科研院所改革背景下的农业科研院所经费管理体制创新研究

张光莲

(山东农业工程学院，山东 济南 250100)

当前，创新驱动发展战略的实施和创新型国家的建设对深化科研院所改革提出新的要求。自1985年以来，我国大致经历了四轮科技体制改革。2011年，第四轮改革开始。2015年国家发布了《深化科技体制改革实施方案》，进一步“放权、松绑、减负”[1]。2019年8月，科技部等6部门发布了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（下简称《意见》），围绕优化科研管理机制、完善制度运行管理机制、完善人事管理办法和绩效工资分配办法等方面进行了具体安排。随后，各省立足自身省情，先后出台相关改革措施，开展了一系列改革实践探索。例如，山东省科学技术厅等9部门联合发布《关于深化省属科研院所体制机制改革的若干措施》，涉及建立现代院所制度、推动分类改革、鼓励省属院所向新型研发机构转型、推进科技计划项目经费改革、完善横向项目经费管理、完善绩效管理等多项内容。

1 相关研究进展

我国科研院所体制改革进程中，资金管理体制改革贯穿始终。近年来，相关研究主要集中于以下方面。

1.1 农业科研院所改革

科研院所改革主要由中央直接部署，省级和个体层面进行推广和试点。作为是一项相对较新的研究命题，现有研究多关注于省级的政策推进效果和单个单位的改革探索案例，农业科研院所改革的直接相关研究较少。徐浩（2019）以江苏省为例，分析了该省科技改革政策实施过程中的偏差和纠正措施，并提出了动态完善改革政策、促进部门协同合作、完善激励相容机制等政策建议[2]。陈香玉等（2017）基于农业科研院所的农业科技政策变迁，分析了农业科研院所发展的困境，并提出了对策[3]。杨勇福等（2020）以广东省农业科学院院属各单位科技创新考评为案例，对农业科研院所的科技创新评价量化指标体系进行了研究[4]。

1.2 农业科研院所资金管理体制建设

一些学者关注科研院所资金管理系统建设的基本原则和主要目标。例如张华伟和张强（2014）提出，农业的研究、应用和推广要求通过市场建立新的利益联系制度，建议建立科研成果获取和转化机制并由政府主导，进一步改革农业科研院所内部治理结构，发挥好工资分配的激励导向作用[5]。部分学者关注于具体的制度改革工作，例如吴林妃和陈丽君（2014）提出建立更加灵活的薪酬福利激励模式，进而完善农业科研院所人才奖励制度[6]。一些学者重点关注了农业科研院所的资金管理问题，并提出了相应的对策。例如林青宁和毛世平（2018）建议优化农业科研机构的资金结构，增加基础研究的政策倾向，培养农业科研机构成为国家农业科技领域及技术研发创新体系的知识主体，技术研发创新体系[7]。

1.3 科研机构绩效评估

现有研究主要集中在绩效评估的基本原理和指标体系上。郑方辉等（2017）从概念、系统和实践的对财政绩效评估进行了系统研究[8]。沈银书（2009）从战略规划、绩效指标体系、绩效沟通、绩效评估、绩效评估结果的运用等层面，提出5个农业科研院所绩效管理的着力点[9]。张义芳（2018）研究了美国、日本等4个典型国家的国立科研机构绩效评估系统，建议我国的科研绩效评估应基于特定科学研究的特点，体现出一定差异性[10]。池敏青等（2020）提出了省属公益类科研院所绩效评估应确立顺应时代需要的职责使命，根据职责使命制定服务目标任务，并建立面向目标的绩效评估系统[11]。

2 农业科研院所财政资金管理体制面临的新要求

为加快科学技术体系改革，各地相继出台创新性的政策措施，不断释放制度红利用以激发科研人员的积极性。在改革过程中，农业科研院所的资金管理制度需要同时进行改革，以此满足科研院所改革的新要求。

2.1 现行资金管理制度已难以匹配科研院所改革目标

本轮科技体制改革的重点在于扩大科研机构的自主权。科研机构的经费来源、资金分配方式、科研技术人员报酬等方面的体制机制均是改革重点，并将随着改革的推进不断调整。对农业科研院所来讲，由于农业技术研究工作与农业生产结合的紧密程度较高，其改革往往伴随着强化农业科技成果转化、推进科研与现代农业生产部门紧密结合、实现农业创新技术灵活应用等方面的创新举措。农业科研院所的资金规模、来源渠道及分配机制等方面的改革创新，正在成为影响其改革目标实现的关键所在。在这种情况下，对于农业科研院所来说，改善其资金管理系统以适应科研自主权的扩大，具有非常重要的现实意义。

2.2 多元化资金来源要求资金管理机制与之配套

农业科研院所改革的最直接影响是科研成果与农业生产活动关系更加紧密，科技成果转化渠道更加畅通。就资金资源而言，最直接的结果是研究所的资金来源变得越来越多样化。除了传统的财政性资金外，社会性资金将大量流入，这将对科研院所现行资金管理制度产生了较大的影响。特别是部分地区开展了项目制研发、院所与企业合作研发、成果转化收入分成等管理模式创新，科学研究活动的资金渠道更加复杂，科学研究人员的收入来源也更加多样化。在创新科学研究活动的同时，迫切需要一个高度兼容的资金管理系统，其中涉及财政资金的管理、财务制度的履行、对科研支出必要性的评估以及对资本投资的绩效评估等多个方面。随着改革的深入，农业科研院所服务于现代农业发展的职能将进一步发挥，与农业企业的合作形式将更加灵活，并形成科研资金投入与产出的良性互动，这均需要及时跟进开展制度创新，以适应资金管理的新需求。

2.3 各类科研资金使用的绩效评价制度有待建立

作为农业科研院所资金管理制度的重要组成部分，建立科研资金使用的绩效评价制度至关重要。《意见》明确提出，强化绩效工资有利于激励科技创新。当前的资金使用绩效评估系统更多侧重于财政资金的使用是否符合标准以及投入资金所产生的收益。未来，科研活动与实体经济活动之间的联系，将随着农业科研院所改革的不断深入而更加紧密，财政资金在农业科学技术研发、应用、示范业务中的比重有望持续降低。对于当前的评估体系，这带来了两个变化：一方面，定量评价指标体系很难合理地评价具有创新性质的科学研究活动的绩效；另一方面，定性评价的标准与尺度，也需要随着科研活动的目标导向变化而进行相应调整。就科研资金绩效评价的制度建设而言，在持续扩大科研院所自主权的改革导向下，科研资金使用的绩效评价体系，应更加符合农业科研院所特点。个性化的、更加契合科研院所发展规律和科研活动特点的科研资金使用绩效评价制度有待建立。

2.4 针对科研工作人员的激励机制需要进一步创新

目前，农业科研院所对科研工作人员的激励机制主要体现在两个方面：绩效工资和与成果挂钩的奖励。随着科研院所改革的深化，工资性收入在科研人员收入中的比重将持续下降。通过开展项目制管理、院所与农业企业合作等创新模式，科研活动将为科研人员带来更多来自于非财政渠道的劳动报酬。部分地区开展了科研人员凭技术或专利入股企业的试点，在推动科研成果转化方面取得了显著效果，该模式中科研人员实质上是通过提供生产资料获得报酬。因此，如何通过科学有效的资金管理机制建设，进一步补全完善科研人员的激励机制，已成为一项极具现实意义的命题。尤其在促进“三农”发展目标实现的当下，如何科学设计激励机制，有效平衡基础研究、应用研究、技术转让推广之间的关系，形成农业科研院所自身建设与助力农业高质量发展之间的良性互动，极具研究价值。

3 农业科研院所资金管理体制创新的思路与对策

综上所述，农业科研院所资金管理体制改革是深化科研体制改革的重要组成部分，也是确保这一轮改革目标顺利完成的重要保障机制。立足改革总体方向，我们认为，农业科研院所资金管理体制创新应从以下方面着手。

3.1 总体思路

农业科研院所资金管理体制创新应坚持改革方向，以资金管理体制改革促进农业科研院所改革创新。农业科研院所的科研活动具有其特殊性，体现在科研投入资金较大、技术推广涉及面广、研究活动与社会生产活动联系密切等方面。因此，资金管理体制是否完善，直接影响到农业科研院所的科研体制改革效果；资金管理体制的运行效率，直接关系到农业科研院所的科学技术研发效率；资金管理体制的科学与否，与科研人员积极性的调动和最新科技成果的应用密切相关。总体而言，推进农业科研院所资金管理体制改革创新，应坚持不断深化改革的大方向不动摇，坚持需求导向，坚持服务导向，通过不断创新制度设计，更好地服务于推进科研自主权扩大这一改革任务目标。

3.2 立足规范资金管理，确立更加系统和可行的资金管理规则

完善现行资金管理制度是农业科研院所资金管理体制创新的基础和前提。在确保财政资金管理和使用依法合规的基础上，对于非财政来源资金和自筹资金，围绕扩大科研自主权、更好服务于农业科技研发应用等目标，建立更加系统、全面、可操作性资金管理规则。通过完善资金管理制度，为改革进程中的资金管理业务提供明确依据，避免因为规则不明、权限不清而引发推诿扯皮等情况，避免影响科研项目资金的筹措使用及分配。最终，努力通过资金管理体制的完善和资金管理规则的适时调整，为科研体制改革保驾护航。

3.3 推动制度动态优化，充分适应改革中发现的新需求新问题

随着科研院所科技体制改革的深化，及其与农业科研院所特点的深度结合，改革过程中将会不断发现新的问题。不断发展的科研活动和创新业态，更会对资金管理体制机制创新提出新的要求。因此，应坚持改革创新，及时应对新问题，动态调整资金管理体制。例如，在科研人员激励机制方面，部分科研人员可以通过专利转让等方式，在与相关企业合作中获取较高报酬，这是其辛勤科研活动的奖励。但是就农业科研院所整体而言，在绩效工资分配等方面同样需要考虑从事基础研究科研人员的贡献，鼓励基础研究的持续深入开展。通过构建合理的利益分配机制，借助资金管理体制改革，实现科研活动的良性健康发展和科研人员积极性的充分调动，推动科研人员持续产出更具有理论价值和实用价值的成果。

3.4 提升资金管理绩效，立足农业科研院所特点开展绩效评价

随着农业科研院所资金来源的多元化和资金使用的自主权扩大，资金使用效率的绩效评价机制亟待完善。应立足农业科研院所特点，建立更具有针对性的资金管理和资金使用绩效评价机制。一方面，科学认识农业科研院所相关科研活动的科学规律，容忍科学探索中的失败，避免绩效评价短期化和绩效评价唯论文论等不当倾向。另一方面，围绕服务和促进科研活动的目标开展绩效评价，制定科学合理的评价标准，建设契合实际的评价标准体系。