融媒体国家应急广播平台构建

李煜

【摘要】本文在国家应急管理和公共行政框架内讨论应急广播，从广播机制发展的角度看应急广播在实际操作中的困境，强调应急广播的特殊公共性与专业性，为我国构建融媒体应急广播多元主体协同体系提出建议。

【关键词】应急广播  公共服务  融媒体

【中图分类号】G221   【文献标识码】A

一、国家应急管理和公共行政框架中的应急广播

我国应急管理制度化的建设和完善肇始于2003年“非典”疫情之后，2006年7月国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设。2007年11月起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第四条也明确规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”这种以法治为基础的平战结合保障型体制具有常态化、规范化和制度化等特征，有利于克服传统运动式和政治动员式应急管理机制所导致的初期反应慢、成本高、效率低等问题。①

应急广播作为应急管理机制落实的重要手段，几乎可以贯穿应急管理机制的各个部分：预防与应急准备、监测与预警、信息报告与通报、指挥协调、信息发布与舆论引导、社会动员、善后恢复与重建、调查评估和学习、应急保障。尤其是2008年遭遇的南方严重雨雪冰冻灾害及四川汶川特大地震，广播以高存活性、强便利性和对象性以及覆盖范围全面等优于其他媒体手段的突出特点，②使得应急广播的系统建设进入了国家和社会的公共视野。2011年3月，“十二五”规划纲要将国家应急广播体系建设列入文化事业重点工程。同年10月，党的十七届六中全会提出“建设统一联动、安全可靠的国家应急广播体系”。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将突发事件应急广播服务和基本广播电视服务并列为政府为全民提供的文化体育公共服务项目。同年，中央机构编制委员会批复增加中央人民广播电台（简称中央台）“国家应急广播体系建设运行维护、突发事件新闻信息快速播发”等新职能，设立国家应急广播中心专责此事。③2013年4月四川芦山地震期间，应急广播作为重要应急手段，首次在实战中进行了一次大练兵。2013 年12 月3 日，国家应急广播中心揭牌，国家应急广播社区网站（cneb.cnr.cn）同时上线，这标志着我国国家应急广播体系进入全面建设阶段。④

事实上，这只是国家制定的应急广播公共政策落实的起点，毕竟灾害发生都起止于基层地方，应急广播要落实到一定的地方场域，才能有效实行。但是不难发现，作为公共政策的应急广播建设同时具有中央统一性和地方多样性的执行格局：作为中央统一性的象征，国家广电总局应党中央、国务院的要求推动国家应急广播体系（由中央台主导）的顶层设计，并形成与广电体制同构的四级联动应急体系。

二、从广播机制发展的角度看应急广播在实际操作中的困境

应急广播“四级办”的机制建设与我国广播（电视）体制是同构的。但事实上，我国四级覆盖的广播（电视）体制，是无线电发展早期根据我国经济发展水平要解决广播覆盖问题所采取的一种策略，即先由建国初期十年间中央台的建设到1958年的中央、省两级办，再到1983年的中央、省、省辖市、县的四级办。⑤正是在这个发展过程中，作为一种对覆盖的补偿性技术方式，中央政府在第一个五年计划中提出了建设广播收音网的要求，通过有线广播和收音站的方式进行广播覆盖的延展。1955年3月，国务院又发出了《关于在农业、畜牧、渔业生产合作社重点建立收音站的指示》，明确地提出了收音站的主要功能：“为加强对农业的社会主义改造的宣传，普及时事政治和农业生产技术的知识，预防恶劣天气和潮汛对农、牧、副业的损害，以及部分解决农民对文化娱乐的要求。”同年9月，中央广播事业局发出《关于今明两年在全国有条件的省、区逐步建设农村有线广播的指示》，认为农村有线广播的优势在于：第一，省钱，便于管理和易于在農村推广;第二，除转播中央台和省台的重要节目外，可供当地领导机关直接向广大农民进行宣传鼓励;第三，可以有效地控制收听，而且在国防方面具有不可忽视的价值。也就是说，从建国初期第一个五年计划开始，我国的广播属性在新闻宣传、科技教育、文化娱乐之外，就有了“预防恶劣天气和潮汛对农、牧、副业的损害”与“国防”的应急功能。更为重要的是，这种应急功能的实施一定是以地方基层农业、畜牧和渔业生产合作社作为重点而建立的收音站。

在1983年第十一次全国广播工作会议之后，广播的地方化和产业化日益推进，这一方面强化了地方开办广播（电视）的积极性，另一方面也使得广播应急效能呈现出“马太效应”，即经济发展基础较好的地区，其广播电视产业化程度通常也比较高，而灾害危机严重的地区往往是地理条件复杂、经济发展水平相对落后的地区，从而导致广播的应急效能发挥有限。在实际操作中，中央、省、市、县广播电台的资源一般是逐级递减，而在应急功能的实施上却是由最基层的县级广播电台承担着责无旁贷的在地责任。这也就不难理解，在四川芦山抗震救灾应急电台搭建和运行的过程中，出现了“两头热，中间凉”的情况，即四级联办中只有中央台和担负在地责任的县级台热情较高，而省台和市台则犹豫甚至打退堂鼓。⑥

三、应急广播的特殊公共性与专业性及其实现

上世纪80年代，广播走上了产业化发展之路，使得中国广播功能在新闻宣传、科技教育、文化娱乐之外，增加了经济属性。这就意味着广播在媒介市场中不仅要与同类型的广播媒介竞争，还要与电视以及后入场的互联网新媒体进行竞争。由此，在竞争压力下，广播在完成基本宣传任务后，很难不迁就市场化的需要而创办更多具有消费指征的节目。这就使得应急广播的特殊公共服务特质与广播媒体产业化发展出现了矛盾，而在没有人、财、物隶属和管理关系的情况下，四级广播之间很难进行统一领导和协调。

应急广播本身独特的公共服务特质和专业性不同于一般广播媒体的新闻宣传报道，在传播内容上，其传播的是与灾情息息相关的实用信息和救助指南，其传播流程也不同于广播宣传流程，不能独立于危机情境，要内置于应急管理的事前、事中、事后的各个阶段，并听命于各阶段的总体指挥和调度。“随时补缺”成为应急广播的最大公共性和服务性，可以考虑将这种特性部分释放回传给社会，让社会力量参与到应急广播的体系建设中。2020年新冠肺炎疫情期间，应急广播以“方舱广播”的方式深入疫区，诸多的心理专家、精神科医生以及相关专业的大学生以志愿服务的身份，轮流值班播出各类心理安抚、宣泄、疏导的节目，为实现社会救助最大化和维护社会稳定提供了专业方向。

四、融媒应急广播的多元主体协同体系建构

国家应急广播中心在诞生之初即有新媒体架构的设计，至今已建立包括网站、微博、微信公众号、客户端、手机网等多个网络平台。2020年新冠肺炎疫情期间，国家应急广播中心开启了融媒体传播的“破圈”之旅，或者说从模拟时代的中波分级传播转入数字时代的垂直传播。2020 年1月23日，国家应急广播中心在利用现有平台做好防疫宣传的同时还开通了抖音号，当日发布了第一条自制视频《用过的口罩如何正确丢弃》，借此拉开国家应急广播抗击新冠肺炎疫情宣传报道的序幕。⑦这样的融媒尝试，给应急广播提供了一种全新的路径，应对重大公共卫生事件，在新技术条件下广播未必是唯一最佳途径，打造多媒体矩阵平台，既可以分级传播又可以垂直传播，既可以音视频分发又可以图文传输。

在我国，上级政府对下级政府有行政指导功能，地方政府对社会资源也有综合协调能力。2020年暴发的新冠肺炎疫情再一次证明了这种体制的有效性。国家应急广播中心可以利用媒体是社会纽带的优势，让自己从应急广播中的前台主演、场上运动员切换到组织者、训练员的角色，帮助、组织、培训、协调民间志愿团体以及资本和技术组织、机构进入应急广播体系，打造以多元主体的融媒体应急平台。

注释

①钟开斌：《“一案三制”：中国应急管理体系建设的基本框架》，《南京社会科学》，2009年第11期。

②周玲、宿洁、杨华东：《汶川地震灾情与应急廣播报道的契合度研究：以中央台<汶川紧急救援>应急物资报道为例》，《管理评论》，2016年第8期。

③李晓北、王磊：《应急广播：彰显人民广播初心使命》，《中国广播电视学刊》，2021年第1期。

④⑥周玲、宿洁、王恒：《我国国家应急广播体系建设的现状、问题与展望》，《武汉理工大学学报（信息与管理工程版）》，2016年第6期。

⑤何大中：《中国广播电视技术政策的演变》（1984年8月），载于《当代中国的广播电视》编辑部选编：《中国的广播电视技术》，北京广播学院出版社，1988年版，第1页。

⑦朱锦：《论新媒体语境下国家应急广播的公共服务——应急广播抗击疫情中的“抖音”实践》，《中国广播》，2020年第7期。

参考文献

1.中央人民广播电台国家应急广播中心编：《应急广播探索实践》，中国广播影视出版社，2017年11月版。

（作者单位：中国传媒大学新闻学院）