分治视角下村委会与村集体经济组织关系探究

于国萍

(山西农业大学 马克思主义学院,山西 太谷 030801)

农村基层治理体系作为一种复杂、多层次的制度体系，要同时体现国家治理的职能目标和农村社会治理的现实需要，因而兼具行政、自治、协调以及组织建设等多重属性。然而，随着传统村两委“共治、合治”模式不断向“多元分权式”治理结构的转变，村民委员会(以下简称村委会)和农村集体经济组织间功能交叉、权界不清等问题日益显露,农村集体经济组织不能有效发挥经营管理农村集体资产的作用；这与实施乡村振兴战略的总体要求不相适应，成为制约农业发展和农村改革的瓶颈。村委会和村集体经济组织是维持农村社会正常运转的组织机制，理顺二者权责分属、性质定位和相互关系，已成为新时期推进农村经济体制改革、实现乡村振兴战略的关键所在。

一、文献梳理与问题意识

分治指分权式治理。分权具有十分丰富的理论内涵和外延。分权原则首先由英国哲学家洛克提出，由法国思想家孟德斯鸠补充完善；古典意义上的分权主张相应的权力部门独立行使立法权、行政权、司法权，进而在权力资源配置中形成相互制衡的局面。与洛克、孟德斯鸠警惕地看待政府分权不同，中国政府恰恰是分权式治理的塑造者与推动者。政治学上将分权定义为政治权力的转移，包括从中央政府转移到地方政府的纵向配置，以及将集中于某个部门或某一部分人的国家权力分割成若干部分的横向分配。经济学上分权是具有复杂含义的概念，通常被认为是中央政府掌握的有关公共职能的权威及职责向独立政府组织或者私人部门转移的过程。景跃进教授提出了“新三权论”，认为决策权、执行权和监督权三者之间有其内在的严密逻辑，是更符合中国现实的权力划分方式，其操作性和普适性特点更为明显[1]。村集体经济组织作为村庄治理结构中新生利益主体，在参与农村经济发展、村集体资源经营与管理上发挥了巨大作用，对分享村庄经济性权力提出新诉求，以期实现经济性组织权力与政务性组织权力相分离，即分权治理。学术界密切关注村委会与村集体经济组织之间的关系，既有研究主要围绕四种范式展开。

一是“价值-制度”范式下的实践价值研究[2]。项继权等着眼于农村深层次体制机制，认为村委会与村集体经济组织分离有利于将政府、集体经济组织、社会组织从政经一体中剥离出来，激活集体经济发展活力[3]。陈亚辉从农村基层治理秩序重构角度出发，认为政经分离带来了选举重心转变与政治生态净化，促使农村政治格局发生深刻转型，解决了农村集体经济与农村政治捆绑在一起的问题[4]。仝志辉从历史制度主义角度指出，村委会与村集体经济组织分离有利于完善乡村治理体系的建构，但对于治理村庄突出问题及提升村庄治理能力并没有直接益处，分治应同步促进村集体经济发展和村庄治理[5]。

二是“理性-行为”范式下的选择机制研究。持此观点的学者倾向于将村级各种组织视为理性的组织行动者，这些组织行动者会根据自身利益做出理性的行为选择，不同的行为选择造就了不同的乡村治理形态。董筱丹等最早提出“村社理性”这一概念，用来解释农村工业化进程中村庄通过不断地整合资源以寻求利益最大化的行为[6]。韩瑞波认为：政经不分的治理状态正是农村工业化早期在公共行为理性和经济行为理性之间选择的结果；在集体理性的导向下，村级组织加速实现村级组织形态重塑与经济职能归位，乡村治理呈现产业化转型、服务化转型、协同化转型，从而实现村委会与村集体经济组织的分离和乡村治理转型[7]。

三是“条件-路径”范式下的方式方法研究。戚广振等认为，全面推行政经分离需要具备一定的条件，诸如村集体资产产权明晰化和法律化，村集体经济和基层政府也要有一定的积累、具备相应的财力[8]。李睿等总结了广东南海、江苏枫桥、浙江温州三地的改革模式，认为长三角、珠三角地区经济较为发达，村集体经济有较好积累，相应的改革动力也远高于西部欠发达地区[9]。梁文生从治理结构角度提出，发达地区“一套班子”重叠任职的情况束缚了村集体经济组织的经济功能，因此建议用《公司法》来规范农村集体经济组织运营，使村集体经济组织朝着股份制方向发展，与市场化接轨，以利于经济发展与政治管理[10]。

四是“规则-程序”范式下的治理规则研究。邓大才等认为，农村在具体的实践改革过程中，形成了包括框架规则、执行规则、操作规则在内的一整套规则，农民在不断完善规则的过程中促进改革[11]。陈亚辉认为，农村集体经济的产权制度改革与农民根本利益息息相关，其本质就是要理顺农村经济关系与资源配置体制，以避免因产权模糊、界限不清导致互相牵制的弊端，推动村集体经济的市场化转型[4]。桂华对比了苏南和珠三角地区集体经济发展模式，从产权规则角度指出：在影响基层治理方面，集体产权运行规则比集体控制资源的多寡更为关键；产权规则变化提前锁定集体利益分配格局，有可能引发因利益分配不均而造成的村庄内部矛盾[12]。

综上所述，学术界对于村委会与村集体经济组织的关系研究主要集中在制度层面与规则程序上，或者集中于形塑乡村治理体系与实现机制上，而较少关注农村社会内部自治组织与经济组织的关系及其对乡村治理有效性的影响，对于二者的实践探索及分解式研究也略显不足。不同于学术界以往的研究，本文以村委会和村集体经济组织的相互关系为研究视角，旨在分清、理顺村委会和村集体经济组织职责，有效协调两者关系，并侧重于对组织分治后经济职能与自治职能的区分性研究。

二、村委会与村集体经济组织分治的理论分析

(一)法律文本中农村集体经济组织与村委会的关系

村委会与村集体经济组织在农村社会发展转型过程中占据重要地位，因此从法律角度厘清二者关系十分必要。在中央立法以及地方立法的制度文本中，村委会与村集体经济组织的关系存在三种表述。第一种表述认为，村委会与村集体经济组织是平衡的两个实体。《村委会组织法》《土地管理法》《民法通则》中均有规定：农村集体经济组织是拥有自主权的独立组织体；对村集体经济组织依法进行的相关经济活动，村委会应当充分尊重，以保障村集体经济组织的合法权益。《宪法》《农业法》等法律中也规定，村集体经济组织在法律允许的范围内，拥有合理开发农村集体资源、独立进行经营管理的自主权。第二种表述认为，村委会可以代行村集体经济组织的相关职能。农村集体经济组织作为宪法确定的“农业经营体制的组织载体”，其建设与发展受村委会制衡日渐呈现出边缘化的趋势；而村委会作为实现村庄治理的基本主体，其替代性的制度安排可以弥补农村集体经济组织的管理空缺与漏洞。如，《村民委员会组织法》(2018)规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；同时，村民委员会作为基层群众自治组织，承担着村庄管理、服务、发展经济等多重职能，完全可以取代村集体经济组织而存在。各省相关立法中关于“替代”性功能均有相关表述，一般都认为：村集体经济组织有独立的经济管理职权；在村集体经济组织缺失的情况下，村委会代行其经济职能。第三种表述认为，集体经济组织依附于村委会而存在。在之前的相关立法中，对二者关系的描述大多为“尊重”“协调”“保障”等。《广东省农村集体经济组织管理规定》中表述为：“农村集体经济组织在乡(镇)、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，但必须接受各级人民政府、村民委员会的监督。”[13]此处的监督则与前述表述有所区别，包含监管、督促的意思。可见，二者处于不平衡的状态，且村集体经济组织在很大程度上有着从属于村委会的意思。

综上所述，在不同的立法中，村委会与村集体经济组织之间关系或替代或并列或从属，二者关系未形成统一的模式。即便是法律作了规定，二者关系也不十分清楚，因此一直存有争论。

(二)对村委会与村集体经济组织的关系分析

通过分析村委会与村集体经济组织在各地的具体实践，笔者认为二者表现出合并替代、分离对立与半分半独三种趋向。一些地区认为，村委会代替村集体经济组织行使经济管理权已是常态，应继续丰富村委会的经济管理职能，使其横向发展，抑或替代农村集体经济组织。另一些地区认为，村委会总是代行农村集体经济组织的经济管理职能，客观上将造成农村基层组织政经不分、合二为一，从长远上来看将会产生许多深层次的问题。还有部分地区则参照公司化的运营模式来建构二者关系，使其相互独立又相互制约。然而，无论是从推进村民自治的角度还是从推动农村集体经济发展的角度看，由合并走向分离都是两者关系构建中理性的路径选择。理由阐述如下。

其一，村庄单一主体治理是特定历史的产物。1949年之后，随着现代民族国家建构的深入，具有政府行政性质的人民公社成为农村社会的核心组织，以此整合分散的农民并将散落的社会权力吸纳进统一的政权组织中。在人民公社制度之下，农村社会形成的是一个单一性、一体化的社会，人民公社既是经济组织，也是政治组织。然而，这种单一性治理体制难以适应农村发展多元化的功能需求。受“政社合一”体制机制的束缚，农民组织承担微观社会管理功能的自主权和积极性受到影响。

其二，组织分治有其经济根源传统。传统时期的中国社会，农民并非处于孤立状态，农村治理也并非只有基层治理组织，而是存在着大量的乡绅、宗族等非正式权威；与此同时，存在着大量的经济组织、互助组织等。改革开放后，国家通过政策手段不断加大对农民组织的管理规范，农民经济组织发展环境不断改善、发展空间逐步扩大，建立在家庭联产承包责任制基础上的农民互助合作组织迅速成立。《农民专业合作社法》(2007)正式颁布实施后，政府开始注重激发经济组织内在发展潜力和发展活力，并通过政策引导、社会支持、行政推动等方式对农村经济组织加以规范管理，使其呈现出多元治理功能。

其三，组织分治有其治理制度传统。在人民公社时期，发展生产是组织农民的主要目标，在这一目标下乡村治理要让步于生产发展，生产秩序在很大程度上包含了治理制度。依托集体化时代集体经济组织的强大基础，村民委员会在诞生之初即具有稳固性。但随着集体化的解体，乡村社会在寻求生产发展的同时不断寻找治理新路子，建立了不再依赖集体生产、集体经营的治理制度，民主理念日益深入，村庄治理更加强调农民自身选举、决策、管理和监督。这些均为组织分治奠定了治理制度基础。

三、村委会与村集体经济组织面临的现实挑战

作为国家治理体系在乡村领域的实践样态，村委会与村集体经济组织的搭配是乡村治理组织中最基础的部分。然而，全国各地围绕乡村治理体系进行的各种探索与改革，并没有实现预期政策目标和治理效果，各地均面临不同的治理困境和治理难题。这些困境与难题具体如下。

其一，经济单元与治理单元模糊交叉。中国在悠久的农业文明进程中形成了与治理紧密相联的农村家户制度。此后经过多次变革，农村社会的经济与行政运行所依托的单位不断变迁，传统治理稳态被打破，拥有集体土地所有权的村民小组是产权单位，而作为村民自治基本单元的村庄则是治理单位，两者有一定的错位且关系模糊[14]。人民公社时期以行政手段管理经济，采取“一大二公”“政社合一”，即经济单元与治理单元合二为一的管理方式。在这种治理体制下，集体经济组织作为集体产权主体承担了经济发展与村庄治理多重功能；行政权与经济管理权相互交织，前者可以任性干预经济管理和决策，两者的矛盾冲突不断激化。农村集体经济组织历经多次深刻改革，开始行使集体土地所有权，逐渐成为农村产权单位；村民委员会作为村庄治理和村民自治基本主体而成为治理单位。总体而言，政务性组织与经济性组织界限模糊不清的问题依然凸显，使得预期的政策目标和治理效果难以实现，进而引发理论反思。

其二，村两委共治体制带来多种束缚与牵制。人民公社时期，乡村治理以高度集权为治理特征。在其解体之后村委会应运而生，填补了乡村治理空缺并逐渐得到了国家认可、赋权与推广，但此时农村基层治理结构受到内外部各种要素的束缚与牵制。这些束缚与牵制主要体现在以下三个方面。一是村两委之间关系的约束。从制度文本上讲，村两委作为农村基层治理的两个正式组织，其权力来源与功能职责各不相同，共治、合治模式的形成使得二者和谐共存，共同构成了乡村治理的二元权力结构；但实际上，两者之间矛盾与冲突不断。二是村两委与村庄关系的约束。乡村关系和两委关系是现阶段村庄治理过程中最突出的两对矛盾，在村民自治过程中争议最大、难点最多。三是随着农村集体经济发展与基础设施完善，“资源消解自治”和“行政吸纳资源”现象不断出现，政府过度干预村庄自治，强化了村两委主导村庄公共资源和公共利益的职能[15]。

其三，单一性治理导致农民话语权丧失。村委会是村民自治、协助行政的组织，其理念在于通过村民“自我教育、自我管理、自我服务”以及一系列民主制度建设，实现村民的高度参与以及村庄对自身社会事务与经济发展的高度自治。事实上，村委会单一性治理模式为权力滥用提供了方便，村庄公共事务的决策在单一性治理下也变得更加封闭和简单。所谓的“乡村利益共同体”衍生了众多以权谋私现象，主要表现是：相关权力主体为谋取私利而忽视村民利益诉求，直接“为民作主”，基层民主异化为“利用职权捞好处”；农民失去自由选择权，内部矛盾不断激化，民主也仅具文本意义。在这种情况下，由传统的单一性治理转为多元性分权治理，积极培育新型专业合作社、经济合作社等，使“政治的归政治，经济的归经济”，不失为防范权力垄断的有效路径。

基于此，乡村振兴战略的实施就是要求理顺农村基层治理单元与农村集体经济组织的关系，加强农村集体经济组织的建设；既发挥村委会在政治、社会、文化、生态等方面的核心作用，又督促农村集体经济组织发挥经济管理职能，二者各司其职，共同推进乡村善治有效。

四、村委会与村集体经济组织分治的实践路径

由上可知，在现有村民自治体制下，仅仅依靠村民委员会来实现村民自治与经济发展面临诸多的利益纠纷与挑战。通过村委会与村集体经济组织的分设实现分治，对于将村委会从多重功能叠加的困境中剥离出来，解决村委会在平衡村庄治理、村民自治与经济发展方面的问题，具有极端必要性和现实基础。分治的实践路径如下。

(一)成员分离、群体分化

随着农村经济管理事务的复杂化，政务性组织与经济性组织成员之间模糊交叉的情况确实存在。事实上，村委会与村集体经济组织之间的矛盾冲突大多发生在二者成员身份混淆的情况下。因此，稳妥地掌握组织分设的技术方法，理应将明晰成员身份摆在首位，将其作为二者分治的切入点和关键环节。第一，在没有单独设立农村集体经济组织的村庄，根据村庄事项的具体性质，判断参与人员资格与表决资格；对于农村集体经济的发展、利益分配或者相关经营管理等事宜，仅仅是本村居民而不是农村集体经济组织成员的人员应当排除在外。第二，在村集体经济资产丰富的村庄，采取专业化方式方法管理村庄集体经济的经营活动。村集体经济组织应当对农村发展过程中的政治决策、公益事业等提供力所能及的支持：“当村民自我管理有了来自村集体经济组织的经济扶持，集体经济组织和村民委员会的分设才不会产生弱化村民自治的非预期后果，并收到促进集体经济组织良性运行的效果。”[5]140此外，经济发展不会天然地使农民受益，而是农民在不断参与村庄经济的监督与发展过程中获益的。因此，适度明晰村集体经济组织与村委会的成员身份，注重引导与规范，可使村集体经济的经营管理更具效率。

(二)组织分离、单元分化

在现有的农村集体经营制度下，农村集体经济组织形态多样，以两种情况为主：一种是以村集体的名义进行集体资产管理，另一种是成立农村股份合作组织。显然，在权能不分的体制下以村集体的名义进行管理未能改变农村基层治理组织所面临的困境；而后者借助农村集体经济组织析分村民委员会所承接的功能，不失为有效的尝试与探索。

成立农村股份合作组织的路径如下。第一，开展资源确权工作。长期以来，农村经济发展面临规模小、自我发展能力弱、效益低等问题。在明确生产资料集体所有制的前提下，对产权进行法律化、明晰化，将资源开发经营权益交由农村股份合作组织，整合农民手中零散的资源，发挥农村股份合作组织的人力、财力、物力优势，探索建立农村资源有效整合机制，破解集体资源使用难题。第二，成立农村股份合作组织。通过培育农村股份合作组织，将农村资源经营权赋予新型经营主体，使其在法律范围内对资源进行管理、经营与规范。第三，对农村股份合作组织实行统一经营和民主管理。社员作为集体资源经营的参与者，在年终时享受一定比例的运营收入分配，分享集体经营红利。同时，农村股份合作组织对其自身生产、服务及运营做出门槛规定，符合规范的经营主体将获取准入资格；对于违反组织章程或损害组织信誉的成员，村集体经济组织以退出淘汰作为惩戒手段；规范成员的日常行为，以形成有效约束农村集体经济组织成员的治理体系。

(三)权责分离、治理分化

在地方实践中，村委会兼具了政治、经济、文化甚至军事方面的职能，反映了国家治理对基层组织的无限需求。但村委会并非是无所不能的综合性组织，国家需求的无限性与村委会治理的有限性相对存在，由此产生很多矛盾。从发展趋势上看，随着乡村振兴战略的进一步深化，农村各项经济事务日渐丰富，新农村建设过程中的新型经营实体数量也将不断增加，这使得农村集体经济组织无论是作为经济发展组织者、管理者或者经济利益分配主体，都应当而且必须独立存在。因此，在推动集体资源开发的过程中，做好村委会与集体经济组织之间的协调分工最为关键。村委会应以全局发展为切入点，对集体资源开发利用的方向性、全局性内容进行整体性把控，使其角色从“大事小事一把抓”转变为“抓监督、抓治理、抓关键”，在引导、监督方面“管大事、抓大局、强导向”，确保权力有所为、善于为。而村集体资产经营管理职能则由村集体经济组织全权承担。

可见，村委会作为农村基层治理组织，并非是村民自治有效的唯一路径、载体。事实上，经济合作组织承接部分村庄经济发展功能，可以让农村基层治理组织专注于行政管理、公共服务，确保村民自治基本单元的相对稳定，有效处理政府行政管理与村庄经济发展之间的关系。

五、基本结论与进一步讨论

2019年中央一号文件强调：“要强化集体经济组织服务功能，发挥在管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用。发挥农村社会组织在服务农民、树立新风等方面的积极作用。”中央政策对村集体经济组织和农村社会组织的重视，意味着二者是实现村庄治理有效的关键所在。对组织分治进行更深层次的思考与探索，有助于理解乡村治理的发展趋势与未来走向。

首先，权属明晰是实现组织分治的重要前提。村庄经济条件是实现农村社会治理有效的基础和前提，但农村集体资产边界不清的混沌状态阻碍了集体资源的管理经营。在农村集体产权制度下，发展新型集体经济的首要前提就是对产权进行界定，将最适宜的村级组织作为资源所有和承包单元，进而为处置权、经营权、收益权等一系列权益夯实基础，达到农村集体资源有效治理的目的。同时，产权明晰涉及农民群体最为关心的利益问题，可以最大程度地激发村集体经济组织成员的参与意识，使其及时参与到村集体经济的管理、经营与决策当中，在增强农民个人利益的前提下形成农民群体的共同利益。

其次，有效的乡村治理需要强化组织分工。组织分工是改善基层治理效果的重要途径。在未来一段时间，农村基层治理仍然需要承接多方面的功能，如，乡村振兴战略的实施就要求农村基层组织在产业发展、生态环境、社会治理、文化活动等方面发挥核心作用。将村委会从多重功能叠加的困境中剥离出来，不仅有其必要性，也有其历史和现实基础。

再次，农村集体经济可持续发展的核心在于创活机制。长期以来，农村集体资源的开发以一家一户小规模经营为主，经营水平、创新能力极为有限，使得资源开发一直处于“分散零碎”的状态。因此，以村集体经济组织为平台，将资源聚合在具备现代经营能力的村集体经济组织中整体打造，充分发挥集体组织的统筹作用，创活集体经济发展机制。组织分治作为一种重要的治理策略，通过赋权村集体经济组织，允许农民组织对农村集体资源开发经营，打破了传统村两委“共治、合治”单一模式，破解了以往资源开发效益低、规模小、过度依赖政府的困局。村集体经济组织分担农村基层治理功能，使村委会回归于行政管理、公共服务，有助于实现村社有机分工与合作，为推动集体经济可持续发展提供了一种有益思路。