国家介入家庭教育的宪法界限

邓静秋

一、问题的提出

2021年1月27日,《家庭教育法(草案)》(以下简称“一审稿”)向社会公布。2021年8月17日,该草案二次审议稿(以下简称“二审稿”)提交全国人大常委会审议,更名为《家庭教育促进法》,删除了有关罚款、拘留等处罚措施,淡化了一审稿的行政管理和强制性色彩,主要通过价值引导和行为促进的方式来增强各主体的参与积极性,突出了国家对家庭教育的支持和服务,进而贯彻国家意志。①江国华、童丽:《促进型地方立法实证研究》,《社会科学研究》2021年第3期。二审稿仍然存在国家对家庭教育活动的介入和干预,主要体现在:其一,引入了多个公权力主体。二审稿总则部分将妇女儿童工作机构、教育行政部门、文明建设主管机构、公安、人民法院、人民检察院等纷纷引入,还要求司法行政、人力资源和社会保障、文化和旅游、市场监督管理等部门在各自职责范围内做好家庭教育工作。其二,列举了家庭教育的内容和方式方法。二审稿第十六条和第十七条列举了父母或其他监护人开展家庭教育的主要内容以及方式方法,目的在于使未成年人在平等、温馨、和谐的家庭环境中获得德智体美劳全方位的发展。其三,规定了强制亲职教育制度。根据二审稿第四十四条和第四十五条的规定,在以下两类情形下,父母需要接受家庭教育指导:一是父母或其他监护人因自身行为(拒绝或怠于履行家庭教育义务)而引起;二是因未成年人违法犯罪而引发。一般情况下,亲职教育是一种公共服务,父母可以自主选择是否接受。而强制亲职教育是父母怠于履行家庭教育义务而产生的法律责任,由相应机关强制执行。上述规定将家庭教育事业纳入受公权力指引和影响的过程中,但并没有对各部门有关家庭教育的具体事项、职责权限、履职方式和执行程序进行明确限定,因而不排除在实施中会出现公权力过度介入家庭并淡化父母和未成年子女主体地位的可能性,引发固有的家庭秩序遭到法律政策冲击和改变的风险。

立法活动需要受到宪法中各项原则与权利保护规定的约束,①张翔:《宪法与部门法的三重关系》,《中国法律评论》2019年第1期。而不是宪法规范与法律规范各说各话的关系。本文将运用基本权利限制的“三阶层”审查框架,依循所涉基本权利的内涵、基本权利的限制以及“限制的限制”三个步骤进行分析。通过阐释宪法第四十六条受教育权条款和第四十九条家庭条款的规范内涵,对二审稿中国家对家庭教育的介入行为进行思考。囿于本文的主题设定,这里并非是要将讨论局限在父母与子女之间进行身份权的分析,而是从宪法角度观察家庭教育立法,厘清国家与父母开展家庭教育活动之间的关系,将立法干预置于国家与公民这一基础性的宪法关系中进行审视。为实现该目标,需要明确相关介入行为所涉及的公民权利范围,以及是否恪守其宪法界限。

二、家庭教育所涉基本权利的保护范围

(一)未成年子女的受教育权

传统宪法理论多将受教育权放置于社会权的体系中进行讨论,侧重分析国家在公民受教育权实现过程中扮演的积极角色,强调国家需要承担的制度性保障和给付义务。但在基本权利的功能体系之下,基本权利一方面是公民的主观权利,对抗公权力对个人自由和权利的侵扰和干预;另一方面,基本权利也形成了一套客观的价值秩序,该秩序是以人的尊严在社会共同体中自由发展为中心的价值体系。从这个角度讲,基本权利作为宪法的基本决定,有效适用于各法律领域。②张翔主编:《德国宪法案例选释·基本权利总论》,法律出版社2012年版,第36页。

受教育权也具有防御权功能,不能忽视其对国家的消极义务要求,③申素平:《重申受教育人权:意义、内涵与国家义务》,《清华大学教育研究》2020年第6期。它排除国家对于公民自主决定教育事项和内容的不当干预,为国家权力的作用范围划定空间和界限。具体而言,在防御权功能的关照之下,受教育权应该包含未成年子女的自我实现权、父母的教育选择权和教师的教学自由权。④许育典:《教育法学》,五南图书出版股份有限公司2007年版,第45页。一方面,接受教育的过程是人自由发展的必然步骤和环节,是成长为合格公民并理性行使权利的前提,也是获得相应技能以更好生活的前提。教育应当以人为本,尊重公民通过自我发现来选择符合其个体天赋、兴趣和能力的教育内容和方式。国家不可能干涉受教育者的全部教育活动,仍然应留给其选择的自由。⑤叶强:《论国家对家庭教育的介入》,北京大学出版社2018年版,第30页。另一方面,教育是提高民众素质的重要路径,是推动人类社会进步的持久动力和可靠保障。⑥蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第215页。公共性是教育的一项基本属性,是现代教育治理体系的逻辑起点。教育的公共性构成了国家以法治手段介入家庭教育的正当性理由,同时规定国家通过财政支持提供家庭教育指导服务的义务。因此,国家介入公民受教育权的行使有其正当性基础,但基于受教育权的防御权属性,该介入行为需要具有形式和实质上的合理性,从而满足合宪性的要求。

(二)家庭教育的自主性:“家庭受国家保护”的规范内涵

我国宪法第四十九条规定了“家庭受国家保护”。家庭生活空间滋养着个人独立和自由创造的精神,并且拓展了个人生活的空间。

一方面,家庭事务一直被视为个人隐私,被划定在距离国家权力相对较远的范围内,在此空间中公民可以对生活事务的管理作出自由安排,不受国家侵犯和恣意干涉。家庭自治以个人自治为基础,是保护个人隐私权的自然延伸。①夏吟兰:《论婚姻家庭法在民法典体系中的相对独立性》,《法学论坛》2014年第4期。应该肯定“家庭受国家保护”所内含的公民自主决定家庭事务的面向,保护每个家庭实体正常发挥其固有功能,突出其自我管理、自我决定的一面,以尊重每个家庭联络情感、延续亲情、传承家风的独特方式。

另一方面,国家对家庭负有积极的保护义务。其一,立法机关需要积极建立和维护家庭制度,这是家庭受国家保护实现的前提性因素。这一制度涉及多重社会关系,贯穿家庭建立、家庭维系甚至家庭解散后的整个过程,并兼顾多种宪法价值的实现。例如,宪法对男女平等的规定,在很多国家和地区推动了现代家庭制度的确立。这体现了宪法通过规定立法机关建构和完善制度的任务来保障个人权利的充分实现。②任喜荣:《“支撑”“互释”与“回应”——民法典编纂中的宪法观与问题意识》,《法学评论》2016年第5期。其二,国家应提供生存照护和物质帮助。人类的生存资源日益紧张,家庭生活的幸福感与物质生活水平密切相关,维持生存所必需的生活保障是维持家庭稳定的必要基础。否则,繁重的生养和教育负担“必将成为现代家庭难以承受之重”③倪洪涛:《重申学前教育立法的若干基础问题》,《湖南师范大学教育科学学报》2020年第6期。,无形的家庭抚养和教育义务将会使适龄夫妇面对生育望而却步。在尚未夯实经济基础的家庭中,要求父母关注未成年子女更高层次的教育需求,也将难以实现。其三,国家需要保护家庭成员免受来自第三方的侵害。④张翔:《基本权利的规范建构》,高等教育出版社2008年版,第119页。家庭往往被视为一个相对独立的领域,相关事务应该由家庭成员自行处理。宪法认可家庭对于个人独立发展的重要价值,当第三人破坏该价值的时候,国家应该采取预防或者追惩的方式,向公民提供保护,抵御因为第三人侵犯而带来的风险。⑤谢立斌:《自由权的保护义务》,《比较法研究》2011年第1期。

具体到家庭的教育事务上,同样因其活动和场域的私人性、现实情况的复杂性以及未成年人的个体差异性,具有排除国家干预的必要,而这也是家庭教育区别于学校教育和社会教育最重要之处。家庭教育是基于父母和子女之间天然的血缘关系或者共同生活事实的教育形式,因其现实生活的多样性而具有强烈个性化和主动性的特征。换言之,每个家庭都有独特的教育方式。在符合国家对未成年人教育基本要求和未成年人身心发展规律的前提下,国家应该尊重未成年人对于家庭教育的选择权,尊重父母根据自己意愿和实际情况对家庭教育内容、种类和形式的优先选择权。⑥杨乐:《家庭教育立法中国家义务的法律规制及实现路径——基于未成年人受教育权保障视角》,《人文杂志》2021年第2期。

《世界人权宣言》第二十六条规定了父母对其子女的教育种类享有优先选择权。此处的优先选择是相对于国家而言的。父母对于子女的教育优先选择权是基于其父母的天然身份而产生的。⑦何生根:《“教育自由”的法理学分析——以相关国家宪法教育条款为考察视域》,《教育学报》2021年第1期。国家处于辅助性和替代性的地位,只有在“自然父亲缺位的时候顶替其角色”。⑧徐国栋:《普通法中的国家亲权制度及其罗马法根源》,《甘肃社会科学》2011年第1期。《经济、社会和文化权利国际公约》第十三条的规定肯定了教育之于人的个性和尊严发展的重要功能,以及受教育权对于全面实现个体价值的深远意义。⑨《经济、社会和文化权利国际公约》第13条规定:人人有受教育的权利。它们同意,教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展,加强对人权和基本自由的尊重,并应使所有的人能有效地参加自由社会。《公民权利与政治权利国际公约》第十八条从保护宗教信仰自由的层面保护了父母对其孩子的教育内容的自主选择权,10《公民权利与政治权利国际公约》第18条规定:尊重父母和(如适用时)法定监护人保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道德教育的自由。承认和保障父母的教育选择自由。

基于受教育权的消极面向、“家庭受国家保护”的规范诠释和家庭的伦理属性与自治特点,可以推导出父母作为家庭成员,对子女的家庭教育具有自主选择权和决定权。在因现实中家庭教育缺失而给父母不断“加码”之时,不应忽视家庭自治的固有面向。因此,重拾“家庭受国家保护”的防御权功能,关注其消极面向,对于审视和反思草案的规定具有重要意义。

三、国家介入行为对基本权利的限制

接下来需要判断二审稿中的相关规定是否对上述基本权利构成了限制。根据代表性的德国传统宪法理论,如果国家行为对公民基本权利产生了“命令性影响”,那就是基本权利被限制或侵害,相应特征分析主要可以从以下几个角度进行:目的性,即该限制行为是否有意为之;直接性,限制效果可因国家措施而直接实现;规制性,作为具有法律行为的国家措施;强制性,必要时以国家强制力为保障而贯彻实施。①李建良:《基本权利理论体系之构成及其思考层次》,《人文及社会科学集刊》1997年第1期。上述判断标准有所放松,限制的概念和界定不断扩张。因为伴随着现代国家职能的扩张,很多对基本权利的限制可能并非是国家有目的性的直接侵害,但是确实在客观上构成了妨碍的后果。为了避免现实中的很多干预行为被预先排除在合宪性审查的范围之外,现代基本权利限制理论不再刻板而生硬地强调上述几个方面的要素,而是将关注点置于现实后果上。换言之,如果基本权利实际上被妨碍,则被界定为对基本权利构成限制,从而对其进行合宪性审查,判断违宪阻却事由存在与否。②张翔:《基本权利限制问题的思考框架》,《法学家》2008年第1期。

二审稿对父母开展家庭教育的内容和方式进行了规定,限缩了父母实施家庭教育的自主选择权,也会对未成年人的天赋实现和自我发展空间造成压抑的实际后果。尽管所列内容被视为“指引”,③二审稿第16条规定:“未成年人的父母或者其他监护人应当针对不同年龄段未成年人的身心发展特点,以下列内容为指引,开展家庭教育……”但这预设了立法者在家庭教育事业中居高临下的地位,以及父母实施家庭教育的能力欠缺。此外,二审稿规定强制亲职教育制度无疑提高了父母不履行义务的成本,一定程度上能提升其实效性,避免使这部家庭教育法完全沦为一部宣示性的、“没有牙齿”的软法。但是将家庭教育活动的妥当与否交由除家庭成员之外的第三方主体来判断,且并未明确具体标准,在后续实践中容易造成对家庭内部事务的过度干预。

上述规定是国家为达成特定目标,采取立法的方式对父母实施家庭教育,规定内容、形式和程序上的特殊要求。这些制度设计与立法目的之间有着直接的因果关系,并由国家以法律强制力保障其推广实施,在客观上导致了对家庭成员自主开展家庭教育的妨碍,构成了对基本权利的限制。

四、限制的合宪性论证

如前文所述,未成年子女自主参与家庭教育落入受教育权的保护范围,父母对于家庭教育内容以及方式的自主选择权落入“家庭受国家保护”的规范内涵之中,而二审稿的规定对上述权利构成了限制。以下将从形式意义和实质意义两个角度来对上述限制的合宪性进行论证和判断,这也是基本权利限制问题分析中的关键环节。具体从两个角度分别展开:运用法律保留原则进行形式意义上的审查,运用比例原则进行实质意义上的审查。

(一)形式审查

法律保留原则是指对于公民基本权利的限制,需有法律的明确规定方可为之。换言之,只有经过立法者的同意和审慎的政治程序,并且形之于法律之后,才可以限制基本权利,以强化限制的民主正当性基础,这也是法治原则的必然要求。这里的“法律”是指“形式法律”,即全国人大及其常委会制定的法律。家庭教育立法符合法律保留原则,满足形式合宪性的要求。

(二)目的正当性

这一环节需要考查基本权利限制所要达到的目的。因为特定基本权利的行使会对其他基本权利,或者宪法所要保障的其他公益带来影响,因而要在该权利所能带来的私人利益和可能侵及的公益之间进行调和。而“目的正当性”审查正是判断该限制手段所要达到的目的是否为宪法所要保护的公益。对于公权力行为,既要进行手段上的审查,也需要进行合目的性审查。①刘权:《目的正当性与比例原则的重构》,《中国法学》2014年第4期。

结合二审稿第一条的规定来看,国家介入家庭教育主要有以下几个目的:

1.对未成年人利益的保护

宪法第四十九条规定了对儿童的特别保护,还强调了父母对于未成年子女的抚养教育义务。该条文在草拟过程中,当时的报纸报道了社会上很多家庭内部存在矛盾的事例。比如,夫妻离婚之后,都不履行抚养义务,未成年子女因此而陷入生活困境。针对这些家庭悲剧,宪法修改委员会在第四十九条中增加了第三款和第四款后半句的内容,重申儿童受到国家保护的原则。此类条款具有浓厚的道德气息,对于发展团结和睦、尊老爱幼的家庭关系具有重要作用。②许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第807页。从上述规定来看,国家给予未成年人必要的保护,并将此任务课予各个家庭。《儿童权利公约》③《儿童权利公约》将“儿童”界定为18周岁以下的公民。指出,儿童应该在幸福和充满理解的家庭氛围中得到成长和发展。④《儿童权利公约》第3条第2款规定:“缔约国应该承担确保儿童享有幸福所必需的保护和照顾,考虑其父母、法定监护人、或者任何对其负有法律责任的个人的权利和义务,并为此采取一切适当的立法和行政措施。”对未成年子女而言,生活在亲子关系和谐、父母状态稳定的家庭中,当然是其健康成长的重要条件。国家应该对家庭提供协助,再以家庭为媒介,提供对儿童的照顾、保护以及培养,使其在和平、宽容、平等以及和谐的环境中得到抚育和成长。

2.增进家庭幸福

宪法第四十九条从根本法的角度明确了家庭的基础性地位,以及父母与子女之间相互抚养和赡养的义务,体现了家庭这一基础性单位的自足性及其内部成员之间的互助性,以及家庭对国家人口教育任务的分担,呈现出宪法视野中的理想家庭图景。家庭观念深刻根植于民众脑海中,赡养父母、抚育子女、保持与其他家庭成员的交流和沟通是大多数中国人日常的生活形态。从这个角度来讲,家庭在现代社会中的凝聚和保障作用难以被取代。它包含了传统的孝道、家庭成员一体、家庭自治和生存保障等基本逻辑,共同涵盖每个人生命存在的完整尺度。家庭对于每一个中国人来说,蕴含着生命的原始意义,是中国人的精神寄托和心灵归属。⑤李拥军、雷蕾:《论我国婚姻家庭关系的伦理价值与立法表达》,《政法论丛》2019年第2期。家庭是个体人生观和价值观形成的重要场域,是一个人迈向公共生活前与社会相联系的纽带,是一个人在社会中生存所依赖的精神资源。每一个人需要在家庭中找到与这个世界的意义关联,在与家人的交流和分享中进一步认知自身存在的意义。这才是中国人绵延长久的生存哲学和生活智慧。

3.促进社会稳定

教育是关系社会结构和公共制度的宏观叙事,而家庭这样的私领域对于教育目标的实现也具有极为重要的功能。家庭是社会的细胞,家庭教育自然被纳入了公共框架中进行讨论。一方面,家庭教育对学校教育具有支持和促进作用。当家庭重拾教育的职能,教育也不应该在家庭、学校和社会之间被人为地切割开来,而应该渗透在家庭、学校甚至社会的各项活动之中。不同主体在教育功能的分担中,绝不是非此即彼的关系,而是在多方主体之间寻求实践的动态平衡,并在法律的规范框架中形成良性互动,实现协同配合和共同育人的目标。另一方面,家庭教育对社会的现实利益具有重要影响。家庭教育是整个教育大厦的基石,“家庭教育一旦失败意味着一个人可能无法完成从动物人向精神人和社会人的转变”。⑥缪建东主编:《家庭教育学》,高等教育出版社2015年版,第8页。家庭教育不仅限于个体发展的实现,还着眼于社会要求的满足。⑦罗爽:《我国家庭教育立法的基本框架及其配套制度设计》,《首都师范大学学报(社会科学版)》2018年第1期。

(三)实质性审查

实质意义层面的审查,是按照比例原则检视二审稿的规定是否对基本权利构成过度限制,要求限制手段与由此要实现的目的之间必须有合理的关系。换言之,国家发展教育事业的宪法委托,以及保护未成年人构成介入家庭教育的正当目的需要以比例原则来对相关措施及其限度进行合宪性检视。比例原则要求限制的手段和限制的目的要相适应。具体而言,包括:第一,适当性原则,对家庭教育的干预措施与上述目的的实现之间必须存在合理关联性;第二,必要性原则,在能达到目的的众多干预措施中选择对家庭隐私和个人事务影响最小的方法;第三,狭义的比例原则,要求干预手段所欲追求的公共目的与所损害的家庭私益之间不能存在明显失衡。

1.适当性审查

适当性审查旨在判断干预手段是否能实现保护未成年人、维护家庭幸福、促进社会和谐的目的。适当性标准相对宽泛,只要手段和目的之间存在一定的因果关系即可,因而通常是较容易通过的审查环节。

现实中确实存在家庭教育弱化甚至严重缺失的状况。随着义务教育的普及,大多数家长将培养孩子的责任推给学校,家庭的教育职能部分转嫁给公共教育,而学校也以其专业权威的公共形象扛下了这一重担。家长变为学校教育计划的辅助实施者和被动合作者。要真正发挥家庭在未成年人教育中的作用,需要重视和激发家长的教育自主意识,重塑父母教育义务的履行路径。唯有如此,才能充分发挥家庭的教育功能。二审稿的规定明确了父母义务的具体内容,以及怠于履行义务需承担的责任,使家庭教育在一定程度上具象化和可视化。相关干预手段无疑能实现上述目的,符合适当性原则的要求。适当性原则仅仅是分析“手段—目的”的关联性,是相对宽泛的要求,虽然满足了适当性原则,但这并不意味着干预手段是最佳途径,还需要进行以下两个层面的分析。

2.必要性审查

必要性审查是指在存在多种可以实现目的的方法时,应当选择对上述基本权利损害最小的方法。在这一层次,需要分析是否存在能够达到预期目的且对基本权利损害最小的其他制度设计。换言之,这个阶段的分析要求其他措施与既有的规定具有相同有效性,同时对个人权利损害最小。

二审稿对家庭教育都采用了狭义的概念,即父母对未成年子女的教育,且更多是父母对未成年子女的单向度教育输出。若要这样一部内涵相对单薄的立法对家庭整体发展带来实质性的推动,并承载社会稳定的宏大目的,就需要对父母课予更多负担。从宪法第四十九条的表述来看,家庭实体由多个主体构成,对各个主体的关注和教育也需要协同实施。家庭教育质量的高低与每一个体是否受到关注并获得与其年龄阶段和生存状态相符的教育都有直接关系。根据教育学者的研究,家庭教育现代化的重要标志是从单纯面向未成年人的教育转变为面向所有家庭成员的教育,包括儿童教育、成年教育和老年教育。①张东燕、高书国:《现代家庭教育的功能演进与价值提升——兼论家庭教育现代化》,《中国教育学刊》2020年第1期。这是从单向到多向、从灌输式到互动式、从成长阶段到持续终身的转变过程。家庭教育从曾经相对封闭和私密的体系转变为半开放的体系,家庭内部的互惠功能也应该在这一转变中得到重视和发挥,使所有成员参与其中,共享知识、信息和情感,传承优良家风,实现共同成长。和谐家庭的塑造需要每个成员扮演好自己的角色。二审稿现有的手段和措施能在一定程度上发挥家庭教育之于家庭幸福和社会稳定的功能,但却将需全体家庭成员共同努力的任务人为转嫁至父母身上,以父母被不断“加压”和自主权被压缩为代价。仅仅片面强调“父母—子女”之间单向且被动的教与学之间的关系,在教与学的内容、方式和外界监督等方面设定诸多标准,而忽视其他家庭成员的教育,人为缩小家庭规模,不是对传统家庭理念和现实生活实际的理性反映。

相较于一审稿,二审稿对父母拒绝或者怠于履行家庭教育义务时的干预力度减小,删除了罚款、行政拘留等惩罚性措施,仅保留了批评教育、劝诫制止、训诫、督促/责令接受家庭教育指导等手段。如前文所述,家庭教育是公民私领域的主要范畴,家庭成员要根据自身的经验、知识、性格和家庭传统来对个人成长和发展进行判断,而非完全复制社会传统、惯用习俗和他人经验。若将家庭教育的判断权交由家庭成员之外的主体,并通过强制性手段促使家庭教育的推进,这样必然会导致家庭所具有的温情和关爱逐渐消失,各项家庭教育的手段流于表象,立法仅徒有形式而意义尽失。

家庭成员之间的关切和情感是强制性手段无法完全涵盖和调整的。解决家庭中的诸多问题最合适的方式是沟通、交流、和解,应该考虑倡议、指导、调解等柔性的方式和手段,遵循个别的要求,采取具有选择性的灵活解决方案,以促使当事人自愿改变不利于家庭关系和谐的决定,①肖新喜:《论民法典婚姻家庭编的社会化》,《中国法学》2019年第3期。自动改善家庭教育活动。这些手段更进一步稀释现有规定的强制性特征,缓和其对于基本权利的限制。因此,还存在其他能达到预设目的且对父母自主选择权侵害较小的手段,因而二审稿的规定不符合必要性的要求。

3.狭义比例原则

狭义比例原则要求手段的选择虽为目的实现所必要,但不能对公民基本权利行使造成过重负担。二审稿规定能实现的直接利益是促使父母更重视家庭教育,但是也存在对现有家庭秩序带来巨大冲击的可能性。

二审稿规定了父母开展家庭教育活动的内容和方式方法,塑造了“完美”的父母形象,现实中的绝大多数父母也确实都在向上述目标努力。一般而言,父母是教养未成年子女的第一责任人。之所以会通过法律来规定父母对待未成年子女的方式,并使父母和子女之间的行为接受审查,是因为未成年子女在父母子女关系中处于弱势地位,并存在受到伤害和虐待的可能性。但是家庭秩序承载的血缘亲情和伦理属性,决定了我们无法以“有罪推定”的思维作为家庭教育立法的出发点。②蔡琳:《家庭秩序:国家法的构造与限度》,《浙江学刊》2020年第5期。相反,应该在思考父母与未成年子女关系之间采用“乐观主义”的原则,推定亲子关系是融洽而温情且充满责任感的。用法律标准为父母开展家庭教育活动和处理亲子关系设定框架,并以此为标准审查其行为的合法性,是为了发现侵害未成年子女的行为和个案,并作出否定性评价,进而保护暂处于弱势的儿童,而不是推广整齐划一的抚养模式,③约翰·伊克拉:《家庭法与私生活》,石雷译,法律出版社2015年版,第97-99页。塑造模板化的父母形象和家庭关系。通过立法来实现家庭和谐的愿望,本身就超出法律所能达到的目标,反而对人们的道德生活构成一种否定。④蔡琳:《家庭秩序:国家法的构造与限度》,《浙江学刊》2020年第5期。家庭法制的构建应立足于民情,人为设计的外部规则只能服从自身自发的家庭内部规则,⑤参见邓正来:《社会秩序规则二元观——哈耶克法律理论的研究》,《北大法律评论》1999年第2辑。并通过家庭“来培育亲情、人性、宽容、互助,进而培养出公民对社会的责任感、对国家和民族的情感、对人类共同体的家园感,培植法治之善的根基”⑥李拥军:《“家”视野下的法治模式的中国面相》,《环球法律评论》2019年第6期。。

五、结语

遵循上述对宪法文本的规范分析,以及“基本权利限制”的审查框架,二审稿干预措施背后的逻辑链条并非绝对完整和严密。笔者仅从以下三个维度提出完善草案的建议。

(一)尊重家庭自主性,发挥促进型立法功能

关涉公民道德、文化素质和家庭伦理的事项是促进型立法的主要调整领域,强调社会自治和公民主体性,更多依靠政策辅助来实现整体性的执行效果。家庭教育立法的目的不在于设置一套外部规则体系强加给万千家庭,而是在尊重家庭自主性的前提下,通过建立制度来实现外部资源的优化配置,为家庭教育提供支持和帮助。⑦罗爽:《我国家庭教育立法的基本框架及其配套制度设计》,《首都师范大学学报(社会科学版)》2018年第1期。这应该是贯穿家庭教育立法以及后续法律实施过程的一条主线和原则。每个家庭怎样生活、父母如何给予子女关爱、家庭事务在朝夕之间的运行,更多依靠亲情、伦理和道德来约束,本身并不适宜由法律来调整。⑧胡敏洁:《“受国家保护的家庭”释析》,《浙江学刊》2020年第5期。无法仅凭一部立法来衡量何为理想的家庭教育、理想的生活,甚至理想的父母。对教育方式和内容的列举仅具有口号性和宣示性的特点,不利于现实中的具体操作。因此,建议在家庭教育内容和方式的选择上,不妨进行概括性规定,给予家长和子女充分的自主选择空间,只要符合“促进未成年人的健康成长”这一目的即可。

促进社会公众对于家庭教育的法治认同也至关重要。法治认同需要公众在现实生活和社会交往的经验中,形成对法治的理性认知和判断,进而转化为自身的行为指引和具体行动。①尹奎杰:《法治认同培育的理性逻辑》,《北方法学》2016年第3期。这是一个因法律符合了公众的价值期待和需要,进而公众尊重和信仰法律,并愿意受到法律约束的过程。如果家庭教育立法缺乏社会认同,也会导致公众接受度较低甚至产生抵触心理。因此,应设置指导性规则,采取鼓励示范等柔性措施,充分利用既有渠道和平台进行宣传教育,进一步强化对家庭教育必要性的正向引导。

(二)细化部门职责,强化对家庭教育指导服务提供者的规范管理

针对家庭教育管理部门的职权范围,目前多为原则性的规定,会造成职责不清晰和可操作性低的问题。例如,“总则”中的大量条文中提到要鼓励、支持企事业单位、社会组织开展家庭教育指导服务,鼓励相关理论研究和相关课程的开设,支持相应的学科建设等,但对于如何鼓励和支持,则缺乏具体的制度设计和保障落实的措施,施加给政府的各项责任也难以落实。因而要重视发挥强行性规则的作用,清晰界定各级政府、相关部门的职责范围、监督体系甚至惩处机制。

此外,二审稿鼓励以购买服务的方式提供家庭教育指导服务。政府之外的第三方专业主体的参与,体现了对于家庭教育专业性的尊重,也同样需要对此类家庭教育指导服务机构的资质和水平进行把关,对主体行为进行规范,对提供指导服务的公共标准和质量建立相应的评价和监督机制,但目前草案缺乏相关规定。②二审稿第32条第3款仅规定:“教育、民政、卫生健康、市场监督管理等有关部门应当在各自职责范围内,依法对家庭教育服务机构及从业人员进行指导和监督。”需要在从业人员的资质条件、服务内容要求、事前申请、事中监管、效果评估等几个方面,建构综合治理体系,以实现预期目标,确保家庭教育指导服务在法律规范的框架内运行。

(三)因“家”施教,针对特殊家庭提供专门帮扶

对于促进家庭教育发展的手段考量和选择,还应就现实中家庭教育存在的问题进行综合分析。经济发展差异带来了教育资源分配差异和地区人口文化水平差异,因此在家庭教育的关注点和促进手段的侧重点上应该有所区别。例如,在东部经济水平发展较高的地区,公众受教育水平普遍较高的情况下,家长非常重视下一代的成长,深度参与到子女受教育的过程中,存在过度教育和过分溺爱的情况。家庭教育围绕学校的课程、考试展开,成为学校教育的“附庸”。③刘利民:《学校教育与家庭教育的边界》,《中国教育学刊》2017年第7期。这给学生带来过重负担,也给本已叫苦不迭的家长增加了压力。但与之相反的是,在广大农村地区,尤其是“留守儿童”家庭,存在家长关爱和教育双重缺失的状况,我们也难以对处于经济困境中的父母课以“培养未成年人健康的审美情趣和审美能力”之类的义务。

二审稿规定了家庭教育指导服务机构要对父母履行家庭教育责任存在困难的家庭,提供有针对性的服务。但现实中的家庭情况远比法律规定的预设更加复杂,很多特殊家庭的教育问题也远非家庭教育指导服务机构所能解决,例如,贫困家庭、离异家庭、收养家庭、农村“留守儿童”家庭等。“家庭受国家保护”要求国家对家庭履行生存照护等积极的给付义务,针对不同类型的特殊家庭设置精细化的帮扶和支持措施,故应增加规定,采取更具针对性的解决方法和配套措施,例如设立专项资金,为“留守儿童”家庭、经济困难家庭等提供包括社会救助、家庭教育指导服务、学前教育等一系列措施在内的关爱服务体系,④叶强:《家庭教育立法应重视“提升家庭教育能力”》,《湖南师范大学教育科学学报》2021年第3期。为特殊家庭设立信息档案,定期走访,实行动态和跟踪管理,为家庭教育进行帮扶提供信息支持等。⑤李曼:《家庭教育地方立法的实践探索与理性思考》,《北京社会科学》2021年第5期。