后巴黎时代全球气候治理的困境与中国应对

胡文秀，李瑞花

(太原理工大学 马克思主义学院，山西 太原 030024)

自1992年194个国家签署《联合国气候变化框架公约》起，全球气候治理被重视起来，国际气候治理机制也得以发展。全球气候减排大致经历了“自上而下”的强制减排、“自上而下+自下而上”的减排和“自下而上”的自主减排三个阶段。2015年后，全球气候治理进入《巴黎协定》的“落实和行动”阶段，后巴黎时代也随之到来。但是，由于西方国家逆全球化的出现和民粹主义的兴起，全球气候治理面临严峻的挑战。

一、后巴黎时代全球气候治理的困境

2015年《巴黎协定》签订之后，全球气候历经了马拉喀什大会、波恩大会、卡托维兹大会和马德里大会。马拉喀什大会上各缔约方国家就继续坚持2030年可持续发展议程达成共识。波恩大会上通过了名为“斐济实施动力”的《巴黎协定》后续实施细则草案，但在资金问题上，发达国家与发展中国家僵持无果。卡托维兹大会通过了一揽子全面、平衡的成果，落实了《巴黎协定》部分条款要求。马德里大会就《巴黎协定》遗留的个别问题进行了谈判，分歧聚焦在碳排放权市场核算机制上，谈判结果让人失望。整体来看，近几年的气候大会进展比较缓慢，争议较大的问题都被搁置，2020年前的资金承诺迟迟落实不了，至于2020年后两年的定期通报，其数额是否能填补“旧账”，只能说形势不容乐观。目前全球气候治理出现了一些困境，主要体现在以下几点。

(一)治理主体多元但权力真空

全球气候治理主体大致包括国家、政府间国际组织和全球市民社会(包括非政府组织、市民运动、次国家行为体及大众舆论等)[1]。国家是气候治理的行为主体和责任主体，无论在联合国气候治理框架内还是框架外，主权国家都发挥着不可或缺的作用。与此同时，越来越多的非国家行为体自发地参与到气候治理中。政府间组织在气候治理中扮演着推动者的角色，联合国每年都通过举办气候大会达成一些重要协议来约束缔约方国家，以此来推动气候治理向前发展。非政府组织通过发起一些倡议，制造舆论上的压力，推动政府调整政策，扮演着“监督者”的角色。例如，“自然之友”“中国青年应对气候变化行动网络”等。其他的次国家行为体，包括银行、公司、城市以及非营利机构等，也通过“公私合作”参与气候治理。比如，各国城市通过加入像“C40城市群”这样的全球城市网络，进行有关气候治理的技术探讨、经验分享与信息交流，推进全球气候治理的发展。

主权国家和非国家行为体更多地参与到了气候治理中，治理主体出现了多元化趋势。“多方参与，共同治理”固然是好事，但地方政府组成的组织或联盟在提出减排倡议、实施减排行动上往往能力有限，难以主导气候治理。想要尽早实现减排目标，防止气候恶化，仍要以国家为主导。但2020年11月4日美国正式退出《巴黎协定》、欧盟领导力弱化、新兴经济体还不能担当起领导者的角色，使得在全球气候治理的谈判过程以及具体行动中看不到可以把控全局、协调各方的领导者，导致气候治理领域出现了权力真空。

(二)《巴黎协定》中的核心指标难以落实

“巴厘路线图”的一个重大成果是明确了在气候治理中的关键问题，即减缓、适应、技术和资金，但这四个核心指标在落实中存在着难以克服的困境。

1.碳排放量的减缓属于自发行为且减排目标难以实现。《巴黎协定》的签署具有法律约束力，但这一约束仅仅是约束各个国家必须在减排上有所行动且做出努力，并没有对各个国家的努力程度、减排力度或减排力度与能力大小是否符合做出约束，而这些因素完全取决于各个国家的自觉行为，甚至是取决于各个国家在位领导人对气候治理的态度问题。自协定建立了全球盘点机制，国家的减排目标变得公开透明后，在国际上的责任成为各个国家确认减排目标的关键，目标没有完成，在国际上的信誉就会受损。也就是说，能否完成全球温控低于2℃的目标，责任和信誉成为各个国家的约束因素。一般来说，自身确立目标比他人约束相对来说更容易完成，这无疑是在全球气候治理上可以尝试的一条新路，但《巴黎协定》规定每五年对各国减排行动的进展评估一次，五年之后再去审核评估，使全球气候治理走上了漫长且充满不确定的道路。

2.适应气候变化刻不容缓但适应资金却还在艰难谈判中。最近几年，飓风、超强台风、高温和野火、热带气旋，特别是2020年的澳大利亚山火等极端天气变化说明了气候恶化的严重性，适应气候变化迫在眉睫。各个国家适应气候的行动、适应能力以及适应信息通报等是气候治理的关键环节。在适应上，发达国家具有资金和技术的优势，而发展中国家在提高适应能力、增强复原力以及减少脆弱性三方面与发达国家存在巨大差距，需要发达国家提供支持，但有关适应的资金谈判却面临巨大压力。《巴黎协定》签署后在适应行动上其实是出现了倒退，有关适应信息通报内容不具有强制性，发达国家的适应行动支持也没有明确说明。在卡托维兹气候大会的谈判中，针对适应基金和适应登记簿用了“未来”和“将”等词汇，表明后续大会仍需对该议题进行详细谈判，对适应通讯也未赋予强制性。2010—2050年发展中国家的适应成本约为每年700亿—1000亿美元，而现有适应的多边和双边资金规模仅为每年250亿美元，《公约》现有的资金规模远不能满足发展中国家适应的需要，适应资金仍将成为后续谈判的难点[2]。

3.缺少技术提供的来源。《巴黎协定》规定的将全球气温控制在2℃的目标的实现，不单是提倡从国家主体层面出发减少温室气体的排放，也需要各国引进碳移除和太阳辐射管理两大类技术来减少温室气体的排放。一方面，各国对这两类技术都在探索中，但就其应用后的不可控的后果以及实施后可能引发的新危害，仍需进一步评估。另一方面，美欧等西方国家在技术领域占据着绝对领先的地位，但其为发展中国家提供技术的意愿并不强。

4.资金空缺难以填补。关于气候融资，发达国家在一次次气候大会谈判中对给予发展中国家的资金仅仅开出有雄心的“空头支票”，联合国对于发达国家承诺但未兑现的资金也没有做硬性规定，导致发达国家对发展中国家的资金支持一直处于“定目标—完不成—缩减目标”的恶性循环当中。从坎昆会议上确立的两项资金目标(快速启动资金与中长期资金)来看，一是2010—2012年的300亿美元的快速启动资金，到2012年底快速启动资金仅兑现了不到三分之一，之后考虑到发达国家距离该资金目标还有很大差距，为避免发达国家就此不予支付，故将该目标缩减至100亿美元，至此战线延长至2014年，目标才得以实现。二是2013—2020年的每年1000亿美元的中长期资金，《1000亿美元路线图》结果显示2013年、2014年发达国家分别出资520亿美元和620亿美元[3]；也有报道称此结果不具有真实性，实际出资金额更少。《巴黎协定》签署后，发达国家又确立了2020—2025年每年不少于1000亿美元的资金，资金目标在不断扩大，而发达国家承诺的资金与其兑现的资金之间的差额也随之增多。发展中国家希望发达国家先就之前承诺的每年1000亿美元的资金给出具体支付的时间表，以此为基础再去实现协定中承诺的资助目标，但是从近几年的气候大会来看，发达国家对2020年之前承诺资金的兑现意愿低下。

(三)“共同但有区别责任”原则缺乏强制力

“共同但有区别责任”这一理念在1972年斯德哥尔摩会议上萌芽，1992年通过的《联合国气候变化公约》把“共同但有区别的责任”原则作为公约“原则”条款的第一条，1997年《京都议定书》第十条又确认了这一原则，并以法律形式把发达国家与发展中国家“有区别的责任”予以明确、细化。之后，每年气候大会均会在形式上体现这一原则，它表明各国均有维护、保护和恢复地球生态系统的责任，同时由于国家的大小、发展水平的差异，本着气候正义的理念，发达国家与发展中国家所负有的责任也有所不同。但在实践中，各个国家在“有区别”上仍争议不断。《巴黎协定》中“自下而上”提交国家自主贡献的确认，推动了这一原则的落实，体现了国家的自主性和自觉性。然而在“共同”和“区别”上均未体现强制性，在“共同”上，协定具备法律效力的地方仅仅是各个缔约国必须共同提交国家自主贡献目标并定期接受审核，但是针对2023年之后每五年的审核评估并没有明确的奖惩机制。在“区别”上对发达国家与发展中国家承担责任的大小与范围仍然没有作具体要求。目前，在全球治理的集体行动上，有些国家有心无力，有的消极懈怠，有的甚至是无心无力。

二、后巴黎时代全球气候治理困境出现的原因

(一)美国退出《巴黎协定》，导致全球气候治理缺少技术和资金来源

美国在气候大会上发挥着引领作用。在奥巴马执政期间，美国积极参与全球气候治理，颁布《总统气候协议》，设立气候基金，加大可再生能源开发投入。正是中美欧三方积极的态度才促成了《巴黎协定》签署。特朗普上任后，几乎推翻了奥巴马执政期间的全部气候政策，不仅拒绝提供支持国际应对气候变化的资金，对美国国内的减排，也废除了许多积极政策，减少了联邦政府的经费支出[4]。而其退出《巴黎协定》举动，更是给全球气候治理的资金和技术提供带来了灾难性的影响。

在资金上体现为：美国拒绝向发展中国家提供资金援助，德班大会上启动的“绿色气候基金”，美国承诺拨款30亿美元的“绿色气候基金”用于资助发展中国家，在具体落实上只有奥巴马在任时的9.98亿美元，剩余20多亿美元的资金，美国并没有支付；再就是用于维持联合国各部门的正常开销费用，举行气候大会的费用等成员国会费，美国长期拖欠，无从落实。

在技术上体现为：美国退出协定后，全球气候治理将失去一个重要的技术支持来源。美国作为全球第一大国，在科技领域的优势是绝大多数国家难以比拟的，固碳减排技术的研发需要美国人力、物力、财力的支持，如果在低碳技术上失去了美国的支持，实现《巴黎协定》所规定的目标将会困难重重。

(二)欧盟内部问题不断，在全球气候治理中领导力遭遇挑战

欧盟一直在技术和资金方面积极推动全球气候治理，获得了国际社会的认同，也在一定程度上确立了在气候治理中的领导力，但随着欧盟内部问题的加剧，其领导力也在不断下降。

首先，欧盟面临的内忧外患导致欧盟经济衰退，也使世界各国对其领导气候治理变得信心不足。2008年欧盟国家发生金融危机，2009年发生债务危机，这使得欧盟整体经济实力下滑，出现财政赤字，各国忙于解决国内经济问题，无暇他顾。此外，大量难民的进入也导致欧盟各国经济负担加重，治安问题突出。

其次，欧盟国家内部关于治理方式出现的分化也影响了欧盟在气候治理上的领导力。哥本哈根大会上，欧盟因其起初没有明确的立场以及坚持“自上而下”原则不符合大多数成员国的意愿在谈判中被边缘化，导致领导力受损。在巴黎大会上关于采取“自上而下”还是“自下而上”治理方式上又产生了巨大争议与分歧，这些分歧不仅出现在欧盟与其他国家之间，也出现在欧盟内部国家之间。欧盟外部，中国与美国作为气候治理的两大支柱偏向“自下而上”的治理方式；欧盟内部，意大利和中欧国家赞同“自下而上”的减排方式，而德国和法国赞同“自上而下”的减排方式。两方面的压力致使欧盟为巩固其领导力最终选择了“自下而上”的方式，欧盟内部的不同声音弱化了欧盟在气候治理中的影响力。

最后，英国脱欧更是削弱了欧盟的领导力。2020年1月，英国与欧盟各国达成一致意见，宣布正式脱欧。欧盟为了彰显其在气候治理中的引领地位，提交的自主减排目标很具有“雄心”，如果英国不脱欧，势必与欧盟其他各国一道去实现该目标，增强欧盟气候治理的领导力。然而，英国脱欧之后，其立场将不代表欧盟，这给联合国今后的气候谈判增加了不确定性，使谈判变得碎片化，而失去英国的欧盟，其自主贡献还能否实现，英国与欧盟是否需要重新递交国家自主贡献目标，英国和欧盟重新递交的国家自主贡献的总和与欧盟在《巴黎协定》时递交的是否有差距，差距该如何弥补等一系列问题将出现。在国际气候谈判上，英国脱欧带来的新问题与种种质疑，将使欧盟的“领导力”进一步削弱。

(三)中美贸易战，导致中国引领气候治理力不从心

进入新时代，中国积极致力于在气候领域提供国际公共产品，引领全球气候治理。2018年3月，中美爆发贸易战，持续的贸易战也间接影响到了中国在全球气候治理上的引领力。中美贸易战主要体现在通过加征关税遏制中国高技术产业的发展，这损害了中国的国家利益和经济发展，而一国在气候治理上的作为与其经济实力密不可分，因此中国在气候治理上由于贸易战的影响，将导致中国在实现国家自主贡献目标以及2030年碳排放峰值目标上面临挑战。

中美贸易战给中国在气候治理方面带来影响还体现在产业结构转型上。中国坚持走绿色低碳可持续发展道路，边发展边治理，通过减排措施和政策来倒逼国内产业结构的调整，实现低碳经济转型。中美贸易战阻碍了双方在可再生能源发展和提高能效方面的合作，而经济低碳化涉及能源体系、技术转移、基础设施建设、产业结构等方面。从能源上看，中国现在主要依靠煤、石油、天然气等不可再生资源，这种碳排放量较高的能源结构成为中国低碳转型的“绊脚石”，美国也可能利用碳税设置新的贸易规则来打压中国。从技术上看，美国对本国高新技术实行贸易保护，极大影响了中国芯片、集成电路、人工智能、化学产品、电子通讯等行业，直接阻断了中国向美国学习低碳技术的渠道，技术研发与交流受到限制。从基础设施上看，贸易战使中国经济受损，导致气候治理资金短缺，也使得国内对最不发达地区的基础设施投资减少。从产业结构上看，贸易战使国内产业结构转型遭到冲击，小部分外资企业从中国撤离。

综上来看，中国仍然是发展中国家，小康社会全面建成之后面临的首要问题，乃是发展问题。在中美贸易战的压力下，中国引领全球气候治理变得独木难支。

(四)部分发展中国家出现了气候倒退现象，导致减排目标实现困难

发展中国家因其在气候治理上的立场相近而采取“抱团取暖”的策略，在气候议题的谈判中一同向发达国家施压。但近年来由于其发展速度不同导致发展中国家在需求上出现了差异。一些发展中国家出现了气候倒退的现象，其中巴西的离心倾向最为突出。巴西作为亚马逊雨林的管理者，一直是环境保护的排头兵，但从2017年开始，巴西通过修改一些法律法规在立法上撤回部分环保措施，减少对土地的保护，甚至划出部分土地作为商业用途。2017年5月，巴西国会通过两项立法，将140万公顷保护土地转化为伐木、采矿、农业用地，其中大多数属于亚马逊雨林地区的自然保留地[5]。2019年1月上任的巴西新总统博索纳罗，和美国总统特朗普一样，都是气候怀疑论者，上任后先是放弃了气候变化大会的主办权，之后又利用总统权力导致短时间内雨林开发面积大幅增加，这给巴西减排目标的实现带来了极大的困难，也给发展中国家参与气候治理带来了错误的示范。

三、全球气候治理的中国应对

面对上述全球气候治理的现状以及全球气候治理存在的困境，中国作为负责任的大国，正积极从国际和国内两方面做出努力，逐步引领气候治理。

(一)国际层面：构建后巴黎时代的中国气候外交战略

就国际层面而言，中国总体的气候外交战略可以概括为“拉美—联欧—支持发展中国家”[6]，即拉动美国、联合欧盟、援助支持发展中国家。

首先，拉动美国的企业、非政府组织和公众，将美国重新拉回气候谈判之中。中国应利用一些非政府组织和企业的引领性和影响力，联合美国企业、非政府组织和公众等多元主体在环境保护和节能减排上与其他国家或企业等进行跨层次、跨国家的合作，通过大众传媒报道地区出现恶劣气候的事实，利用舆论引导美国企业积极作为，同时将气候议题与其他国际议题的谈判联系起来，呼吁美国政府共同面对气候治理问题，将美国重新拉回气候治理谈判中。其次，加强与欧盟在各个领域的合作，联合欧盟重塑气候治理的领导结构。2019年12月，在马德里气候大会期间，欧盟委员会公布了应对气候变化、推动可持续发展的“欧洲绿色协议”，承诺2050年前实现碳中和，这表明欧盟仍想通过有雄心的目标来加强其在气候治理领域的领导权。未来中国应在多个领域与欧盟建立合作，促使其目标的实现，通过联合欧盟，推动《巴黎协定》的后续谈判工作，落实发达国家承诺，共同引领全球气候谈判的进程。最后，在资金和技术上支持发展中国家，同发展中国家一起督促发达国家落实承诺，积极作为。中国可以在每年召开的气候大会上督促发达国家落实已承诺的资金援助，团结其他有能力的发展中国家，积极开展气候变化南南合作，通过南南合作基金给予受气候影响严重的发展中国家资金、技术、能源以及基础建设方面的支持。在行动上，呼吁有能力的发展中国家积极加入绿色合作群，与国际组织积极开展气候合作，以发展中国家的联盟组织(比如77国集团、基础四国、二十国集团等组织)为平台，寻找议题之间的关联性[7]，不断在各级会议中提出气候治理有关议题，并争取与其他国家取得共识，发表联合声明，继续切实维护发展中国家权益。

(二)国内层面：应对气候变化的减缓和适应

随着中国实力的提升，中国在世界地缘政治和经济中的作用正在转变。中国依旧是发展中国家，可以在资金和技术上援助最不发达国家以及受气候影响严重的国家，但重心仍要放在国内的减缓和适应上。

1.经济、政策以及价值观念上的减缓作为。中国应调整经济结构，继续发展新能源汽车、新能源和节能环保等新兴产业，加强技术研发，发展壮大新型碳材料产业，取代煤炭产业，助力经济转型；转变农业生产者的理念，以税收等财政政策鼓励农业与其他低碳产业合作；建立服务业价格调控体系，以收费限制排放污染，加强服务业的管控措施，在技术上淘汰环境污染严重的落后企业，以绿色理念打造绿色服务品牌，通过地方努力、碳减排政策以及技术创新，减少各个产业对碳密集型产业的依赖。

在政策层面，中央政府可以通过相关立法来约束和激励地方一级的行动，并对实施进行监测和执行。根据财政部的工作安排，环境保护税制度建设是中国实施的绿色税收改革的重要组成部分。《中华人民共和国环境保护税法》已将污染收费转变为税收，可以利用金融工具启动行政管理绿色改革。虽然该法不包括含有应税污染物的二氧化碳，但它为未来的碳税留下了空间。随着未来绿色改革的增加，碳税无疑将被列入中国政府的优先事项清单，有必要废除EPT法草案与碳税、其他能源税和非环境税的重叠之处，有必要在环境机构和税务机构之间横向建立有序的互动关系，在不影响整体税收结构秩序的情况下，将碳税引入现行税制，利用财政工具强制减排，最大限度地发挥政府作用。

从教育和宣传入手，强化公众的绿色价值观念。公众对全球变暖和气候变化的关注度，受到个体社会人口特征、个人后物质主义价值观及所在区域经济对碳密集型产业的依赖性的显著影响[8]。我们可以通过教育对特定地区、特定省份、特定人群进行低碳理念灌输，将环境知识和全球变暖信息纳入学校课程设计，有效地提高公众的环保意识。我们也可以通过增加各大媒体平台对气候变化的报道来对公众进行隐性教育，使人们将低碳绿色理念融入日常生活、消费领域中，进而降低全球变暖产生的恶劣影响。

2.多领域上的适应作为。中国应抓住重点适应领域，开展多领域的适应行动。在试点建设上，推动韧性城市和海绵城市试点建设，将房屋的设计风格与气候适应理念相融合，建立气候适应型城市，推广耗能最低、污染最少的绿色建筑，合理规划城市的通风廊道以及发生灾害后的人群疏散和救援渠道，完善城市应对各种灾害的预警机制，以互联网技术提高灾害监测能力。同时政府方面也要给予资金支持，加大专项补贴的投入，提升各地建设气候适应型城市的积极性。在农业领域，全方位提升气候适应型农业建设，研发抗寒抗旱抗病的农作物品种替代抵抗自然灾害能力弱的农作物品种，提高灌溉技术并建立智慧型农业项目示范区；开展节水行动，减少农药和化肥的使用，防止土地荒漠化；健全农业风险管理体系，提高现代农业保险服务质量，使其成为农业生产的坚硬盾牌。就生态系统而言，国家应将重点放在林业上，引导碳交易履约企业和对口帮扶单位优先购买贫困地区林业碳汇项目产生的减排量[9]，持续关注红树林、滨海沼泽、海草床三大海岸带蓝碳生态系统，发挥其固定二氧化碳的最大作用，加强对陆地和海洋生态系统的保护。此外，还应不断完善气候影响评估和预测预警的立法，构建适应气候变化的制度体系，加强对气象网络站的维护和改进，发布准确信息，做好预防措施，完善防灾减灾体系。

四、结语

在逆全球化和领导力缺失的背景下，后巴黎时代的气候谈判正遭遇着新一轮的挑战与质疑，美国的退出和欧盟内部的问题将中国推到了全球气候治理舞台的中央，中国作为发展中国家的地位正受到一些发达国家和发展中国家的质疑。中国应该清楚地意识到自身的力量和话语仍然非常有限，应继续与其他国家共同做气候治理的引领者，绝不做唯一的领导者，无论是在转型中还是在调整中，仍需加强其权力，平衡权利和义务，依自身能力提高国家自主贡献，为国际社会树立榜样。