠实地为银行或企业服务。”④陈洪、彭桂芳:《社会信用失常是困扰银企改革的根本原因》,《广东金融》1996年第5期。该文对“信用”的理解已经明显超出了狭义信用的内涵,用“信任”二字来替代,几乎没有语义上的区别。何济川在《必须重振经济交往的社会信用》中更加明确地在一个更广泛理解的“信用”的基础上,认为社会信用至少包括三种意思:“一是一群(个)社会人能够履行跟另一群(个)社会人约定的事情而取得信任;二是经济人(法人)不需要提供物资保证,可以按时偿付的,如信用贷款;三是银行借贷或商业上的贷销、贷购。”该文还强调指出:“经济交往中的社会信用问题,不只是一个经济方面的问题,而是一个社会伦理道德问题”,要“把提高济经交往中的社会信用作为提高全民族道德水准的一项重要内容、所以要把信用观念的教育,放在一个广大的范围内进行,使每一个社会人(法人)都自觉地遵守社会信用”⑤何济川:《必须重振经济交往的社会信用》,《北京商学院学报》1992年第3期。。这是一个巨大的突破!“信用”的内涵,突破“货币资金”的媒介限制,扩展至社会经济生活中一切以“信任”为前提的交往关系,此即“广义信用”。

2.“社会信用体系”概念的提出

林钧跃指出:“社会信用体系概念是在1999年提出的”,“1999年10月,中国社会科学院世界经济与政治研究所确立了‘建立国家信用管理体系课题’,正是在这个课题中提出了社会信用体系概念,描绘了它的设计框架和运行原理。”以“社会信用体系”这一概念为基础构建的一套理论,“很具中国特色”。这套理论实际上是一套设想,一套“将征信体系及其适合它运行的市场软环境一起建设”的设想。根据林钧跃的介绍,“社会信用体系是一项巨型的社会系统工程”,失信惩戒机制是“核心制度”,征信系统是“核心工程”。⑥林钧跃:《社会信用体系理论的传承脉络与创新》,《征信》2012年第1期。2002年11月8日,党的十六大报告提出“健全现代市场经济的社会信用体系”。这是在党的文件中第一次提出“社会信用体系”这一概念。这个概念与建立国家信用管理体系课题组提出的“社会信用体系”概念在内涵上是基本一致的。该理论并未将“社会信用”作为一种独立的信用交易、信用工具或信用关系来对待。所以,与其说是“社会信用”这个词加上“体系”这个词构成了“社会信用体系”这个词组,还不如说这个表达使用的是“社会”加上“信用体系”这种构词法,是在空间范围的意义上来理解“社会”这个词的含义。“社会信用体系”可以被简单地等同于“覆盖全社会的信用体系”。从最狭义的角度来理解,“社会信用体系”甚至可以等同于“覆盖全社会的征信体系”这种表达。①“城市和行业是社会信用体系建设的最小单元,社会信用体系理论向纵深发展可延伸到城市信用体系和行业诚信评价理论与方法。”林钧跃:《社会信用体系理论的传承脉络与创新》,《征信》2012年第1期。

3.《信用基本术语》中的信用与社会信用体系

全国信用标准化技术工作组提出并归口的推荐性国家标准《信用基本术语》(中华人民共和国国家标准GB/T22117—2018)于2008年发布,将“信用”(“credit”)定义为“建立在信任基础上,不用立即付款或担保就可获得资金、物资或服务的能力。这种能力以在约定期限内偿还的承诺为条件。”这种“信用”超出了货币资金借贷使用意义上的狭义信用的内涵,但仍限于经济生活领域。同时,2008年《信用基本术语》在“信用”词条加注:“广义的信用指诚信原则在社会上的广泛应用。”2018年《信用基本术语》重新界定了“信用”的含义,即“个人或组织履行承诺的意愿和能力”,且“承诺包括法律法规和强制性标准规定的、合同条款等契约约定的、社会合理期望等社会责任的内容”。“信用”词条特别区分“经济领域”和“社会领域”,经济领域中的信用的含义与2008年界定一致,增加“可以使用货币单位直接度量”的表述;社会领域中的信用,则“难以用货币度量”。2018年《信用基本术语》明显扩大了信用的内涵,主体范围包括政府、企业和个人,并增加“社会信用体系”词条,包括统一社会信用代码、信用监管、政务诚信、商务诚信、诚信评价、信用制度。两个版本的《信用基本术语》都从广义角度把握“信用”“社会信用体系”的含义。这种理解可以称之为“广义社会信用”,主体范围可以涵盖政治、经济、社会、文化等行动领域中的所有个人与组织。

4.社会信用体系的功能扩张

2002年3月,时任总理朱镕基在第九届全国人民代表大会第五次会议上作的《政府工作报告》中,在“继续大力整顿和规范市场经济秩序”的标题下,提出要“切实加强社会信用建设”,并提出了加快建立“企业、中介机构和个人的信用档案,使有不良记录者付出代价,名誉扫地,直至绳之以法”,“广泛采用现代化监管手段,综合利用信息网络资源,实现互联互通、信息共享”的具体要求。2002年11月,党的十六大报告提出“健全现代市场经济的社会信用体系”,健全社会信用体系成为“健全现代市场体系”的一部分。2003年10月,党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,将“建立健全社会信用体系”作为一个独立的标题项,明确了“社会信用制度”的基本构成,即“以道德为支撑、产权为基础、法律为保障”,并确立了社会信用制度作为“建设现代市场体系的必要条件”和“规范市场经济秩序的治本之策”的地位。党的十七大报告中仅提及“健全社会信用体系”,仍然作为“完善基本经济制度,健全现代市场体系”的一部分。《2003年政府工作报告》在年度工作总结部分,在“坚持转变政府职能,努力建设廉洁勤政务实高效政府”的标题下,提及“积极倡导诚实守信的职业道德,努力建立社会信用体系”的工作,在下一年度的工作重点中,将“加快建立社会信用体系”作为“整顿和规范市场经济秩序”的一项重要任务。《2004年政府工作报告》再次强调了“加快社会信用体系建设”这一重要任务,并明确了三个方面的具体建设任务,即建立“企业和个人信用信息征集体系”“信用市场监督管理体系”和“失信惩戒制度”。《2005年政府工作报告》仅在“加强市场体系建设”中提到“加快社会信用体系建设”。《2006年政府工作报告》在“进一步推进改革开放”中提出“要强化市场法治,加快社会信用体系建设”。

2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议审议批准了国务院提出的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《十一五规划纲要》)。《十一五规划纲要》将“完善现代市场体系”作为“深化体制改革”的一项重要内容,提出“以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点,加快建设社会信用体系,健全失信惩戒制度”的规划目标;将“积极发展信息服务业”作为“加快发展服务业”的一项重要内容,提出“整合网络资源,建设统一的电子政务网络,构建政务信息网络平台、数据交换中心、数字认证中心,推动部门间信息共享和业务协同”的规划目标。根据国务院的工作分工,由国务院办公厅牵头落实《十一五规划纲要》提出的“建设社会信用体系,健全失信惩戒制度”。①《国务院关于落实〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要〉主要目标和任务工作分工的通知》(国发[2006]29号)。2007年3月,国务院办公厅发布《关于社会信用体系建设的若干意见》,重申了两个基本理念,即“市场经济是信用经济”和“社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排”,并明确指出,建设社会信用体系,不仅是“完善我国社会主义市场经济体制的客观需要”,而且将其提升到“整顿和规范市场经济秩序的治本之策”的地位。②《关于社会信用体系建设的若干意见》(国办发(2007)17号)。《2007年政府工作报告》将“加快社会信用体系建设”作为“坚持标本兼治,深入整顿和规范市场秩序”的一项举措。《2008年政府工作报告》仍然将“推进社会信用制度建设”作为“深入整顿和规范市场秩序”的一项举措。显然,这些文件表明,更高决策层对社会信用体系建设的制度功能有更明确的定位,对其重要性的认识更加深刻。然而,2009、2010、2011三个年度的《政府工作报告》均未提及社会信用体系或社会信用制度。

《2012年政府工作报告》则将“大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信建设,构建覆盖全社会的征信系统”作为“加强和创新社会管理”的一项内容。2012年11月8日,胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上作《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的报告,并未提及“社会信用体系”,只在“扎实推进社会主义文化强国建设”主题下将“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理,加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”作为“全面提高公民道德素质”的一项具体要求。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信”作为“建立公平开放透明的市场规则”的一项内容,将“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台”作为“健全宏观调控体系”的一部分。《2014年政府工作报告》在指出“社会信用体系不健全”这个仍然存在的问题之后,在“加大简政放权、放管结合改革力度”中提出要“加强事中事后监管,健全为企业和社会服务一张网,推进社会信用体系建设,建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台,依法保护企业和个人信息安全。”2014年6月,国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,明确“社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分”。

2017年10月,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上作了《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告,《报告》在第六部分“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”的“深化机构和行政体制改革”中提出“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。在第七部分“坚定文化自信,推动社会主义文化繁荣兴盛”中“加强思想道德建设”标题下提出“推进诚信建设”,将与推进“志愿服务制度化”并列,作为“强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”的一项举措。在第九部分“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”的“着力解决突出环境问题”中提出“健全环保信用评价”。第四部分“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”和第八部分“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”的内容中均未提及社会信用体系建设。《2018年政府工作报告》将“加强社会信用体系建设”作为“提高保障和改善民生水平”的一项举措。《2019年政府工作报告》则将“健全社会信用体系”作为“加强和创新社会治理”的一项具体内容。

2019年10月27日,中共中央、国务院发布《新时代公民道德建设实施纲要》,提出“要继承发扬中华民族重信守诺的传统美德,弘扬与社会主义市场经济相适应的诚信理念、诚信文化、契约精神,推动各行业各领域制定诚信公约,加快个人诚信、政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设,构建覆盖全社会的征信体系,健全守信联合激励和失信联合惩戒机制,开展诚信缺失突出问题专项治理,提高全社会诚信水平”。2019年10月31日,党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,从十三个方面阐明了中国特色社会主义制度体系和治理体系的目标和内容。“完善诚信建设长效机制,健全覆盖全社会的征信体系,加强失信惩戒”作为“坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度”的一项内容,被纳入“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度,巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础”的标题之下。

综上,社会信用体系建设不再只是完善市场体系的一个方面,也不再只是转变政府职能、创新社会治理的一项举措,而成为了“繁荣和发展社会主义先进文化”这个更宏大的中国特色社会主义事业的重要手段。“社会信用体系建设是完善社会主义市场经济体制的基础工程,也是一项系统工程,更是一项灵魂工程,事关全社会每一个人和每一个组织的切身利益。”①徐绍史:《加快推进社会信用体系建设着力构建信用联合奖惩大格局》,《中国信用》2017年第1期。社会信用体系,作为一种系统的、专业化治理工具,从政治、经济、社会的制度建设领域扩展到文化建设的领域,成为彰显“文化自信”的伟大工程的一部分。

四、狭义社会+广义信用:立法修法活动中的“信用”与“社会信用”

1.党的十八大以来全国性立法修法活动中的“信用”元素

在中国现行法律体系中,只有《反不正当竞争法》《密码法》使用了“社会信用”一词,但未有定义,也无法通过体系解释来挖掘用词的意图和具体含义。②《反不正当竞争法》第十八条第二款:“经营者登记的企业名称违反本法第六条规定的,应当及时办理名称变更登记;名称变更前,由原企业登记机关以统一社会信用代码代替其名称”《密码法》第三十一条第一款:“密码管理部门和有关部门建立日常监管和随机抽查相结合的商用密码事中事后监管制度,建立统一的商用密码监督管理信息平台,推进事中事后监管与社会信用体系相衔接,强化商用密码从业单位自律和社会监督。”

十八大以来,中国最高立法机构的立法和修法活动中大量加入“信用”的元素,已先后在30部法律的制定或修改中体现了与信用密切相关的内容,具体有六种方式:(1)规定了国家促进信用体系和信用制度建设的内容;③这主要体现在《中小企业促进法》第七条和《电子商务法》第三条的规定中。相对而言,《电子商务法》规定较为简单,仅规定国家“推进电子商务诚信体系建设”。《中小企业促进法》第七条规定较为具体,即:“国家推进中小企业信用制度建设,建立社会化的信用信息征集与评价体系,实现中小企业信用信息查询、交流和共享的社会化。”前注中《密码法》第三十一条第一款也属于这种情形。(2)规定了国家支持或鼓励信用服务市场发展的内容;④《电子商务法》第三十九条:“电子商务平台经营者应当建立健全信用评价制度,公示信用评价规则,为消费者提供对平台内销售的商品或者提供的服务进行评价的途径。电子商务平台经营者不得删除消费者对其平台内销售的商品或者提供的服务的评价。”《中小企业促进法》第二十三条:“国家支持征信机构发展针对中小企业融资的征信产品和服务,依法向政府有关部门、公用事业单位和商业机构采集信息。”第四十六条:“国家鼓励各类服务机构为中小企业提供创业培训与辅导、知识产权保护、管理咨询、信息咨询、信用服务、市场营销、项目开发、投资融资、财会税务、产权交易、技术支持、人才引进、对外合作、展览展销、法律咨询等服务。”(3)规定政府建立信用管理系统的职责;⑤《文物保护法》第五十七条第一款:“省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门应当建立文物购销、拍卖信息与信用管理系统。文物商店购买、销售文物,拍卖企业拍卖文物,应当按照国家有关规定作出记录,并于销售、拍卖文物后三十日内报省自治区、直辖市人民政府文物行政部门备案。”(4)规定相关行业协会的职责或权力中要求“建立会员信用档案”并将相关信息记入信用档案;⑥《资产评估法》第三十六条所规定的评估行业协会履行的职责中包括“建立会员信用档案,将会员遵守法律、行政法规和评估准则的情况记入信用档案,并向社会公开”。《种子法》第五十一条:“种子生产经营者依法自愿成立种子行业协会,加强行业自律管理,维护成员合法权益,为成员和行业发展提供信息交流、技术培训、信用建设、市场营销和咨询等服务。”《食品安全法》第九条第一款:“食品行业协会应当加强行业自律,按照章程建立健全行业规范和奖惩机制,提供食品安全信息、技术等服务,引导和督促食品生产经营者依法生产经营,推动行业诚信建设,宣传、普及食品安全知识。”《广告法》第七条:“广告行业组织依照法律、法规和章程的规定,制定行业规范,加强行业自律,促进行业发展,引导会员依法从事广告活动,推动广告行业诚信建设。”(5)规定主管部门实施信用管理的职责;(6)规定实施联合惩戒的内容,2019年制定的《疫苗管理法》《基本医疗卫生与健康促进法》和修订的《药品管理法》均规定主管部门可以按照规定实施联合惩戒;2018年修订的《公务员法》新增“被依法列为失信联合惩戒对象的”人员不得录用为公务员;2018年制定的《人民陪审员法》规定“被纳入失信被执行人名单的”不得担任人民陪审员。其中,关于主管机关或部门实施信用管理的职责的规定,是最重要的方式,对于中国社会信用体系建设,尤其是行业主导的信用体系建设具有十分重要的作用,能够为相关行业部门社会信用体系建设和相关法律制度建设提供直接的法律依据。①《文物保护法》《网络安全法》《旅游法》《标准化法》《反不正当竞争法》《广告法》《外商投资法》《港口法》《消费者权益保护法》《商标法》《慈善法》《电影产业促进法》《食品安全法》《环境影响评价法》《土壤污染防治法》《民办教育促进法》这16部法律都规定了有关主管机关或部门实施信用管理的职责。这种规定方式有两种不同的结构安排:一是将信用管理的内容规定在“监督管理”章节;二是规定在“法律责任”章节。这体现了立法者对“信用管理”的法律性质有着不同的理解。规定在“监督管理”或相似性质章节,意味着立法者将信用管理看作一项管理方式,而非责任追究方式。这种理解更贴近目前中国对信用监管性质的理解,即将信用监管作为一种具有创新性质的、区别于传统监管手段的管理方式,而非法律责任的简单延伸。此外,多数法律都明确将相关信息记入或纳入信用记录、信用档案或其他信用信息系统,明确应该记入或纳入信用信息系统的信息主要限于违法信息,并明确了这些信息应予公示的法律性质。虽然这些立法明确了相关主管机关或部门向信用信息系统提供相关信息的义务或职责,为公共部门归集和公开公共信用信息提供了立法上的支持,但是,由于“信用”“信用信息”的定义还不明确,这些义务和职责的落实仍然缺乏更明确的规定。

《中华人民共和国民法典》有三个条文使用了“信用”一词:②《民法典》第1024条规定:“民事主体享有名誉权。任何组织或者个人不得以侮辱、诽谤等方式侵害他人的名誉权”;“名誉是对民事主体的品德、声望、才能、信用等的社会评价。”第1029条规定:“民事主体可以依法查询自己的信用评价;发现信用评价不当的,有权提出异议并请求采取更正、删除等必要措施。信用评价人应当及时核查,经核查属实的,应当及时采取必要措施。”第1030条规定:“民事主体与征信机构等信用信息处理者之间的关系,适用本编有关个人信息保护的规定和其他法律、行政法规的有关规定。”一是第1024条,该条明确将对民事主体“信用”的社会评价作为民事主体之“名誉”,纳入“名誉权”的保护之下。学界曾经提出的将“信用权”作为一项独立的民事权利的设想,并未被《民法典》采纳。二是第1029条,从事后救济的角度为民事主体规定了提出异议的权利和请求采取更正、删除等必要措施的权利。该条既没有为民事主体“依法查询”信用评价提供法律基础,也没有就信用评价是否“不当”的判断提供任何标准。三是第1030条,根据该条规定,《民法典》关于“个人信息保护”的规定,并非调整“民事主体与征信机构等信用信息处理者之间的关系”的唯一法律规定。

无论采用哪种立法技术将“信用”纳入全国性立法,这些立法修法活动既没有给“信用”下一个明确的定义,也无法通过其他方式来进一步挖掘“信用”一词更多的内涵。但是,纳入“建立信用管理系统”“建立信用档案”“实施信用管理”等规定的立法,都有明确的适用领域,而且都针对特定的行政管理活动,立法者对“信用”一词的理解也必然超出对“征信”的传统理解,只有从广义的角度才能准确地把握。《民法典》将“信用”作为“社会评价”的一个方面,与民事主体的“品德、声望、才能”并列,可能为“信用”含义的扩张提供解释论上的依据,但主体范围仍然受到《民法典》仅调整民事关系的限制。因此,包括《民法典》在内的前述立法修法活动,可以被认为采用了“狭义社会+广义信用”的方式来理解其所使用的“信用”“信用信息”“信用评价”等基础性概念。

2.地方社会信用立法中的“社会信用”

早期的地方社会信用立法,呈现两种不同的模式,即“以征信与信用评估为重心的立法”和“以信用信息征集、披露与使用为重心的立法”。前者既规范信用信息征集、披露和使用,也规范专门的信用评价活动(包括评级、评估);后者则仅仅以信用信息征集、披露和使用为规范的重心。但无论是哪种模式,“征信”“信用”的含义已被大大地扩展了,甚至可以说被赋予了全新的内涵。

以征信与信用评估为重心的地方立法,有两种模式:一种是个人征信和企业征信分别立法;另一种是两者合一。深圳、上海采取前一种模式,后一种模式以海南为代表。《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》将“个人信用征信”定义为“征信机构经过与商业银行及其他提供信息单位的约定,把分散在各商业银行和社会有关方面的个人信用信息,进行采集、储存,形成个人信用信息数据库的活动”。《深圳市企业信用征信和评估管理办法》也是广泛地理解信用信息,向信用中心提供企业信用信息的主体既包括金融机构,也包括政府机关、司法机关,甚至包括“任何单位或个人”。①《深圳市企业信用征信和评估管理办法》第15条:“政府机关、司法机关有义务向信用中心提供本办法规定的企业信用信息,但涉及国家秘密的信息除外,具体信息目录由市政府另行规定。”“金融机构可以向信用中心提供企业信用信息,但涉及企业逃废银行债务的信息必须提供。”“任何单位或者个人在自身经营活动中获得的其他单位或者个人的信息,未经当事人同意,不得向任何第三方提供,法律、法规和本办法另有规定的除外。”《海南省征信和信用评估管理暂行规定》适用海南省范围内的征信和信用评估活动。征信机构既包括依该《暂行规定》专门设立的公共征信机构,也包括依法成立的市场征信机构。

以信用信息征集、披露与使用为重心的立法中,2007年颁布的《广东省企业信用信息公开条例》主要目的是解决行政部门公开企业信用信息的问题,将企业信用信息定义为“行政部门依法履行职责中掌握的可用以了解、分析企业信用状况的信息”,且范围非常广泛,②《广东省企业信用信息公开条例》第6条:“行政部门应当将依法履行职责中掌握的下列企业信用信息予以公开:(一)企业的基本登记事项、组织机构代码;(二)企业取得行政许可的情况;(三)企业产品、服务、管理体系的认证情况和商标认定情况;(四)企业产品质量的抽查、检验、检疫、检测情况;(五)企业年度审计、审核情况和企业社会保险登记证年检情况;(六)企业拖欠社会保险费和行政事业性费用的情况;(七)企业拖欠、骗取、偷逃税款的情况;(八)企业违法用工、拖欠员工工资等重大劳动保障违法行为的查处情况;(九)企业重大质量、安全生产、环境污染等事故的责任追究情况;(十)生效的行政处罚记录;(十一)其他依法应当公开的企业信用信息。”对“信用”的理解,显然不同于信用的狭义理解。北京、湖北、山西、浙江、安徽、湖南都以信用信息的征集、披露和利用为重心分别制定了省级政府规章。这种立法模式,不管是仅以企业信用信息为重心,还是涵盖企业和个人信用信息,都是从广义的角度来使用“信用”二字。

2012年1月1日起施行的《陕西省公共信用信息条例》,标志着地方社会信用立法进入一个新的阶段。此后,上海、河南、山东、天津、广东、重庆先后出台各自的“社会信用条例”,湖北、河北出台了本省的社会信用信息管理的条例,浙江、辽宁、内蒙古、青海出台本地区的公共信用信息管理的条例,北京、广西、贵州、黑龙江、吉林、江苏、江西、云南发布了各自的“社会信用条例”的征求意见稿或送审稿。

2017年10月1日施行的《上海社会信用条例》是最早对“社会信用”一词给出明确定义的省级地方性法规,它规定:“社会信用”是“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织,在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态”。在信用主体范围上,山东条例与上海一致,河南、重庆条例在“自然人、法人和非法人组织”之后加上“等信用主体”,广东条例则直接用“信用主体”。在信用活动范围上,山东条例在“履行法定义务或者约定义务的行为和状态”之前并未加上“在社会和经济活动中”的限制,重庆条例则加上了“践行承诺”的表述。无论是否有“社会经济活动”的行为领域限制,用以考察信用主体信用状态的信息范围都是十分广泛的。六部省级社会信用条例对“社会信用”中的“社会”一词,明显是在与“国家”“政府”相对而言的意义上来使用的;“信用”也明显不是狭义的信用,而是广义信用。这种定义可以称之为“狭义社会信用”。

结 语

“社会信用”的四种不同界定是从历史角度被抽象出来的,目前的讨论中,围绕“社会信用”的界定问题,“信用”理解的狭义与广义之争并未消失,对“社会”一词的指代范围也有不同把握。

中国的社会信用体系建设,“超越了‘征信’或‘信用’在西方和中国早先的意涵”。③沈岿:《社会信用体系建设的法治之道》,《中国法学》2019年第5期。这“不是充分利用现有征信服务,而是受征信的启发,尝试‘自办’征信”。“‘信用信息+’模式实际上是征信的泛化,是公权的转换——将行政司法机关监管的违法违规问题,转换为信用问题;将政府信息公开,转换为部门间统一平台上的信用信息共享;将行政司法机关分别执法的职能,转换为部门之间的联合奖惩。”①万存知:《重新认识“信用信息+”模式》,《中国金融》2020年第7期。站在狭义信用的立场上,社会信用体系的建设模式,“导致专业问题综合化,进而扩大化和泛化,不仅有悖法理,而且在实践中也会造成很多矛盾”。②万存知:《重新认识“信用信息+”模式》,《中国金融》2020年第7期。万存知认为:“在金融之外,人们所谓的信用问题,实质上是诚实守信的道德教育培育问题。至于现行各方面处置违法违规问题,它涉及的是行政司法部门履职担当作为问题,根本就不是信用问题”。③万存知:《重新认识“信用信息+”模式》,《中国金融》2020年第7期。如是,到底什么是信用问题?信用问题与违法违规的处置问题、道德教育培育问题到底是怎样的关系?源于并植根于金融领域的征信技术,是否可能被用于实现更广泛的社会治理和文化建设的目的?这是持广义信用立场的理论与实践必须面对的质疑与拷问。

社会信用体系建设所持广义社会信用立场(广义社会+广义信用)与立法修法活动中的狭义社会信用立场(狭义社会+广义信用),其共同特点是突破了“信用”的狭义理解,赋予了“信用”以全新的内涵。如果将“社会信用”视为一个独立的概念,既可用以描述“诚信原则在社会上的广泛应用”这种社会意识状态,也意在表达“在全社会范围内贯彻诚信原则”这种社会制度体现。前者是对一种社会理想状态的描述,后者是对社会关系的某种根本性的、普遍性的规范要求的揭示。无论如何,社会信用体系建设所营造的话语体系中,“社会信用”这一概念再也没有了与“社会信用总量”“社会融资”相关的内涵,而是被用来指代一种价值追求,与诚信、信任、广义信用等语词的使用所承载的价值追求并无二致。然而,即使坚持广义信用的立场,征信技术这种社会治理和文化建设工具,又能够“覆盖”到怎样的“社会”范围?这又是一个无法回避的问题。有些地方的社会信用立法将信用主体限定为自然人、法人和非法人组织,将政务诚信与司法公信的内容放入社会信用环境建设模块,顾敏康认为,这“显然与党的十八大所提出的‘加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设’的精神不一致”,值得商榷。④顾敏康:《社会信用立法必先明确社会信用概念》,https://www.creditchina.gov.cn/xinyongyanjiu/xinyongyanjiujiaodianwenzhang/202101/t20210126_225332.html.有征信技术加持的社会信用体系,如果只是“政府”实现其管理目标的一个工具,这还是我们所希望的“社会信用体系”吗?“根据‘刀刃永远无法砍到刀把’的原理,通过政府赋能行政机关和司法机关来全面促进政务诚信和司法公信建设,亦非常困难。”“需要以法的赋能来完善,才能消除中国社会信用体系建设过程中的不平衡性,形成有效的社会信用体系。”⑤谢新水、吴芸:《新时代社会信用体系建设:从政府赋能 走向法的赋能》,《中国行政管理》2019年第7期。“加快社会信用立法,将社会信用体系建设纳入法制化轨道才能行稳致远”,这被认为是众多的质疑声中逐渐形成的共识。⑥韩家平:《关于加快社会信用立法的思考与建议》,《征信》2019年第5期。

如此,推动社会信用立法,必须首先从理论上解决两个难题:其一,立法是否应该清除“信用”一词的胎记,又如何突破“信用”的专业理解,重构“信用”“信用信息”等基本概念的含义?其二,在“提高全社会的诚信意识和信用水平”的目标指引下,立法如何可能打通公法与私法的界分,实现“征信技术”在公法主体与私法主体之间的“平等适用”或“同等对待”?问题聚焦之后,理论研究应当有所作为。