青海涉藏地区经济合作社嵌入社会治理的路径研究——以班玛经验为例

羊中太，薛亚博

（青海民族大学，青海 西宁 810000）

习近平总书记于2018年参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时，明确提出“坚持治国必治边、治边先稳藏”的战略思想，为西藏工作提供了根本遵循，也为涉藏工作提供了治理思路。近年来，我国学者也在此战略思想下，为西藏及涉藏地区治理提出了建设性意见建议。傅利平针对藏区社会治理机制创新问题作出了对基层县乡村与传统社区协同治理方面的研究[1]；何启林以各民族形成国家认同的社会共识为角度，提出加快各级政府角色和定位转变的建议[2]；武力重点研究政府职能在西藏社会治理中的作用，提出加强乡村基层组织和干部队伍建设的建议[3]。

通过文献梳理，发现大部分学者从社会治理的角度，对涉藏地区宗教、文化、公共服务以及草山纠纷等影响要素进行了分析。而目前学界将经济合作社和社会治理两者结合起来的研究成果并不多，以经济学的视角去分析涉藏地区社会治理协同的文章显少。安徽省槐林镇万年村农民股份经济合作社就是经济合作社嵌入乡村社会治理的一个成功模版，而涉藏地区对经济合作社嵌入乡村社会治理途径的利用程度不高。本文从实现公民参与、社会协同的社会治理愿景出发，对班玛县域经济合作社发展作出研究，提出完善经济合作社参与乡村社会治理的路径。

本文运用文献研究法，通过查阅图书、期刊、档案、2020年国务院扶贫开发领导小组办公室、2015-2020年斑玛县政府工作报告等文献，为了获得更多的直接信息，我们在班玛县进行了实地调查，包括详细的访谈。

1 班玛县经济合作社发展现状

2020年4月班玛县退出贫困县序列，2020年十月被评为全国双拥模范城（县）。班玛县在脱贫攻坚行动中不仅摘掉贫困县的帽子，也对本土特色第一、二、三产业进行了整合，形成了现阶段的产业布局。

随着脱贫攻坚在班玛县的持续推进，红色传统教育与旅游产业发展的相结合，全力推动了红色文化旅游向高质量发展迈进。随着红色旅游基础设施的引进，当地的雇佣需求显著增加。班玛县政府将贫困家庭、失业家庭、困难家庭的70多人建档立卡，每个人每月领取3500元。红军沟项目建设中有6个家庭搬迁，每个家庭有一名工作人员受雇在旅游景点的游客服务中心工作，月薪每人1500元。“红色班玛”正在变得更加“红色”，有助于增加当地贫困阶层的收入，成为班玛红色旅游产业扶贫的一大亮点。与此同时班玛县特有的西藏雪茶行业生产的红茶、绿茶、茶点及其他西藏雪茶系列共18种产品，该产业链受益群众每年1000余人班玛藏茶不仅拓宽了产业发展的渠道，还使当地的游牧人民摆脱了贫困，变得更加富裕。另外重点保护县域内的民俗文化，如格萨尔文化、藏家碉楼建筑、民间手工艺等民族文化遗产、以及藏戏、民舞等丰富的民间艺术也成为班玛人民创业增收的一大特色资源。正是三大产业的整合和互联互通使得该县人民走上了自力更生、自食其力、自主脱贫之路。

由统计数据可知：2015年，全县完成地区生产总值31367.9万元，同比增长7.5%。其中第一产业，第二产业，第三产业分别同比增长5.3%，10.6%，6.5%。其中农牧业总产值为10321.35万元，扣除价格因素，同比增长5.14%；农牧民人均可支配收入仅约5600元。直到2020年地区生产总值由五年前的31367.9万元增长到了4.7亿元，近五年GDP年均增长7%。2020年农牧民人均可支配收入达到8409元，同比增长了16.7%，年均农牧民可支配收入增长约15%涨幅度较小[4]。

图1 统计数据

班玛县委、县政府引导本地经济合作社在运行过程中采用“政府+企业+基地+农户”的新发展模式，形成了以班玛县藏雪茶产业开发有限公司农民合作社为代表的一大批农牧民经济合作社，这是“PPP模式”在涉藏地区本土化的一种新合作模式。农民合作社作为一种自治组织，在一定程度上能促进乡村社会治理的文化、公共事务、政治、经济的发展。班玛县受到历史自然因素以及交通因素等陈旧的因素影响，经济状况的发展只是趋势向好，但涨幅不大，研究经济合作社内在驱动力不足、社会资本吸引不足的问题就显得尤为重要。与此同时，经济合作社是实现乡村振兴战略的主要抓手，是乡村治理中的重要组成部分，只有从根本上理顺乡村振兴中藏区利益相关者的联结关系，防范和解决核心、蛰伏、边缘利益相关者的矛盾和摩擦，形成统一的一致行动，才能推进涉藏地区经济发展与社会治理的同一，形成社会协同与公民参与的社会治理体系。

2 班玛县经济合作社嵌入社会治理存在的问题

利益相关者的支持或反对是项目成功与否的关键性因素[5]，因此，在评价社会治理和经济效益中，需要观察利益相关者的反应和项目参与者的学习和反应情况。面对涉藏地区社会公共生活的利益复杂化，从利益相关者的角度分析经济合作社发展的结果和问题，能在坚持行政沟通的基础上，了解本地企业、群众的主要需求。从利益相关者角度来分析，班玛经济合作社发展实践过程中主要存在的问题包括利益相关者的作用发挥不足，不同利益相关者间的关系缺乏有效的沟通手段、不同利益相关者间的不同价值取向没有一个理论的桥梁进行联结。

2.1 利益相关者的作用发挥不足

在班玛县的经济合作社发展中，经济合作社外部吸引力不足，内在驱动力不足，主要表现在两个方面：

2.1.1 外部资本的吸引和利用有限

外部资本是企业发展的重要因素，作为班玛经济合作社发展的一环，通过外部资本投资和内因性的村庄建设支持来发展乡村振兴事业，是激活村庄活力的长期解决方案。但是，外部资本在很多情况下对地理位置、资源、土地规模、村民支持等都有很高的要求。外部资本虽然流向了地方经济合作社，但对农村发展的影响有限。

主要原因是：第一，部分外部资本参与此类活动的主观能动性不强，或是为了获得政府支持或有利政策的支持，亦或者是为了扩大企业的社会影响力，很少有企业能够结合当地实际情况，为当地带来实际创收。

第二，外部资本吸引力不足。外部资本大多通过国家转移支付和当地招商引资活动进入。班玛的经济合作社虽然搞的有声有色，取得了不俗的成功，但是并没有整合成“班玛品牌”，特色产业的吸睛之处并没有得到很好的宣传和利用。第三，政府扶持政策的不连续影响资本与经济合作社的耦合效应。在激励政策上，对模范经济合作社的认定、土地利用方面的政策优惠等不具有连续性而降低了外部资本的投资偏好。第四，对外部资本的利用率政府没有透明化。涉藏地区的全面发展是地方政府新发展阶段的重任，基层政府对社会公示的意愿不高，没有营造好外部资本偏好的经商环境，没有利用好电子政务信息公开平台对政府政策进行解读。

2.1.2 村庄能人的引领带动作用有待加强

涉藏地区基层社会的发展绕不开宗教领袖、村庄能人的推动作用。能人在三农工作中承担着村庄干部与群众的沟通桥梁的角色。在村内，村庄能人可以在村党委的领导下，动员村集体成员，促进村集体形成正确的决策，在村外，村庄能人有广泛的社会联系，能凝集社会资源，推动乡村振兴事业。然而，从实践中看，班玛县域内村庄能人所发挥的推动作用有限。在实地调查时发现，基层干部疲于应对各类表格和系统数据的填报工作，另外，基层干部在知识和技能方面，以及市场判断的意识方面都有一定的局限性，出现信息不对称性等问题，导致农村经济合作社市场与消费者的偏好、村庄的开发政策等相关的信息很难迅速了解到，政府将政策和市场信息与地区的现实相结合并解决开发的困境就更加困难了。以班玛县藏雪茶产业开发有限公司为例，村庄种植大户作为村集体经济的模范户，基层政府并没有利用好模范户对村民生产积极性的推动作用，实现内生性发展的目标所发挥的作用有限。村庄能人在生产活动的引领中带动作用不明显，使以村为单位开展的经济合作社难以利用广泛的社会网络引进社会资源，又难以充分挖掘村民间自组织的内生动力，影响班玛地区特色产业的形成与发展。

2.2 利益相关者之间的关系失调

在实施针对利商利民的政策时，不同的利益相关者可能拥有不同的利益。如果各个利益的方向性不交叉、不长久，政策就有可能被扭曲和误解。可以说，各种利益相关者之间的关系功能不全是地区层面的社会治理需要解决的重要问题。如果这个问题得不到妥善解决，将从根本上影响乡村振兴战略的成效。不同利益相关者之间的关系功能不全有以下两种情况方面：

2.2.1 各方利益之间的行为驱动与利益动机的相交点不明确

不同的利益相关者在发展过程中构建出自己的行为驱动与利益动机，各方利益间形成统一衔接的程度不同。为此，可以有效区分各利益相关者间的相互作用关系，及其自身的价值取向，班玛县乡村经济合作社的利益相关者关系阐述见图2。

图2 关系阐述图

核心利益相关者囊括班玛县党委、县政府；乡镇党委与政府、村两委、经济合作社企业和直接参与生产活动的村民。其中政府的利益是在维护辖区社会和谐与发展的首要职责下，带领班玛人民走上致富之路。班玛经济合作社的利益旨在希冀政府营造良好的经商环境，自己寻求经济利益最大化的目标。直接参与生产活动的村民的利益在于政府维护好一个和谐稳定的社会环境，带领群众实现安居乐业的目标。

蛰伏利益相关者包括各类市场主体，外部资本等。各类市场主体遵循择优原则，虽然班玛县乡村经济合作社采用统筹报销的模式，但是市场规律规定了产品的质量和消费者的不同偏好需求直接影响了班玛县乡村经济合作社利用资本进行扩大再生产计划。

边缘利益相关者包括没有吸纳入参与班玛经济合作社生产活动的村民所属的社会各界。他们对经济合作社的发展采取观望态度，并不直接影响自身的利益[6]。

基层政府作为核心利益相关者的重要组成，利益动机更偏向于为本辖区内的人民更好的提供公共服务，始终站在最广大人民利益的一方判断利民政策实施的投入与产出效益比是否合理。经济合作社企业作为核心利益相关者中追求营业利润的一方，利益动机偏向于对自身企业发展为出发点的追求。直接参与经济合作社生产活动的村民最大的利益要求是经济要求。

蛰伏利益相关者的利益动机更多关注在经济需求上，本地产业发展前景是各市场主体和外部资本所看重的首要因素。

边缘利益相关者不直接对经济合作社的盈亏产生偏好，只关注社会环境的和谐与发展。

三方并没有在政府的领导下寻找到相交点，企业、村民的生产积极性情绪不高，这直接影响了乡村振兴战略的发展进程。

2.2.2 经济合作社发展规划与村民需求之间不匹配

从班玛经验的实践层面上看，有关经济合作社项目与村民利益导向、目的追求、家庭状况和村庄经济结构的契合程度不高。

而产生这一问题的根源在于政府引导过程中与村民的沟通不足，不能利用大数据的途径对各村村农民的需求进行排查。政府在经济合作社的发展过程中，虽然可以通过行政手段组织生产，却无法通过行政手段影响市场变化。具体来说，在推动特色产业发展方面，班玛县政府只能影响到经济合作社的生产经营层面，而无法提供市场层面的保护，其结果是使规模较小的经济合作社直接面对千变万化的市场竞争。由此，“班玛品牌”的整合迫在眉睫，如果政府在推动地区特色产业发展的同时推动市场外部力量的介入，积极设计产业链发展园区，解决农牧产品加工销售问题，形成闭环结构，统一打造成省内免检、国内欢迎的“班玛品牌”，就能有效抵御市场波动带来的冲击，吸引更多参与经济活动的村民，成功对接经济合作社和村民的利益需求，扩大经济发展的影响力，达到政府对班玛社会治理的预期目标。

3 进一步的推进策略

基于前文的分析，从利益相关者视角看，要推进班玛经济合作社发展工作，实现利益协调和行动协同，实现多元共治愿景需要进一步推进以下策略：

3.1 加强合作社自身建设

首先，建立和完善经济合作社利益相关者之间的沟通与协调机制。各行动主体间的高度协同是经济合作社发展的重要影响因素，也是乡村振兴战略的实际落脚点。经济合作社中不同利益相关者之间的良好沟通和协调,必须经历一个漫长的过程,需要回应各个相关主体的需求,而且要进一步完善行政沟通方式,形成相应的沟通和协调的机制,以减少摩擦中的不同利益相关者之间的摩擦成本,实现效率最大化目标。在具体的实现路径中，要更好的发挥三农队伍和村庄能人在经济合作社的发展中利益相关者的沟通与协调中的作用。 二是政府应积极引导各乡镇龙头企业间进行利益联结，完善利益创造、利益分配机制。加大企业间的合作，形成资源共享的营商环境，发展壮大班玛县企业规模，打造统一的班玛品牌。只有充分调动各利益相关者的积极性，发挥其协同参与作用，才能团结各方力量提供适宜的外部环境条件给合作社嵌入乡村社会发挥社会治理功能。

三是构建多元融资与资助体系，增强合作社造血能力。以县级财政部门为纽带对接利国家转移支付资金和外部资本，充分利用电子政务信息公开平台对符合县级规范的企业给予信贷资金方面的支持。在获取信贷支持时模范合作社可将政府纳入保证人的选择范围，刺激各合作社间的良性竞争。从而达到扩大再生产的作用，有效推动专业合作社与第三产业融合发展，提升群众组织化程度，积极扶持以村为单位的经济合作社，努力达到村村有企业，户户有工作的理想目标。

四是优化合作社行政组织结构。只有不断加深合作社的组织化程度，才能更好的培育农民民参与管理经济合作社的权利意识，引导农牧民参与到经济合作社日常管理工作中，潜移默化的进行对获得感、需求感、幸福感的认识输出。

3.2 加强以村级治理为主体的作用

首先发挥基层党组织的领导作用，强化党委领导。中国特色社会主义社会治理理论最大特色就是中国共产党的领导。对基层乡村社会而言，充分发挥农民参与、经济合作社组织协同、村两委为纽带的积极作用。构建和完善经济合作社涉及的利益相关者间的沟通和协调机，。作为党组织和基层村民的重要桥梁组织，乡镇党委必须对农民的实际需求进行深刻了解，密切联系群众。所以为了实现涉藏地区长治久安的目标，对多方利益相关者的利益偏好和资源进行整合，必须对党组织的领导核心作用进行发展，从而发挥经济合作社嵌入乡村治理功能。

其次，提高村民的组织化程度。组织化程度低不仅影响经济合作社高效的生产经营活动，也使农牧民的诉求难以有方便的渠道进行正式表达。应引导农牧民建立符合自身价值标准的合作部门，激发他们的主体意识，使其成为多元化治理的主体力量。

3.3 增强各利益相关者的参与程度

首先是对农牧民参与意识进行培养和加强。农牧民只有意识到乡村治理和经济发展中合作社具有带动作用，其参与意识才能加强，才能完成经济合作社嵌入社会治理。第一，在“政府+企业+基地+农户”的发展模式下加强农户在生产活动中的主体性作用，将当地边缘户纳入到合作社经营管理的范围及管理全过程。农村经济合作组织的重要功能是将农民从分散的 “原子化状态”引导到规范的“组织化状态”，让农民逐渐学会通过组织化渠道，理性表达自身要求和解决问题[7]。这也是社会治理的重要目标，通过经济合作社对本地村民的进一步吸纳，既有利于核心利益相关者的经济需求，也有利于村两委的乡村治理，实现两者的共赢。第二，经济合作社领导人引导农牧民积极行使自身的主体权利，建立经济合作社内部民主氛围，使农牧民在参与生产活动中将主体意识内化。

二是充分发挥乡土社会互助机制。合理利用村规民约的伦理规则，凝聚村庄能人回乡投资、带动农牧民致富。充分发挥村规村约在经济合作社和多元治理发展中的积极作用，以凝聚民心、扩大公民参与和社会协同为目标，实现更全面的信息传递和信息交换。三是在乡村振兴项目立项和实施等环节引入企业等蛰伏利益相关者，鼓励他们在经济合作社的发展中承担积极的社会责任，利用外部的金融、技术和人才对班玛特色产业进行打造升级，形成闭环结构的生产基地。

3.4 政府积极优化社会治理方针，优化营商环境

首先，继续坚持并完善“县—乡（镇）—村（经济合作社）”三位一体的治理体系，落实政府责任，实现经济监管下沉到最低层级，要继续加强生产活动中对群众有用的公共服务，并作好相关保障体系建设。

其次，县、乡党委对村级后备干部对选拔中，将政治立场坚定、工作能力较强、群众威信高、对当地特色农牧产品有一定了解的村干部和群众吸纳入村级后备干部储蓄中。基层党组织加强对企业的引导作用，不仅帮扶合作社发展自身经济，促进农民收入增加，也要引导企业承担一部分文化、政治等其他领域的社会责任，进而在嵌入过程中唤醒了群众对美好生活的向往，引导各族人民在实现自我价值的同时，对中国梦的实现有了认同感，成就感，将习近平新发展理念贯穿人民生活中，加强了政府的执行力、影响力和号召力。

第三，坚持学习借鉴其他社会治理经验，提升公众参与社会治理的积极性。组织代表赴省内外发达地区进行观摩学习，借鉴“枫桥经验”提升社会组织及社会成员的生产积极性和参与社会治理的积极性。

第四，制定并完善班玛县治理法律法规，最大权限的支持本土企业的扩大再生产活动，保障企业健康的生存环境。随着全面依法治国的全面推进，法治保障与社会治理将会形成更为丰富的互动实践。班玛县不仅要坚持贯彻落实习近平新发展理念，还要结合当地实际情况，满足当地群众实际需要推行一系列吸引外部资金注入的政策，积极运用“引导、监督”两种办法，保障企业良性发展，充满竞争性。