府院相争——1970年尼克松政府与西恩富戈斯危机

温主保

对大多数学者而言,古巴导弹危机是冷战史上的精彩一幕,美苏第一次走到核战争的边缘。肯尼迪与赫鲁晓夫在古巴导弹危机中的博弈也成为学界研究的热门话题。相比于1962年的古巴导弹危机,1970年的西恩富戈斯危机,可以说重演了八年前美苏在古巴的对抗,但显得黯淡无光,甚至鲜为人知。这不禁引人思考,在相同处境下,尼克松政府为何没有同1962年的肯尼迪政府一样,将此事公之于众,与苏联展开强烈对抗,对加勒比海实施严密封锁?美国政府内部是如何看待这一危机的?又是如何解决的?此次危机对国务院和国安会有何影响?对于这一事件,学界研究并不多,除专题论文的探讨外,其余大多散见于专著章节及个人回忆录当中。①关于西恩富戈斯危机的记载可参见:Henry Kissinger,White House Years,1968-1972,Boston:Little,Brown and Company,1979,pp.632-652;夏义善:《苏联外交六十五年纪事——勃列日涅夫时期1964—1982》,世界知识出版社1987年版,第268—269页;Seymour M.Hersh,The Price of Power:Kissinger in the Nixon White House,New York:Summit Books,1983,pp.250-257;Raymond L.Garthoff,Détente and Confrontation:American-Soviet Relations from Nixon to Reagan,Washington,D.C.:The Brookings Institution,1985,pp.76-83;Richard M.Nixon,The Memoirs of Richard Nixon,New York:Grosset and Dunlap,1978,pp.485-490;雷蒙德·加特霍夫:《冷战史:遏制与共存备忘录》,伍牛、王薇译,新华出版社2003年版,第 282—285页;Jussi M.Hanhimäki,The Flawed Architect:Henry Kissinger and American Foreign Policy,New York:Oxford University Press,2004,pp.98-100;Richard A.Moss,Nixon’s Back Channel to Moscow:Confidential Diplomacy and Détente,Lexington:University Press of Kentucky,2017,pp.54-61.

1971年,美国学者乔治·奎斯特在《1970年古巴导弹》一文中,首次对西恩富戈斯危机中苏联的动机和美国的反应进行了概括分析,尽管缺乏一手史料,但毕竟开启了研究的先河。①George H.Quester,“Missiles in Cuba,1970,”Foreign Affairs,vol.49,no.3,April 1971,pp.493-506.随后,雷蒙德·加特霍夫作为亲历者,在《控制西恩富戈斯危机》中,从古巴对美苏的战略意义着手分析,他认为危机的产生是由于苏联想重新确认1962年古巴导弹危机时双方达成的谅解,并在新的战略时代下检验两国关系,寻求政治平等。尼克松和基辛格重申了这一谅解是该事件没有引发美苏公开对抗的关键因素。此外,作者还关注到危机对白宫决策模式的影响,但没有深入探究。②Raymond L.Garthoff,“Handling the Cienfuegos Crisis,”International Security,vol.8,no.1,Summer 1983,pp.46-66.

与前两者视角不同,帕特里克·哈尼在《古巴足球场与潜艇:问题界定的政治学》一文中另辟蹊径,将西恩富戈斯事件纳入政治学范畴,从心理学层面探讨了危机认知决策。③Patrick J.Haney,“Soccer Fields and Submarines in Cuba:The Politics of Problem Definition,”Naval War College Review,vol.50,no.4,Autumn 1997,pp.67-84.

1999年秋,美国国家档案馆开始解密尼克松时期的外交档案,学界对此问题出现新的研究。阿瑟夫·塞内维尔的《尼克松政府与1970年西恩富戈斯危机:非危机的危机管理?》一文利用美国国家档案馆及英国首相档案,详细考察了尼克松政府在1970年西恩富戈斯危机期间的外交决策过程。作者认为全球危机是尼克松政府低调行事的主要原因,而国家安全委员会机制的改革,尤其是华盛顿特别行动小组和高级审查小组的建立,是危机得以避免的内在因素。④Asaf Siniver,“The Nixon Administration and the Cienfuegos Crisis of 1970:Crisis-management of a Non-crisis?”Review of International Studies,vol.34,Issue.1,January 2008,pp.69-88.中国学者依据新解密的资料,也有部分成果呈现。但局限于对国际背景的探讨,缺乏内在的分析。⑤刘磊:《1970年古巴潜艇基地事件与美苏关系的缓和》,《社会科学战线》2009年第6期;栗广:《缓和中的对抗——基辛格与美国对1970年古巴核潜艇危机的反应》,《历史教学》(下半月刊)2010年第7期。

本文基于前人研究成果,结合已有史料,以及中央情报局电子阅览室、参谋长联席会议记录、基辛格文件、尼克松白宫文件等新解密档案,尝试探析基辛格领导的国家安全委员会与罗杰斯带领的国务院,在西恩富戈斯危机期间的权力争夺,以期深入理解冷战期间尼克松政府的外交决策过程。

一、国务院与尼克松的人事调整

在美国百年历史进程中,国务院是负责美国对外政策的核心机构,国务卿是总统在对外政策上的首席顾问和执行者,其在美国对外政治中发挥着关键性作用。美国《1787年宪法》确立了三权分立的原则,联邦政府的权力由立法、司法和行政三个独立部门分别行使。其中将行政权赋予总统,宪法规定:总统既是国家首脑,又是政府的行政首长,负责制定和执行国家的内外政策。⑥James T.Champlin,Constitution of the United States,Boston:John Allyn,1880,pp.104-113.在行政部门当中,国务院是1789年7月国会通过立法首批设立的四个内阁部门之一。法案规定国务院的职能是:“国务卿应当依照总统经常的指令性命令来处理对外关系及本部门事务。”⑦Graham H.Stuart,The Department Of State,New York:The Macmillan Company,1949,p.14.但国会并没有对国务院及国务卿在外交事务上的职权作出明确规定。这就决定了,国务院在外交事务上的影响力很大程度上取决于总统的信任和授权。事实上,在美国外交史上,国务卿能取得总统青睐并有所成就的屈指可数,更多的是两者之间的冲突与羁绊。⑧周琪:《美国外交决策过程》,中国社会科学出版社2011年版,第103页。

第二次世界大战结束后,美国一跃成为超级大国,并很快卷入到与苏联的冷战中。为实施遏制苏联的政策,美国开始在世界各地派驻大量军事和文职人员,对外事务急剧扩大,传统的行政部门也随之发生了很大变化。国务院承担了冷战期间大量的双边、多边外交活动。其派驻海外的工作人员规模庞大,国务院的组织机构为此进行了很大调整和变动,加上繁杂的国内事务,其自身已成长为一个臃肿的官僚机构。美国学者杰里尔·罗塞蒂指出,每个组织或官僚机构最终都会出现一个亚文化群①亚文化群是指一个团体或组织中每个人所共同接受的一套目标和规范。这些信念和规范产生了某种激励或约束作用,从而影响该组织的个人行为。参见:杰里尔·A.罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》,周启朋、傅耀祖等译,世界知识出版社1997年版,第123页。或多个亚文化群。外交部门亚文化群的特征之一是忠诚和谨慎,这使得外交官们在处理外事工作上小心翼翼,常常提供低风险的建议,而不太愿意提出自己的看法,从而带来行动迟缓、效率低下、拒绝变革等诸多弊端,极易受到总统的冷落和指责。

1947年国会通过《国家安全法》,新设立国防部、中央情报局以及国家安全委员会等机构,进一步侵蚀了国务院在对外决策上的优势,削弱了它在外交决策中的地位。到20世纪60年代中期,美国大使馆中只有四分之一的联邦人员是国务院的雇员。相比之下,总统、利益集团以及白宫的工作人员更具有优势和竞争性,总统更愿意授予国务院以外的部门权力。②Jerry Israel and David L.Anderson,“Department Of State,”in Alexander DeConde eds.,Encyclopedia of American Foreign Policy,New York:Scribner,2002,p.451.特别是国家安全委员会逐渐替代国务院成为美国外交决策的核心机构,国家安全顾问取代国务卿成为总统依赖制定对外政策的核心人物。这使得国务院与国安会之间不可避免会发生矛盾与纠纷。但是,正如总统对国务院及国务卿的影响力一样,国安会和国家安全顾问的起落完全取决于总统的管理模式,不同的总统都会以不同的方式运用它,尼克松赋予了国安会不同的角色和地位。在基辛格担任国家安全顾问的五年间,国安会真正占据了美国对外政策制定的主导地位。③夏尔-菲利普·戴维、路易·巴尔塔扎、于斯丹·瓦伊斯:《美国对外政策——基础、主体与形成》,钟震宇译,社会科学文献出版社2011年版,第207页。

作为一个具有长期从政经验的政客,尼克松深谙官僚机构的弊病。从他第一次在皮埃尔饭店与基辛格的谈话中,便已经道出他对新政府的期望。基辛格回忆道:“他对国务院没有什么信心,国务院的人不效忠于他。……他决心要从白宫掌握外交政策。”④Henry Kissinger,White House Years,1968-1972,Boston:Little,Brown and Company,1979,p.11.尼克松计划摆脱官僚机制束缚的想法与基辛格是不谋而合的。早在1966年,基辛格便在《国内结构与对外政策》一文中对行政机构的弊病进行过批判。当行政机器变得非常庞大时,政策制定过程中的各级就像断层一样地分离开来……在政策制定过程中,政策研究人员丰富的知识和熟练的技术与需要快速决策的政治领导人吸收力之间的差距,经常越来越大。所有这一切驱使最高行政负责人在决策时趋向于采用官僚机构以外的方式。依靠他所委派的特使和私人代表便是一例。⑤Henry Kissinger,“Domestic Structure and Foreign Policy,”Conditions of World Order,vol.95,no.2,Spring 1966,pp.509,511.

1969年12月2日,尼克松首先任命基辛格出任国家安全顾问一职。而对于国务卿的人选,尼克松选择了他的老朋友威廉·罗杰斯担任。在此之前,罗杰斯仅有的经验是在艾森豪威尔时期担任过司法部长。卡泽诺维亚学院约翰·格林教授一语道破天机,之所以选中罗杰斯,是鉴于他在外交事务上缺乏经验,该任命被认为有些出乎意料,但表明了尼克松决心在外交事务上发号施令的意图。⑥John Robert Greene,Presidential Profiles:The Nixon-Ford Years,New York:Facts On File,Inc.,2006,p.483.用尼克松本人的话来说,他要找的是一个能干的谈判者,而不是一个决策人,决策的任务是保留给他自己和国家安全事务助理的。⑦Henry Kissinger,White House Years,1968-1972,Boston:Little,Brown and Company,1979,p.26.总统和国家安全顾问在决策问题上的共识,以及尼克松的这一人事安排注定了国务院的从属地位,基辛格的传记作者瓦尔特·艾萨克森写道:“新总统首先任命的是他的国家安全顾问,这标志着在拜占庭式的尼克松政府内,基辛格权力基础的形成。”⑧Walter Isaacson,Kissinger:A Biography,New York:Simon and Schuster,1992,pp.157-158.

在尼克松的支持下,基辛格对国家安全委员会进行了大刀阔斧的改革。他成立了许多附属于国安会的下属机构,由他担任主席。包括:高级审查小组、华盛顿特别行动小组、四十委员会、部际联合组等多个组织,它们成为危机决策时的常见形式;通过发布《国家安全研究备忘录》来使国家安全机构开展活动;确立国安会的工作程序,首先由他概括核心问题,然后由中央情报局局长做情况介绍,最后以尼克松的讲话结束会议。然后,发布《国家安全行动备忘录》,要求各机构贯彻实施。①关于基辛格对国安会的具体改革举措,可参见夏亚峰:《试析尼克松政府对外政策决策机制、过程及主要人员》,《史学集刊》2009年第4期;周琪:《美国外交决策过程》,中国社会科学出版社2011年版,第84—85页;张静:《尼克松第一任期美国国务院的职权与地位》,《冷战国际史研究》第15辑。众多机构的设立和决策程序的规定,使得几乎所有的外交事务被转移到这些小组或委员会当中,确保了白宫对外交政策的控制。可以说,这是国安会从制度上削弱国务院的明显举措。

肯尼迪学院的格雷厄姆·艾利森教授在研究1962年古巴导弹危机时提出了三种分析美国外交决策的模式。其中就政府政治模式来看,政府行为并不是组织的输出,而是讨价还价博弈的结果。每个国家的政府都是进行国内博弈的综合舞台。位于政府机构顶部的政治领导人以及掌管各个大型政府组织的官员组成了核心的博弈圈。②格雷厄姆·艾利森、菲利普·泽利科:《决策的本质:还原古巴导弹危机的真相》,王伟光、王云萍译,商务印书馆2015年版,第285—286页。面对基辛格对国安会的改革,国务院并非束手无策,而是积极争取总统的支持,试图建立新的决策小组,夺回失去的权力。③有关国务院对国安会改制的反击可参见张静:《美国国务院与中美关系缓和研究(1969—1972)》,社会科学文献出版社2015年版,第54—59页。府院之争不仅体现在双方对决策制度的意见差异,更具体表现在面临危机管理时的明争暗斗。约翰·埃利希曼说,每当出现严重的国际问题时,基辛格很少错过在背后攻击国务卿的机会。④约翰·埃利希曼(John Daniel Ehrlichman),1969至1973年时任尼克松政府白宫内政顾问。他与霍尔德曼都是尼克松的亲信、助手,追随尼克松长达十余年,对基辛格与罗杰斯的争斗有着切身体会。参见:John D.Ehrlichman,Witness to Power:The Nixon Years,New York:Simon and Schuster,1982,p.268.1970年的西恩富戈斯危机提供了一个直观的窗口。

二、危机的缘起与美国政府的内部分歧

1970年9月18日,基辛格挟着一个厚厚的文件夹闯进霍尔德曼⑤哈里·霍尔德曼(Harry Robbins“Bob”Haldeman),1969至1973年时任尼克松政府白宫办公厅主任,参见:Richard Nixon Presidential Library and Museum政府人员介绍,https://www.nixonlibrary.gov/index.php.的办公室,将文件直接扔在办公桌上,并且生气地说道:“鲍勃,你看!这是空中侦察机拍摄的古巴西恩富戈斯一组八乘十英寸的照片,它们显示了古巴人正在修建足球场……这些足球场意味着战争。”霍尔德曼对此不解,基辛格解释道:“古巴人打棒球,俄罗斯人才踢足球。”霍尔德曼这才明白,苏联人重返古巴了。⑥H.R.Haldeman and Joseph DiMona,The Ends of Power,New York:Times Books,1978,pp.125-126.基辛格在其回忆录中特称,他是以老足球迷的身份判断出来这一说法是不准确的,实际上是中央情报局的专家得出的结论,并上报给他。作为事件的亲历者,雷蒙德·加特霍夫进行了修正。参见:Raymond L.Garthoff,“Handling the Cienfuegos Crisis,”International Security,vol.8,no.1,Summer 1983,p.49.基辛格展示的照片是U-2侦察机8月26日探测到的情报,直接证实了苏联的确在西恩富戈斯的阿尔卡特拉斯岛建造潜艇基地,尽管此前已经侦察到苏联前往古巴的迹象,但美国政府并没有采取行动。

西恩富戈斯的照片清楚地显示:一艘苏联潜艇供应船连接着四个浮筒停泊在海湾内,潜艇网已经被安放在深水湾的入口处,即浮标停泊和供应船被安置的地方;一艘苏联坦克登陆舰停泊在燃料码头,苏联油轮停泊在北部海湾,该地区还有两艘特殊用途的驳船;在阿尔卡特拉斯岛的建筑似乎已经完工,包括一个行政区,两个单层营房,一个足球场,一个篮球场,可能还有手球、排球或网球场。岛屿东侧有一个近海码头和游泳区,一座平台塔正好建在行政区的南面。⑦“Recent Soviet Naval Activity In Cuba,September 18,1970,”CIA,Freedom of Information Act Electronic Reading Room,LOC-HAK-512-1-8-3,p.1.https://www.cia.gov/index.htm l,2019年9月22日。在基辛格看来,这已经具备了苏联建设潜艇基地的全部特征。

基辛格联想到8月4日与苏联驻美代办尤利·沃龙佐夫的会谈。苏联要求美国重申关于古巴问题的谅解,他们表示将一如既往地按照过去达成的协议处理古巴问题,同时希望美国也严格遵守这一谅解。基辛格当时迷惑不解,便问道以何种方式确认这一谅解,以及苏联所认为的谅解是什么。沃龙佐夫说,有美国的口头说明就足够了,他理解的是美国不会以武力入侵古巴。①“Memorandum of Conversation,August 4,1970,”The Historian of the Department of State,Foreign Relations of the United States 1969-1970(以下简称FRUS),Volume XII,Soviet Union,Document 192,Washington D.C.:United States Government Printing Office,2006,pp.588-589.随后,副国务卿亚历克西斯·约翰逊为基辛格找出了1962年的档案记录,赫鲁晓夫与肯尼迪的信件交流中清楚地表明,如果苏联在联合国的观察下从古巴撤出其进攻性导弹,停止将这种武器系统运进古巴;美国同意做出不入侵古巴的保证。②John F.Kennedy,“Message to Chairman Khrushchev Calling for Removal of Soviet Missiles from Cuba,”October 27,1962,Public Papers of the Presidents of the United States,1963,pp.813-814.但是,该协议从未明确完成,因为卡斯特罗禁止任何现场审查,结果肯尼迪保留了美国的非入侵承诺,使得1962年的谅解掩盖了一些歧义。确切地说,哪些可以被视为进攻性武器。

现在看来,一切都水落石出了。苏联计划通过事先通告为自己的行动铺垫合理的解释。加特霍夫日后给出了真相:“若干年后,我问沃龙佐夫,他作了解释。卡斯特罗担心尼克松新政府可能会进攻古巴。苏联情报没有证实这种危险,但是苏联领导人决定去引出美国的重申,以便能够安抚卡斯特罗,让他知道:苏联人已经向美国人提出这个问题,能够得到美国不进攻古巴的保证。”③雷蒙德·加特霍夫:《冷战史:遏制与共存备忘录》,伍牛、王薇译,新华出版社2003年版,第283页。但对刚上台不久的尼克松政府而言,仍然是一次严重的危机事件。

9月18日,基辛格立即向尼克松提交了备忘录,对苏联在西恩富戈斯建造潜艇基地表示不安。尼克松审阅后,在文件底端做出批示,他要求提供一份应急报告,并提出三点反击建议:中央情报局可以采取激怒卡斯特罗的行动;利用多种方法阻止与卡斯特罗有联系的国家;采取秘密行动将导弹布署到黑海,与苏联进行讨价还价。④Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs(Kissinger)to President Nixon,September 18,1970,FRUS 1969-1970,Volume XII,Soviet Union,Document 207,footnote 6,p.624.尼克松的初步反应是谨慎的,主要是源于1962年的事态,他在回忆录中谈道,除非别无选择否则绝不会推动一场公开的对抗。⑤Richard M.Nixon,The Memoirs of Richard Nixon,New York:Grosset and Dunlap,1978,p.486.但这没有得到部分官员的同意,反而加剧了危机初期政府各部门间的分歧,国家安全委员会、国防部与国务院各执一端。

9月19日,基辛格迅速组织召开高级审查小组会议,⑥其全称为Senior Review Group Meeting(简称SRG),1970年9月成立,即前文提到的基辛格对国安会的改制措施之一,主要负责部级联合工作组(IGs)的研究与方案准备工作,对它们提交NSC的报告进行修改,乃至推倒重来,但必须保证各部门的观点能够得到充分的表达。参见:夏尔-菲利普·大卫:《白宫的秘密——从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》,李旦等译,中国人民大学出版社1998年版,第198—199页。基辛格在回忆录中记载当天召开的是华盛顿特别行动小组会议,与原档不符。就古巴问题进行商讨,会议主要由国务院、国防部、中央情报局及参谋长联席会议的代表组成。由于会议成员的精力都集中于中东问题上,关于古巴问题只达成了简单共识。与会成员一致认为苏联的确在西恩富戈斯建造基地,但在其是否违反1962年美苏之间的相互谅解上意见不一。最后,基辛格要求将该问题保持在有限的小组内讨论,不要留下过多的文字资料。如果泄露了消息,只能说经常收到这样的报告,会仔细地予以评估,不做更多的评论。尼克松和罗杰斯要求将事件控制在有限范围内,避免产生危机情绪。⑦Senior-Level Review Group(RG)Meeting(no.513)Concerning Soviet Military Activity in the Cuban Province of Cienfuegos,19 September,1970,U.S.Declassified Documents Online (以下简称 USDDO),Document Number:CK 2349680159,2019年8月29日。

国务院在9月21日征求了美国前驻苏大使卢林·汤普森的意见。汤普森提议利用罗杰斯和葛罗米柯在联合国大会上正常见面的机会,在纽约进行一次私下会谈,届时由罗杰斯指出美国的担忧。⑧Henry Kissinger,White House Years,1968-1972,Boston:Little,Brown and Company,1979,p.640.但这一建议遭到参谋长联席会议主席托马斯·穆勒的反对,他将此视为苏联对美国的挑衅,应予以严厉回击。

9月23日,在围绕古巴问题召开的国家安全委员会会议上,参联会的评估报告显示:如果西恩富戈斯成为苏联一个活跃的潜艇基地,将大大增强苏联在西半球的能力。应采取适当的反制措施迫使苏联撤离。当前,苏联拥有13艘“杨基级”①“杨基级”核潜艇(Yankee-class submarine)是苏联627系列型号的第二代核动力弹道导弹潜艇,于1968年服役,是苏联第一种可以携带16枚弹道导弹,并且能与美国、英国的北极星战略核潜艇相媲美的热核火力的弹道导弹潜艇。弹道导弹潜艇,其中3艘驻扎在东海岸以外。但是,如果苏联取得西恩富戈斯基地,那么该潜艇的部署就会增加到三分之一。此外,如果苏联按目前的速度继续建造潜艇,到1974年,它们将超过美国41艘波塞冬潜艇的水平,从科拉半岛到巴伦支海,美苏之间的潜艇比率将达到56比55。②Walter S.Poole ed.,the Joint Chiefs of Staff and National Policy 1969-1972,Washington,DC:Office of Joint History,2013,p.156.而这只是苏联一系列行动中的新举措,表明苏联对美国的敌意越来越大,并且愿意在危害美国安全目标方面承担更大的风险。建设核潜艇基地对提高苏联军事能力是显而易见的,在某种程度上,苏联能力的稳步增长更加大了外交谈判中的困难。

对美国而言,苏联在军事能力方面的提高意味着对美国战略威胁的显著增加,这使得美国的核威慑力只能在极端情况下才能发挥作用;苏联在西半球和印度洋建立基地,将使美国的海军、商船及海上反潜艇作战变得更脆弱,加大战略空军司令部对弹道导弹袭击的防御难度;美国临海区域将更加难以防护。这是对美国安全利益最直接,也是最严重的挑战。③Paper Prepared by the Chairman of the Joint Chiefs of Staff (Moorer),undated根据前后会议时间推断该报告应该在1970年9月20/21日生成,FRUS 1969-1970,Volume XII,Soviet Union,Document211,pp.632-635.

基辛格赞同参联会对苏联影响的军事战略评估,但他认为将西恩富戈斯港发展成一个能够支援核潜艇的基地,只会略微增加苏联用核武器袭击美国的能力。苏联之所以冒险行事,与其向全球的扩张有关,而扩张主义主要以海军的存在为标志。依据这一解释,苏联一直在试探美国的反应,并且认为美国非常自满,所以决定在他们的海军和轰炸侦察机访问古巴后,采取进一步的行动。因而,苏联的这一举动更具政治动机而非军事意图,是一次严重的政治挑衅,美国应当立即与之对抗,并采取军事措施阻止苏联使用和维持基地。他认为,缓慢的外交方式存在严重的风险。它看似安全,但最可能导致危机逐渐升级,最终走向对抗。但在探清苏联人的真实意图之前,立即进行军事对抗可能引起不必要的风险。无论美国最初的做法如何,如果这是苏联撤军的代价,必须准备好走向对抗。④Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger)to President Nixon,September 22,1970,FRUS 1969-1970,Volume XII,Soviet Union,Document 212,pp.636-643.

尼克松在听取了潜艇基地投入使用时间的预测后,他要求制订应急计划,例如:轰炸西恩富戈斯和封锁古巴,如果U-2侦察机遭到攻击要采取报复行动。他认为新基地将构成“边际战略优势”。他希望在私人谈判中态度强硬一些,但要避免在公开场合这样做,否则会引起公众巨大的喧嚣。⑤Walter S.Poole ed.,the Joint Chiefs of Staff and National Policy 1969-1972,Washington,DC:Office of Joint History,2013,p.157.对尼克松而言,1962年的古巴导弹危机仍然使他心有余悸。八年前,他在与肯尼迪的竞选中败北。如今,又是一个选举年,不可能再重蹈覆辙。但他并没有像肯尼迪那样与苏联直接摊牌,而是选择了低调处理。这与美国对古巴政策的转变息息相关。1970年4月6日,由部级联合工作组和国务院美洲事务局撰写了美国关于古巴的第32号国家安全研究备忘录。报告显示:美国对古巴政策的潜在目标和前提,以及近十年的卡斯特罗主义需要被重新定义。自卡斯特罗掌权以来,美国一直积极寻求推翻他。但是,猪湾事件以后,美国的政策转为确保卡斯特罗在国内的失败,而不是赶他下台。国务院主张在政治和经济上孤立古巴,降低其输出革命的危险,阻止苏联在西半球的冒险。而最主要的手段是利用美洲国家组织对古巴施加经济压力。

对美国来说,古巴一直是苏联的军事基地;其长期向拉美输出革命。美国除了反击别无选择。当前情况下,美国要努力防止和限制其危害,发挥美国、苏联和拉美的作用。美国最为担心的是苏联与古巴的军事联系,这不仅为古巴带来各类先进武器,而且为苏联提供了军事基地,成为古巴与美国对抗的保护伞。但是,古巴对苏联并非是一个至关重要的地区,后者绝不会为古巴的防御挑起与美国的核冲突。在东西方关系缓和的条件下,苏联极有可能低调处理与古巴的关系,淡化它们的军事联系。在某种程度上,也可能促使美古关系走向正常化。在那种条件下,苏联可能会愿意回应美国的要求,减少或者消除他们运往古巴的先进性武器和装备。尽管他们可能会继续向卡斯特罗运输轻型武器,以便后者维持对古巴的完全控制。此外,莫斯科在军事运输上作出任何让步之前,很可能要求美国提供不会入侵古巴的绝对保证。①National Security Study Memorandum (NSSM)no.32 on Cuba Explores the Feasibility of Promoting Constructive Change in Cuban Attitudes and Behavior,6 April,1970,USDDO,Document Number:CK 2349549493,pp.14-19,2019年8月29日。

除此以外,其他国内外因素也制约着尼克松的选择:首先,11月份的国会选举使尼克松不得不考虑自己的声誉和政治前途,这对满脑子都是选举的总统来说是最重要的,他绝不会大冒风险。其次,美国当时面临世界各地出现的危机,中东、南美、东南亚都出现动荡,美苏又在商谈最高级会谈。国内爆发肯特州大学事件,抗议浪潮愈演愈烈。再次,尼克松已经确定了9月27日前往欧洲,他对此寄予厚望,想要在既定行程之后再处理这件事。这些已经让政府自顾不暇。以至于基辛格惊呼,我们面临的情况对政策制定者来说是一场可怕的噩梦:在全世界广泛的各不相连的地区同时发生危机。②Henry Kissinger,White House Years,1968-1972,Boston:Little,Brown and Company,1979,p.640.尤西在其著作中将这一月份称之为“黑色九月”。③Jussi M.Hanhimaki,The Flawed Architect Henry Kissinger and American Foreign Policy,New York:Oxford University Press,2004,p.93.

相较而言,国务院的政策是一种更为缓和的策略,在面临众多危机的情况下,是更为稳妥的做法。因而,在9月23日的国家安全委员会会议上,尼克松采纳了罗杰斯的意见。国会选举之前不予公开,如果苏联的行动被泄露,美国要降低对此事的回应。在当前和选举期间出现这种情况将是一场灾难,因此,会议小组必须对当前提供的情报非常谨慎地做出反应,这是最为关键的。尼克松再次强调,不能以粗暴的方式回应苏联,必须低调地处理此事。应当以政府已经意识到这一情况,会谨慎观察,并相信苏联会遵守1962年的谅解作为回应。同时,他指出,私下里可以采取严厉的态度,如果采取强硬的公开立场,将造成巨大的国内喧嚣,必须将所有讨论和交流维持在特定小组内。尼克松实际上想要实行两种路线:一种被用于防止公开危机,另一种是官方与苏联私下接触。必须认真考虑第二条路线,将美国的担忧强有力地提请苏联注意是至关重要的。④Minutes of Meeting of the National Security Council,September 23,1970,FRUS 1969-1970,Volume XII,Soviet Union,Document 214,pp.648-653.这两种措施都体现了尼克松的谨慎态度。

基辛格对尼克松保持低调姿态的举动深感不安,国防部长梅尔文·莱尔德指出,这不会奏效,有太多人知道发生了什么事,沉默将是徒劳无益的。⑤Dale Van Atta,With Honor:Melvin Laird in War,Peace,and Politics,Wisconsin:University of Wisconsin Press,2008,pp.276-277.但基辛格只能依照总统的意见行事。9月24日,他召集部级联合工作组就古巴问题被公开时的应急新闻发布制定方针:如果危机被公开,应由国防部回应基本事实,但不得评论;国务院则回应总统已与其高级顾问一起审查了报告,苏联人非常清楚,建立基地将是美国非常关注的事情,政府正在不断审查这一情况。任何与苏联有关的政治问题和接触都应由国务院或白宫酌情处理。⑥Memorandum for the Record,September 24,1970,FRUS 1969-1970,Volume XII,Soviet Union,Document 215,pp.653-655.

国务院与其他部门的观点差异在于考虑的层次和角度不同。根据国务院美洲事务局提交的国家安全研究备忘录可以看到,它是从地缘政治的角度分析利弊的,即古巴在美苏较量中的价值和作用;国防部、参联会以及基辛格则是从军事、政治的层面考虑问题,即苏联此举对美国国家安全利益的危害程度,在世界各地的争夺中是否会取得优势。但最终的选择权取决于总统,而越是极力保密的事,其被泄露的风险也越大。

三、基辛格与多勃雷宁的秘密交涉

1970年9月25日,国防部发言人杰里·弗里德海姆由于错误操作,发布了有关苏联在西恩富戈斯活动的详细内容。《纽约时报》的专栏作家塞勒斯·苏兹贝格以《南方的乌云》为题,将此事发布报刊。①Cyrus.L.Sulzberger,“Ugly Clouds in the South,”September 25,1970,New York Times,Freedom of Information Act Electronic Reading Room,LOC-HAK-122-4-3-8,https://www.cia.gov/index.htm l.2019年9月20日。随即,引发舆论热议,促使即将出访欧洲的尼克松不得不面对这一突发事件,很显然,白宫现在必须做出正面回应,以便消除公众的恐惧。其导致的后果是,国务院的缓和政策无法再实行,低调回应的方案需要变更,先前制定的新闻发布会指南作废。

尼克松在此期间的态度转变固然是由于消息泄露所引发的压力所致,他不想面临国会议员的指责,尤其是在大选之年。参议院外交关系委员会主席威廉·富布赖特在9月27日参与《问题与解答》节目中就此提出疑问。他谈道,几乎每年到参议院拨款法案时都会出现这样的事情,无非是想要国会多拨一些款项给五角大楼。②Richard M.Nixon,The Memoirs of Richard Nixon,New York:Grosset and Dunlap,1978,p.488.很明显,他是在质疑政府故意捏造假信息。除外部环境使然,还有一个重要因素是尼克松身边幕僚的作用。基辛格在总统态度转变上的影响不可低估。霍尔德曼的日记提供了最直接的证据,他在9月25日记载道:尼克松希望黑格③Alexander Meigs Haig,亚历山大·黑格在1969年担任基辛格的高级军事顾问,其后相继出任白宫办公厅主任、美国驻欧洲最高司令部司令、第59届国务卿等重要职务。参见:Richard Nixon Presidential Library and Museum政府人员介绍,https://www.nixonlibrary.gov/index.php.阻止基辛格挑动危机。他认为解决危机的最佳方法就是让事情看起来没有危机。保持冷静,私人渠道的沟通也许更有用。基辛格在今天的汇报中明显是在吹嘘古巴事态的严重性。④H.R.Haldeman,The Haldeman Diaries:inside the Nixon White House,New York:G.P.Putnam’s Sons,1994,p.197.霍尔德曼日记中有关西恩富戈斯危机的记载由于涉及国家安全,仅留下只言片语可见。此外,基辛格私下向媒体和国会泄露消息,以此来引起尼克松的重视。苏兹贝格在回忆录中写道,是基辛格本人向他泄露了这个故事,中央情报局局长赫尔姆斯为他提供了更多细节。⑤Cyrus Leo Sulzberger,An Age of Mediocrity:Memoirs and Diaries,1963-1972,New York:Macmillan Publishing Co.,Inc.,1973,pp.655,660.

消息的泄露无疑为基辛格提供了与苏联谈判的机会,正切合了他强烈对抗的要求。他在回忆录中写道:“五角大楼这次所出的洋相却帮了我们的大忙。原来计划的只发表基本事实的新闻发布方针是太克制了,肯定会让苏联人认为我们是默认了。我告诉总统,现在除了压倒苏联外,没有别的选择,但是在做法上,应该给他们留一条出路。”⑥Henry Kissinger,White House Years,1968-1972,Boston:Little,Brown and Company,1979,p.645.尼克松同意由基辛格举行新闻发布会,谴责苏联的行为,同时让他与多勃雷宁私下进行一次非正式会谈。

9月25日下午,基辛格约见多勃雷宁,就古巴问题提出严厉抗议,他提请后者注意白宫新闻发布会上的措辞,他暗示美国政府实际上尚未弄清楚古巴是否建有潜艇基地,美国政府故意这样做是为了给苏联一个体面的撤军机会。如果该基地继续施工并且保留,美国将严肃对待此事。基辛格告知后者,总统认为沃龙佐夫⑦尤利·沃龙佐夫(Yuli Vorontsov),时任苏联驻美大使馆代办,在多勃雷宁因事缺席时,是负责与美国联络的主要外交人员。参见:佳吉克·卡拉佩特扬、弗拉基米尔·格拉乔夫-谢利克斯:《职业外交家——尤利·沃龙佐夫访谈录》,中国对外翻译出版有限公司译,中国对外翻译出版有限公司2015年版,第27—35页。在8月4日的行为是一种不诚实的举动,如果苏联的供应船离开西恩富戈斯,美国会将整个事情视为一次演习,不予追究,也不会进行公开宣传。这是总统要求他非正式交谈的原因。①Memorandum of Conversation,September 25,1970,FRUS 1969-1970,Volume XII,Soviet Union,Document 220,pp.663-664.

在尼克松前往欧洲前,基辛格在9月26日通知国务院、国防部、中央情报局局长和参谋长联席会议主席,总统已经指示,关于古巴可能的潜艇基地问题,美国发言人或官员不得事先做任何评论、猜测,如果被询问时,应做如下回答:对此问题不作任何评论。但这引发了国会议员的不满,他们指出在这个问题上,国会承受了相当大的压力。他们认为,公众的担忧正处于关键阶段,如果没有政府的正确引导,总统将受到国会议员一连串公开声明的困扰。除政府内部官员的议论外,9月30日,《华盛顿明星报》和《华盛顿邮报》等报纸刊登了《美国警告苏联在古巴建造基地》《新的数据显示:一个潜艇装备安置在古巴》《关于对苏联在古巴基地的评论》三篇文章②Orr Kelly,“U.S.Warning on Cuba Subs Linked to Sightings by U2s,”September 30,1970,Washington Star,p.3;Orr Kelly,“A-Sub Equipment Installed in Cuba,New Data Shows,”September 30,1970,Washington Post,p.3;Chalmers M.Roberts,“Remarks on Cuba Base Reflect Worry About Soviets,”October 1,1970,Washington Post,p.15.,将苏联在西半球建造潜艇基地一事继续夸大,无形中给政府施加了更大的压力,迫使政府联系苏联尽快解决此事。

在此期间,苏联对此事仅做过一次正面回应。10月1日沃龙佐夫告知美国苏联将尽快解释在西恩富戈斯事件上的立场。尼克松从9月27日到10月5日带领政府官员出访欧洲,基辛格在幕后继续操纵谈判,其间由其助手亚历山大·黑格负责与苏联联络。他在空军一号上联系黑格,指示后者前往苏联大使馆询问消息,并要求他采取更强硬一点儿的姿态。由于黑格并不知晓基辛格与多勃雷宁的秘密联系,随即发生了有趣的一幕,黑格直接措辞强硬地说道:“你们正在把进攻性核武器运进古巴,这违反了美苏1962年的谅解,完全不可接受。你们必须将这些导弹移出西恩富戈斯湾,否则后果自负。”多勃雷宁涨红着脸大声地回道:“你们这是在威胁苏联,这无法忍受。”很快,基辛格打给黑格,生气地说道:“你已经超越了你的权力,你不能以那种方式对俄罗斯人说话,这将会开启一场战争。”③Alexander Haig and Charles McCarry,Inner Circles:How America Changed the World:A Memoir,New York:Warner Books,1992,pp.254-255.最后,在基辛格的调解下才结束这场争论。

基辛格与多勃雷宁通过秘密渠道谈判是从1969年初开始的,旨在通过两人的秘密谈判取得非官方性突破,解决重要又棘手的争执性问题。这样就形成了两种谈判方式,一面是国务院的正面谈判,另一面是基辛格的私人外交。由于知晓的人极少,常常引起双方谈判人员的误解。1970年罗杰斯在联合国大会期间与苏联外交部部长葛罗米柯商谈中东问题时,出现尴尬的一幕,后者发现罗杰斯的话既不反映总统的政策,又不反映基辛格的政策,他们的观点和罗杰斯的截然不同,以至于他想知道回国后应该致信给罗杰斯还是基辛格。④Anatoly Dobrynin,In Confidence:Moscow’s Ambassador to America’s Six Cold War Presidents,New York:Times Book,1995,pp.210-211.

除了谈判中的两面政策,基辛格对罗杰斯与外国高级官员的任何接触都极为敏感,反对罗杰斯插手外交事务。由于古巴问题与中东问题在时间上有部分重合,可以从中窥见一二。1970年罗杰斯一直在处理中东问题,他私下与埃及外交部长的联络触怒了基辛格,因为基辛格坚信中东问题不能脱离他的全球战略。⑤John D.Ehrhchman,Witness to Power:The Nixon Years,New York:Simon and Schuster,1982,pp.270-271.

10月6日,基辛格从欧洲返回,多勃雷宁带来两则消息,其中关于古巴问题的解释是:苏联过去没有,现在也不会在古巴西恩富戈斯港做任何与1962年谅解相矛盾的事情。无论如何,苏联方面将严格遵守其对古巴问题的谅解,坚信美国方面也会严格遵守其谅解。但苏联无法就其潜艇永远不到古巴港口进行短暂访问达成协议。⑥Memorandum of Conversation,October 6,1970,FRUS 1969-1970,Volume XII,Soviet Union,Document 224,pp.668-671.此外,双方在界定基地的构成要素上产生分歧。为了避免争论,需要弄清双方对基地的解释与理解。10月9日,基辛格向多勃雷宁递交了美国对古巴基地的口头声明,美国认识到,苏联政府不会在古巴建造任何有违美苏之间对1962年古巴问题谅解的设施。包括在古巴建造、利用和允许任何可用于提供或修理能够携带进攻性武器的海军舰艇的设施,例如:装备有核武器的地对地导弹的潜艇或水面舰艇。①Memorandum of Conversation,October 9,1970,FRUS 1969-1970,Volume XII,Soviet Union,Document 228,p.684.从声明的内容来看,美国是以具有作战性质的设施来定义基地的概念,将苏联限制在这一范围内,防止其偷换概念。这间接地补充了1962年谅解的内容,对美国来说是一次胜利。

苏联塔斯社在10月13日发表声明:“苏联过去没有,现在也没有在古巴设立自己的军事基地”,“苏联过去一向严格遵守一九六二年协议”,“今后仍将遵守这一协议”。②夏义善:《苏联外交六十五年纪事勃列日涅夫时期1964-1982》,世界知识出版社1987年版,第269页。至此,西恩富戈斯危机宣告结束。苏联救援船和登陆舰相继离开古巴,启程返航。

从西恩富戈斯危机的解决过程可以发现,决策过程是由常规渠道逐渐转向个人外交。危机消息的泄露推动尼克松政府必须作出公开回应,由采纳罗杰斯的建议到使用基辛格的办法,美国与苏联谈判的主线并没有改变。更重要的是,谈判不再经由机构部门间的讨论决定执行,而是绕过常规渠道,由总统直接委派私人代表解决。基辛格成为主导危机解决的胜利者,在与国务院的交锋中获得总统青睐,并获准与苏联开展私人外交。由此,幕后外交成为白宫谈判的重要手段。

结 语

对于1970年西恩富戈斯危机的处理,尼克松政府从最初采纳国务院的意见转向基辛格的个人外交,其变化的转折点在于苏兹贝格泄露消息所引发的舆论热议。随着基辛格与多勃雷宁的秘密谈判,西恩富戈斯危机结束。

回过头来看,1962古巴危机的对抗没有在1970年重新上演,与核武器的危险、美苏双方的私下联系及尼克松的危机管理模式密不可分。核武器带来的恐惧和经历给当事人留下了深刻的印记。尼克松在事后坦言,他从来没想过那样做,他被肯尼迪在古巴导弹危机中的夸张性管理吓到了。③Alexander M.Haig and Charles McCarry,Inner Circles:How America Changed The World:A Memoir,New York:Worldwide Associates,Inc.,1992,p.254.这样的经历使得危机再现时,尽管夹带着紧张气氛,但交流与谈判取代冲突和对抗成为政府的首要选择。尤其是美苏在当年达成了谅解备忘录,华盛顿与莫斯科之间建立了热线联系,通过直接的电传联系防止因误判导致核战争。尼克松没有像八年前的肯尼迪将古巴危机公之于众,而是重申了对1962年谅解的肯定,进一步明确了基地的定义。从更深层面反映了美苏对危机预防及控制机制的认同,他们愿意从中汲取这些教训并采取措施。基辛格与多勃雷宁的私下交流大大降低了危机扩大的概率,以静默外交的方式化解了冲突与争端,这是危机从根本上得以避免的要素。

在危机解决过程中,可以明显窥探到尼克松政府的管理风格及其外交决策模式,白宫是由尼克松和基辛格二人执掌决策大权,尽管它在新政府最初的人事安排中已经奠定基础,危机中的决策权争夺只不过是人事安排导致的后果,国务卿和国家安全助理斗争的白热化是这一模式的必然结果,不可避免。尼克松在危机中的转向和偏袒,意味着国安会的胜利。白宫与莫斯科构筑的秘密渠道成为绕过常规机构的核心外交手段,国务院由此被逐渐排挤出高层决策圈,这也代表着基辛格将国务卿边缘化,紧紧控制了美国外交政策的整体制定。美国顶尖的新闻报道记者西摩·赫什坦言:西恩富戈斯标志着基辛格的转折点。他绕过一个优柔寡断,满脑子只有选举的总统来挑战俄罗斯人,并且赢得了胜利。无论是战胜实际存在的东西,还是战胜他认为将来可能存在的东西,这都无关紧要。①Seymour M.Hersh,The Price of Power:Kissinger in the Nixon White House,New York:Summit Books,1983,p.257.关键的是他坐稳了国家安全事务助理的位子,掌握了外交决策的主动权。

此外,还应当看到,尼基二人构筑的外交决策机制绝非一个西恩富戈斯危机案例所能体现,在尼克松时期,美国与苏联在第一阶段限制战略武器会谈、西柏林谈判、美苏领导人峰会,乃至尼克松访华等诸多事件都是通过幕后外交的方式取得重大突破的,它们共同构筑和完善了尼克松时期的外交决策模式,并塑造了20世纪70年代的缓和局面。本文仅选取了其中一个个例进行分析,对众多案例之间的联系尚需深入探究。严格的行政控制是尼克松政府决策机制的特征之一,这样的手段对实行三权分立的美国而言并不能持久。正如约翰·加迪斯所言:“尽管尼克松和基辛格设法对行政部门施加前所未有的控制,但这并非易事。官僚机构仍然产生了自己的势头,其方向并不总是与白宫政策一致。”②John Lewis Gaddis,Strategies of Containment:a Critical Appraisal of Postwar American National Security Policy,New York:Oxford University Press,2005,p.311.尤其是国会要求限制行政部门滥用权力的呼声越来越高,它们在一定程度上影响了美国的外交政策,以及20世纪70年代的美苏缓和进程。