自然保护区矿业权退出机制研究

张哲聪，李晓玉，杨鸿泽

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉430074；2.自然资源部法治研究重点实验室，湖北 武汉430074；3.宁夏回族自治区自然资源资产统计核算中心，宁夏 银川750002）

党的十八大报告将生态文明建设列入“五位一体”总体布局，十九大报告明确指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，这充分体现了对生态文明建设的高度重视。但受20 世纪80 年代以来“有水快流”矿业开发政策的影响，在很长一段时间内，我国矿业权设置呈现“多、小、散、乱”的特点，且部分地区环保意识薄弱，盲目开发、无序开发、过度开发等情况层出不穷，导致一些自然保护区内的生态环境遭到“千疮百孔”的破坏［1］。为了加强生态文明建设，我国开始重视并启动自然保护区矿业权退出工作。随着2013 年我国生态红线划定试点工作的展开，位于重要生态功能区、生态环境敏感区内的矿业权退出问题得到了社会的广泛关注。2015年5 月，原环保部联合国家十部委印发了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，要求“在自然保护区核心区、缓冲区禁止开展任何开发建设活动，禁止建设任何生产经营设施；在实验区内不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施”；2017 年7 月，原国土资源部印发了《自然保护区内矿业权清理工作方案》，要求各省（市、区）尽快制定地方性自然保护区矿业权退出工作方案；2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，进一步要求依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权等退出问题。如何构建科学合理、严格有序的矿业权退出机制，已经成为确保自然保护区内矿业权有序退出，统筹矿山周围的生态系统，推动生态文明建设与矿产资源开发协调发展的重要课题。

1 自然保护区矿业权退出的意义

自然保护区矿业权退出是指严禁新矿业权进入自然保护区，对位于自然保护区范围内已设立的或涉及自然保护区地界的合法矿业权，实现逐步、平稳、有序清理［2］。自然保护区矿业权退出是践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚持节约资源和保护环境理念的必然选择，是规范矿政管理、提升矿业管理水平的必由之路。

1.1 退出符合生态保护的客观要求

自然保护区是生态系统的天然本底，是生物物种基因库、生物多样性的重要载体［3］。2019 年《中国统计年鉴》数据显示，截至2017 年，全国共有各类自然保护区2750 个，总面积约147.167 万km2，保护区面积占辖区面积的比重为14.3%［4］，其中有3343个矿业权分布在427 个国家级自然保护区内，重叠面积约为11.78 万km2，约占国家级自然保护区面积的12.2%［5］。自然保护区生态系统是维护和保障国土生态、人居环境、生物多样性等安全的底线，自然保护区是保障生态安全的警戒线、维护生态平衡的控制线和推进可持续发展的生命线［6］，但是我国在经济起步阶段，为实现经济高速增长，曾经采用资源透支与粗放型发展的手段，付出了巨大的生态代价。为了避免“竭泽而渔”现象继续发生，我国将生态文明建设放在突出地位，逐步减少、清退自然保护区内矿业权数量，降低勘查开发强度，压缩矿业区面积直至完全退出，有助于缓解资源环境矛盾，符合生态保护的客观要求。

1.2 退出是提升矿政管理水平的重要契机

自然保护区矿业权退出涉及多层级政策、多部门协同、区域内矿产资源含量、市场供需态势等多方面因素，因此正确处理好矿业权退出过程中的矛盾与冲突，有利于提高矿业管理效率、提升矿政管理水平。主要体现在：一是有助于加快矿业权管理体系的成熟。在一段时期内，各地政府的矿政管理对象模糊，没有对探矿权与采矿权进行分开专门管理，且矿业权管理重点多集中在准入审批与定期巡查，缺乏过程管理与准出安排。借助自然保护区矿业权退出的契机，可为矿政管理部门积累经验，加快完善矿业权管理体系。二是有助于加强部门间联系，构建良好的协商合作机制。例如，规模较大的矿山企业在退出自然保护区后，其贷款偿付、职工安置等问题牵涉多个部门，局限于单一部门的摸索很难解决实际问题，甚至会造成一味追求任务完成指标，而忽视真正意义上的综合整治。因此，推进矿业权退出工作的有效落实会增加部门间的沟通频率，促进部门间协作。三是有助于实施有效监管，营造负责任的矿政管理形象。在退出过程中，通过筛选、核查等方式所形成的矿业权清单及基础数据等，有助于矿政管理部门清楚地掌握各类自然保护区内矿业权底数，明晰责任主体，实施有效监管，进而提升管理水平。

2 自然保护区矿业权退出面临的困境

目前我国地方政府结合本省情况，在国家政策指引下进行了一系列矿业权探索，但仍面临诸多困境，主要包括以下4 个方面。

2.1 退出范围存在分歧

各地自然保护区矿业权退出范围存在着不同的标准，退出程度也存在差异。例如，甘肃、内蒙古、云南等省份均明确表明各类自然保护区的矿业权应全部退出，而四川、重庆、河南等省份则大多只强制要求国家级自然保护区、省级自然保护区的核心区与缓冲区内矿业权必须全部退出，不在上述范围内的矿业权可视具体情况而定。四川在核实矿业权后向社会发布退出决定、公示退出名单，而重庆则先停止矿业活动，在风险评估完毕后才会作出是否退出的决定。面对这种分歧，如何认定自然保护区内的矿业权性质、确定矿业权的退出范围，是推动退出工作落实的首要问题，也是摆在自然资源主管部门面前亟须解决的关键问题。

2.2 问题处置主体不明

《矿产资源法》《自然保护区条例》《湿地保护管理规定》等法律法规和文件规定虽然从总体上提出了自然保护区内的矿业权要依法退出的要求，但是在退出程序、矿业权人权益保护、环境治理验收标准等问题上都偏笼统，没有予以明确规定，也未形成系统完善的指导性办法，可操作性不强。作为一项持久性的工作，解决上述问题的重要前提是明确问题的处置主体，如行业经济波动影响、补偿方式与标准界定、矿业权退出时盲目“一刀切”等自然保护区内矿业权退出过程中可能引发的一系列问题，应交由谁来履责、落实和解决，需要明确的划分。

2.3 退出补偿方式单一

退出补偿是关乎矿业权人直接利益，影响矿山企业退出时效的重要环节。当前我国大多数地区所选用的矿业权退出补偿方式为现金补偿（或称“货币补偿”），即以模型计算符合政策性矿业权退出范围的相应补偿数额，并在协商的基础上由地方政府以现金赔付方式补偿矿业权人［1］。这种方式因缺乏可参照的补偿标准，致使协商难度较大，同时也加大了地方政府的财政压力，并衍生出一些其他问题。在我国西部地区，一些欠发达市（州）的主要经济来源或财政税收很大程度上依赖矿业开发活动，而某些矿产所在位置正好处于或部分处于划定的自然保护区范围内，因此出现了“矿业权退出情况集中，矿业税收减少削弱当地财政给付能力”的两难境地。少则千万元、多则上亿元的资金缺口，成为现金补偿的主要制约因素。虽然有部分学者提出了“加快中央财政转移支付力度”的思路，但在实际情况中，争取中央财政拨款是一项困难重重的事情：一是我国自然资源部和生态环境部明确要求各地加快自然保护区内的矿业权退出，但短时间内根本无法提供较多的专项资金用以支持地方行为；二是矿业权权益金收益早已由中央和地方分享，如果再想从财政拨出，需要复杂的程序和漫长的过程；三是这笔用于矿业权退出的专项资金该由中央机构具体怎么拨付，以何种标准拨付等细节操作均未有统一的依据。

2.4 环境恢复治理难以落实

原国土资源部印发的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》明确指出，矿山地质环境恢复和综合治理的主体责任在矿山企业，但在调研中，课题组发现很多矿山企业（或“矿业权人”）一旦退出，便会有意或无意地忽视以前矿业活动对环境造成的破坏，对生态修复持有一种冷漠或不作为的态度。以甘肃省为例，针对已开采的矿坑最有效的处理办法为“覆土填坑”，可在生态系统脆弱、位于自然保护区内的矿坑无法就地取土，企业不仅需要负担购土费、出车费、运输费等，还要派人进行一系列后续管护。根据“经济人”理论，此时企业会对环境恢复治理失去热情，只求完成最低限度的治理义务。除此之外，受政策强制或重大项目压覆导致矿业权退出等因素的影响，矿山企业（或“矿业权人”）履责意愿消减，环境恢复治理无法得到应有的重视。因此，矿山企业（或“矿业权人”）虽然在理论上和法规上是生态修复的主体，但是在实践中经常受到质疑。同时，政府部门精力有限，监管存在漏洞，多方因素综合导致环境恢复治理难以落实。

3 健全自然保护区矿业权退出机制的对策

构建一套科学合理的矿业权退出机制是破解自然保护区矿业权退出困境的有效途径。首先，本文构建了自然保护区矿业权退出的范围判定机制，明确了退出范围；其次，构建了起问题处置机制，将具体问题交由相应主体负责解决；第三，发挥多元化补偿机制的作用，在价值评估的基础上选用多样的补偿方式；第四，搭建生态修复机制，实现对自然保护区生态环境的持久保护（图1）。

图1 自然保护区矿业权退出机制

3.1 退出的范围判定机制

矿业权人退出自然保护区的问题十分复杂，众多因素会影响退出方式、补偿形式等［7］。本文选取具有典型性和代表性的指标作为退出范围判定的参考依据，符合分类补偿原则和多元退出方式的要求。

在制定自然保护区的矿业权退出范围判定标准时，应充分考虑以下7 个方面的因素：①合法性因素。违法、违规、手续不全等不合理经营的矿业权应立即退出；合法经营且手续齐全的矿业权则应综合考虑多方面因素，视情况而定。②空间位置因素。处于核心区、缓冲区的矿业权必须按期整体退出；处于试验区的，应先进行环境影响评价，影响较大的退出，符合环评要求的，可在绿色勘查，生态开采的基础上予以保留；部分重叠或处于接壤地的矿业权，调整缩小勘查区块或开采范围逐步退出。③矿业权设置时间因素。在自然保护区成立后设置的矿业，实现有序退出；在自然保护区成立前设置的矿业权，综合考虑多方面因素，视情况而定；历史遗留矿业用地，应查明剩余储量，收回土地使用权。④证照期限因素。证照到期的矿业权，实行注销退出；证照期未满的矿业权，如果政府无延续义务时，可视情况决定是否退出。⑤勘查成果因素。未达国家规定的矿业权，实行注销探矿权后退出；已达国家规定的矿业权，可以协商退出。⑥矿山企业规模因素［8］。露天、小型及以下规模的矿业权应立即退出，中型及以上规模的矿业权实行有序退出。⑦自主意愿因素。自愿放弃或主动申请注销的矿业权可办理注销退出程序；不愿放弃或不愿注销，但必须退出的，经属地认定后，强制注销证照。除上述因素外，还应考虑诸如矿山建设状态指标（在建矿山、已投入生产矿山、仅取得采矿许可的待建矿山）和项目资金来源指标（社会出资、国家出资、混合出资）等，这些都会对矿业权是否退出、如何退出等产生直接影响。当然，上述因素应叠加进行综合考量，才能制定出科学合理的自然保护区矿业权退出范围判定机制。

3.2 退出的问题处置机制

为了更好地推进退出工作，在退出范围判定后，还需要一套清晰合理的问题处置机制，明确矿业权退出过程中出现问题的责任主体，以更好地落实职责分工，推动退出工作有序进行。

一是针对部分地区自然保护区和矿产资源重合度高，矿业权退出后造成地方GDP 减少、经济波动变大的问题，当地政府在划定自然保护区时应尽量避开矿产资源密集区，在保持矿业权退出决心的同时，寻找新的经济增长点。二是针对自然保护区矿业权退出责任主体不清，实践中缺乏具体退出方案的情况，应落实属地职责，各省因地制宜，明确不同层级、不同类型自然保护区的行政主管部门在矿业权退出中应承担的主体责任，借鉴煤炭等其他资源去产能的方式，探索退出程序和方式。三是针对矿业权退出盲目“一刀切”，致使资源浪费、沉没成本过高的情况，省级以下各级政府与自然资源管理部门应将探采两权分类考虑、酌情处理。四是针对矿业权退出注销制度（如企业自主申请注销意愿低、执行注销程序复杂）不能满足当前管理需求的情况，资源管理部门和发证机关应优化矿业权注销管理制度，鼓励矿业权人主动申请注销，对于拒绝注销的，由自然资源主管部门依据《行政许可法》先行撤回原行政许可登记，办理强制注销手续［9］。

3.3 退出的多元化补偿机制

自然保护区矿业权退出必然涉及到两大问题：一是如何制定退出补偿标准；二是如何确定退出补偿方式。

首先，选择恰当的价值评估方式。价值评估是制定自然保护区矿业权退出补偿标准的前置条件。进行价值评估有两种方式：①成本核算。即以勘查投入成本现值为主要考量因素，以核算结果作为矿业权退出的补偿标准。在矿业权退出补偿过程中，从类型来看，成本核算方法更适用于探矿权的核算；从阶段来看，它主要适用于还未转采或刚开采阶段。②价值测算。即以合理预测当前矿权价值、未来收益、政策前景、市场状况等为主要考量因素，以测算结果作为矿业权退出的补偿标准。在矿业权退出补偿过程中，从类型来看，价值测算方法更适用于采矿权的估算；从阶段来看，它主要适用于已转采或已形成开采规模的阶段。

其次，合理选用多元化的退出补偿方式。除上文已经介绍的现金补偿外，还有一些退出补偿方式值得关注：①延缓补偿。即对不得不退出的矿业权，一方面，政府应尽可能延至其矿业权自然终结期，以降低补偿支出压力；另一方面，企业可通过申请迟缓领取退出补偿金的方式而获得更久的采矿权收入或其他权益。在实际情况中，存在着许多部分处于自然保护区内的矿业权，或虽然在保护区内但是矿业权已快到期的情况，对于这类矿山企业，政府应在综合考量后，考虑变动自然保护区边界范围或给予矿山企业暂时延缓，使其矿业权自然退出。这种方式主要适用于中型规模及以上的矿山企业。②异地置换。指对位于自然保护区内的矿业权通过置换的方式给予矿业权人或矿山企业位于自然保护区之外的同等价值的矿业权或土地使用权，从而实现矿业权退出的一种方式。目前湖南、黑龙江提出了相关构想，但在实际运行中仍然存在着一些问题，尚未出现成熟的案例。该种方法主要通过测算采矿权的未来收益予以等价置换，且置换后仍然有可能造成被置换地的环境破坏。③企业转型。即让处于自然保护区内的矿山企业顺应趋势，调整企业长期经营方向、运营模式及其组织方式、资源配置方式等，以此实现整体性转变。对政府来说，帮助矿山企业转型升级可保留当地的经济发展动力，不但减少了环境污染、留住了企业的“心”，而且还使企业的人员安置和人员流动问题得到相应解决；对企业来说，转型后不仅能够在当地得到政策扶持，有了起步保障，还能减少一大笔员工安置费的支出。但该种方式依然存在着执行困难的问题，主要原因在于各地负责矿业权退出协商事宜的多是自然资源部门，而企业转型所涉及的部门包括市场管理、审批管理、财政管理、人社管理等多个部门，此时易出现“政出多门”的情况。④税费抵扣。即用还未到期但需退出的矿业权的价值额抵扣矿业权人手上正在开发的其他矿产的税费。该种方式有很明显的局限性，即它要求矿业权人还拥有在自然保护区之外的其他合法矿业权，且矿业权退出的当地政府还需与矿业权人所拥有的其他矿业权所在地的税收机构做好协调，实际操作难度过大。除了上述几种方式，国内有学者借鉴美国和澳大利亚等国经验，就如何实现自然保护区的矿业权退出提出了一些其他的构想。如，孟琪［10］提出的开发性补偿措施，柴阳、肖畅和周进生［11］提出的资产证券化措施，这些构想都具有一定的创新性和借鉴意义。

3.4 退出的生态修复机制

自然保护区内的生态系统大多具有脆弱性和不可逆性，一旦遭到严重污染破坏将很难自然恢复，进而会引发一系列生态失衡问题。因此，矿业权退出后自然保护区内受破坏的环境必须尽快得到治理与恢复。

一是明确生态修复的资金来源。自然保护区矿业权退出后的生态修复资金来源可以有以下3 种渠道：①矿山地质环境治理恢复基金。2017 年，《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》提出以建立基金的方式筹集资金。采矿权人建立基金账户，将治理备用金、土地复垦费转存在新建的基金账户内，并由自然资源管理机构统一管理。若采矿权到期后12 个月内未完成治理的，交由自然资源管理机构将账户内的基金存款调用作矿山地质环境治理恢复与土地复垦经费支出。②自然保护区的生态保护专项财政拨款。该笔款项全部来自政府拨款，一般由中央和地方分别拨付：中央财政对国家级自然保护区进行直接拨付，对于其他等级的保护区实行间接拨付；地方财政则负责拨付管辖范围内所有划定为自然保护区的款项支出。③其他来源。具体包括收缴的企业违法、违规经营所得和罚金、企业造成严重生态破坏的罚金、民间募集的个人捐款或其他企业或非营利组织的捐赠等。

二是确定生态修复的具体要求。①限制矿业权发证数量，切合绿色矿山建设要求。进行生态修复或生态养育的前提条件就是有条件地关停矿山企业，有目的地限制矿业权发证数量。换句话说，就是“实行新设采矿权最低开采规模和最小储量规模准入‘双控制度’”［12］，对于新建矿山、即将退出或正在退出的矿山和历史遗留的废弃矿山等不同类型的矿业进行分类处理。②明晰保护区分类标准，针对性开展生态修复。根据IUCN（世界自然保护联盟）关于自然保护地的分类标准，自然保护区有多种类别，如国家公园、地质遗迹公园、林草地、湿地等，不同层次、不同等级的自然保护地在生态修复和生态呵护方面都有着不同的保护目标与要求。因此，必须首先根据分类标准，明确自然保护区的类别，进行分类管控，避免“一刀切”。③照顾企业感受，避免极端开发。部分矿山企业面对即将退出的事实，为获取更多暴利、减少自身利益损失，可能通过昼夜开采、无底线开挖等极端方式掠夺资源，或借助诉讼方式拖延退出时间。针对此类企业，若位于自然保护区的核心区或缓冲区范围，可在与其签订环保协约的基础上，适当给予更多的补偿资金，敦促其在做好环境保护与治理的情况下尽快退出；若位于自然保护区的外围区及边界范围，可为其设置一个合理的缓冲退出时间，但要加强对其开采监督，一旦发现违法或不良情形，必须严重查处。

4 结语

随着我国生态文明建设的持续发展，如何更好地实现自然保护区内矿业权退出成为近年来的研究热点。实践中，由于各省的省情差异和土地、矿产等资源禀赋的不同，矿业权的清理退出工作普遍面临困难。本文在调研基础上整理和分析了矿业权退出过程中的典型困境，并依此构建了适合自然保护区矿业权退出的一整套机制，以期为加快矿业权退出工作、合理解决退出过程争端提供参考和借鉴。